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1978年，中国开启了改革开放进程。始于农村的家庭联产承包制改革（专栏2-1）有效解决了农民生产激励不足的问题，农业生产效率大幅度提升，粮食产量迅速增加，既释放出大量农村剩余劳动力，也为其就地从事非农产业提供了必要的食物保障。
家庭联产承包责任制是中国农民对政府直接主导农业生产的自发性变革，是为了解决计划经济体制下农民从事农业生产的激励不足问题。在计划经济体制下，政府主导农业生产决策与过程，农民实际上是政府的农业产业工人。但是由于农业劳动难以监督，农民的劳动付出与收获很难有效挂钩，农民失去激励，积极性不高，农业生产长期处于低效率状态。家庭联产承包责任制通过将集体所有的土地承包给个体的农民，实现农民个体付出的劳动与所得之间的良好对应，本质上是政府直接配置农业生产要素的模式从农业生产过程中退出。农民多劳多得，得到了有效激励。
由于恢复高考政策等因素，大量城市人口从农村返回，城市新增劳动力就业压力很大，也推动政府进行经济体制改革，利用市场机制来鼓励引导城市个体经济的发展，允许其从事修理、服务、餐饮、手工业等，尽可能多地提供城市就业岗位。到1979年年底，中国城市个体工商户就达到了31万户，比1978年增长了一倍多，1980年再次翻一番多，达到81万户（李晓西，2008）。中央政府还要求各地政府对城市个体户在场地、货源、资金、税收、市场管理等方面提供必要的支持（专栏2-2）。
城镇非农业的个体经济，是指城镇非农业人口个人经营的各种小型的手工业、零售商业、饮食业、服务业、修理业、非机动工具的运输业、房屋修缮业等。国家鼓励和支持待业青年经营那些群众需要而国营和集体企业未经营或经营不足的行业，以发挥其拾遗补阙的作用。各地政府和有关部门对于发展个体经济所需的铺面、网点、场所、摊位，应当统筹规划，积极安排。允许个体经营户采取多种多样的经营方式，如来料加工、自产自销、经销代销、摆摊设点、走街串巷、流动售货等。政策允许自由购销的一些鲜活商品、农副土特产品，个体经营户可以在规定经营范围内从事城乡运销，但不准从事批发活动。个体经营户所需资金，自筹不足的，当地政府和有关部门可以设法帮助筹措；资金周转有困难的，可以向银行申请贷款。
为了鼓励个体经营户从事社会急需而又紧缺的修理、加工、饮食和服务业，国家在税收方面可酌情给予适当减免。广大群众需要但经营确有困难和盈利微薄的，可以申请免税。国家保护个体经营户的正当经营、合法收益和资产。
资料来源：国务院，1981.国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定[EB/OL].（1981-07-07）[2023-04-05].http：//fgcx.bjcourt.gov.cn：4601/law?fn=chl005s1 54.txt＆dbt=chl.
从政府与市场的关系来看，这个阶段可称为“强政府、弱市场”，即政府仍然垄断上游的能源、重化工行业，但放松了对下游的消费品等轻工业的管制，城市非正式部门与轻工业市场首先发展起来（图2.4）。中国开始发挥劳动力丰富的比较优势，众多劳动力密集的行业创造了大量的就业机会与收入，既提高了行业生产能力，也使得收入增加后的城乡居民对社会消费品需求逐步上升。与苏联、东欧国家同时解除产业上下游管制、全面推动私有化的做法不同，这一时期的中国政府与市场关系的变革呈现出渐进式的双轨制特征，市场配置资源的范围和作用不断扩大，但并没有完全取消国家配置资源的计划体制，市场力量总体不强。
图2.4 经济转轨时期的政府与市场关系
在经济转轨期，中央和地方政府的财政体制还一度实行过“分灶吃饭”，即中央政府与地方政府签订财政承包合同，约定地方政府向中央政府上缴的财政收入总额，其余部分归地方政府所支配，这一制度极大调动了地方政府发展经济的积极性。因此，除了扶持本地企业，县及县以上的政府大办地方国有企业，特别是设立生产如自行车、电视机、摩托等消费品的装配线，而乡镇政府则大办乡镇、村集体所有制企业（专栏2-3）。这些政府所属的企业税收和利润都成为财政收入的一部分。各地为获取本地财源，往往禁止外地产品进入，且热衷于发展纳税多、利润高的产业，诸如小酒厂、小烟厂之类的企业遍地开花。因此，经济转轨期的政府，既是上游能源、重化工产业的垄断者，也是包括部分乡镇企业和城市轻工业国有企业的所有者，还是新兴的私营企业的征税者。
改革开放以后，一方面，家庭联产承包责任制的全面推行使农民的生产积极性及劳动热情空前提高，农业生产迅速增长，为非农产品的发展提供了良好的物质条件；另一方面，农业劳动生产率的迅速提高又使大量农村劳动力从土地的束缚中解放出来，迫切需要大力发展非农产业予以吸收。
在这种情况下，从1978到1983年，社队企业在全国各地广泛地兴办了起来。到1983年，社队企业共吸收农村劳动力3235万人，比1978年增长14.4%；总产值从1978年的493亿元增加到1983年的1017亿元，年均增长速度为21%。与此同时，农村个体、联户办企业也悄然兴起并逐渐发展壮大。1984年中央4号文件将社队企业正式改称为乡镇企业，对家庭办和联户办企业及时给予了充分的肯定。国家对乡镇企业采取了更加积极扶持的政策，企业在组织生产、产品销售等方面获得了较大的自主权，乡镇企业进入了第一个全面发展的高峰期。1986年、1987年仅用2年的时间，就超额完成了“七五”计划的产值目标。到1988年企业个数达1888万个，从业人数达9546万人，总收入达4232亿元，4年间乡镇企业数平均每年增长52.8%，从业人数平均每年增长，总收入平均每年增长。
乡镇企业的发展对充分利用乡村地区的自然及社会经济资源，促进乡村经济繁荣和人们物质文化生活水平的提高，改变单一的产业结构，吸收数量众多的乡村剩余劳动力，以及改善工业布局、逐步缩小城乡差别和工农差别都具有重要意义。
资料来源：国家统计局，2020.乡镇企业异军突起[EB/OL].（2020-06-05）[2023-04-05].http：//www.stats.gov.cn/zt_18555/ztfx/xzg50nxlfxbg/202303/t20230301_1920 444.html.
这一时期的城镇化以农民“离土不离乡”的就地城镇化为主，农民离开了耕作的土地，但仍然在乡村从事非农产业，加上地方保护主义严重，跨区域的城乡人口流动并不普遍，城镇化尚未成为经济增长的主要动力。城市激活市场与新增的轻工业国有企业，以吸纳从农村地区返回的城市人口与城市本地的新增劳动力为主。大量农业剩余劳动力主要依靠生产消费品等轻工业产品的乡镇企业来吸纳，形成了这个阶段特有的就地城镇化模式。如图2.5所示，1978—1991年，中国的城镇化率从17.92%提升到26.94%，农村劳动力转移数量由3298万人增长到10623万人，农村非农就业人数从3150万人增长到8906万人。
为提高城市经济的发展活力，政府适当放松了小城市、小城镇的户籍限制，允许“自理口粮”的农村人口进城。这些进城的农民并不享受城市政府的粮食和食品供应，需要自己解决吃饭问题，小城镇中还集聚了大量户口未迁入的流动人口。东南沿海的不少地方，农民开始尝试自筹资金建设小城镇。比如，浙江省温州市龙港镇的农民自筹资金建房，乡镇企业集资建设城镇投资基础设施，推动镇区建设快速发展，成为中国著名小城镇。
图2.5 中国城镇化率变动（1978—1991）
数据来源：Wind经济数据库。
总的来看，1978—1991年，中国城乡二元体制没有根本取消，政府与市场职能交叉模糊。这一时期的城镇化进程中，许多企业承担了本应由政府承担的职责。这一转轨时期的特定现象，与短缺经济的时代大背景密切相关。一旦告别短缺，地方政府大办国有企业、乡镇企业就不再有利可图，政府的职能将转变成为企业提供服务并收取税收的发展型政府，政府承担的基础设施建设职能优势将逐步凸显，城乡人口的跨区域大规模流动也将加速。