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元丰八年三月神宗去世后，继承皇帝权力的不是一个人，而是两个：幼主哲宗赵煦以及权同处分军国事的太皇太后高氏
。在司马光的建议与敦促之下，高氏要“以母改子”，罢废新法。但是，高氏的这一选择其实面临不小的困难。首先，垂帘格局之下虽然“母权”凸显，但实际上的王朝首脑仍是年幼的君主
。其次，本章第一节已指出，高氏、司马光二人在反新法者中实是“少数派”。由于这些因素，所谓的“以母改子”，不是高氏高拱无为就可以做到的，一个有效的“垂帘体制”对于高氏—司马光这一组合贯彻自身意志而言至关重要。
这个“垂帘体制”，不仅指女主代行君权，而且王朝的整个中枢结构都要随着她的垂帘听政而做出调整。本节的核心任务，就是要考察元祐垂帘体制的建立过程，了解其特色所在。当然，为了理解这一体制，对于此前的人事与制度格局又不能不略作涉及，故本节将先从神宗朝熙宁、元丰时代的政治体制谈起。
元丰三年至五年间，宋神宗对中央文官体系进行了一次大规模的改革，主要涉及两个方面：一是完成了自职事官阶官化向设置寄禄阶体系的转化，二是中枢行政设置由中书—枢密院体制改为三省—枢密院体制
。元丰改制可以被理解为宋神宗对唐代中后期以来官失其守现象的大规模整理。但整齐制度仅是目的之一，元丰改制更是为了调整权力格局，解决政治生活中所遇到的现实问题，为的是与神宗自身独特的统治风格相适应，人事安排也是与之配套的。
如果进一步追溯，神宗朝的官制改革其实在熙宁时代就开始了。《神宗正史·职官志》在述及元丰改制时，先将北宋前期“百有余年，官浸失实”的情形略作叙述，随即叙述了熙宁时期一系列的制度变化，最后说：“亹亹乎董正治官之实举矣，然名未正也。”
学者们据此指出，元丰改制正是以熙宁时代一系列的机构调整为先声的
。这是正确的，但从另一个角度看，元丰改制针对的就是熙宁改制造成的问题。
先从《神宗正史·职官志》的叙述说起：
谓中书政事之本，首开制置中书条例司，设五房检正官，以清中书之务。又置制置三司条例司，以理天下之财。
这里指出，熙宁改制首先调整的是中书门下，以“清中书之务”为目的，意即试图将宰相从丛脞冗杂的事务性工作中解脱出来，使他们专意于国家大事，即所谓“论道经邦，夑理阴阳”。但深究之下，“清中书之务”并不是那么单纯。
《神宗正史·职官志》的叙述是有问题的。首先动作的不是制置中书条例司，而是制置三司条例司，事在熙宁二年二月，由知枢密院事陈升之、参知政事王安石提领
；编修中书条例始于当年九月
；中书检正官则设于熙宁三年九月
。
制置三司条例司是当时变法的总枢纽，均输法、青苗法、农田水利法都是由它负责制定、发布的
。之所以要在中书之外另设一个机构主持变法，一大原因是为了避开中书其他宰执——富弼、曾公亮、唐介、赵抃的阻挠
。另一原因应是出于现实的考虑：新法虽以理财为首，但各项措施都是牵涉面很广的工程，没有一个部门的职能与之契合，故以“制置三司条例”的名义新设一机构，以宰执提领，颇为恰当。但是，这个机构的设立，却为提领的宰执带来了诸多新的事务，而当熙宁三年五月制置三司条例司最终罢归中书后
，这些事务也就随之转到了中书门下。这就给已然事务繁重的中书带来了更多的压力。
在这种情况下，熙宁三年九月朝廷设置了新的宰属——中书检正官，《神宗正史·职官志》称其目的是“清中书之务”。不过，中书检正官一改之前宰相属官的吏人性质，而是高选士人，以朝官充，且事权颇广，涉及编订、详订诏敕条例，督察诸司公事，提举在京诸务，奉使巡查、处置地方政务等多方面
。这远远超出了宰属原有的纠正省务、点检文字职能。可以说，中书检正官其实是部分接替了原来制置三司条例司的角色
。这样的话，中书检正官的设置，与其说是为了“清中书之务”，不如说是为了应付新增加的事务。
而在这个过程中，真正的“清中书之务”其实落实到了“编修中书条例”上。熙宁二年九月，编修中书条例所开始工作，其目的即清理中书繁冗之务以归有司
，到了熙宁三年八月，该所才报上“合归有司二十二事”
。该所一直维持到熙宁八年十月，其间它清除的中书事务有几十项，故有“事归有司者浸多，而中书之务清矣”的评价
。但揆诸史实，中书所清之务都是一些冗杂的事务性工作。
可见，在熙宁改制中，清中书之务与增中书之事是两条并存的线索，但后者显然更加突出：出于推行新法的需要，王安石所期望的是更少的掣肘、更大的事权；故熙宁改制的方向，其实是使中书能管辖、处理更多的事务，即以扩张事权为目的。
因此，王安石变法及相应的制度安排带来的客观结果是：宰相机构事权的扩大。如果明白了这一背景，就可更好地理解元丰改制的内容——它正是为了离析过于集中的宰相事权。
元丰改制涉及的内容当然很多
，主要的内容就是本节开头所说的两个部分，而从中书门下体制到三省制的变革，又是其中最核心的部分。唐开元十一年（723），中书令张说奏改政事堂为中书门下，标志着中书门下体制的建立，而宋神宗要在三百多年后重新施行三省制，绝不仅因为其复古的理想，更是由于现实需要。
神宗以《唐六典》为蓝本采用三省六部制，回应了自仁宗朝以来的“正官名”的呼声
，这是现实需要之一。但如果仅仅正官名的话，枢密院应该废除，而中书门下体制则不是非改不可的。仁宗嘉祐三年，胡宿、刘敞等人就认为，“即欲改正官制，当以院事还中书及尚书兵部”
，即要取消枢密院。而元丰改制在将中书门下改为三省的同时，又保留了枢密院，说明神宗更在乎的不是整齐，而是“互相维制”：一是继续保留祖宗以来的二府制衡格局；二是将中书门下分为三省，事权也相应地分割，即在二府维制之外，又在三省之间增加了制衡。因此，三省制既满足了北宋长期以来正官名的需求，也满足了神宗分割事权、增加制衡的需求。
如果追究元丰三省制的成立过程，这个目的就看得更为清楚了。
改制之初，“官制所虽仿旧三省之名，而莫能究其分省设官之意，乃厘中书门下为三，各得取旨出命，既纷然无统纪”，至六月，神宗下诏：“自今事不以大小，并中书省取旨，门下省覆奏，尚书省施行。三省同得旨事，更不带‘三省’字行出。”
这样的话，元丰三省制的形成分为两个阶段：第一个阶段是“厘中书门下为三，各得取旨出命”，时间从改制初（四月末五月初）到六月；第二个阶段就是六月以后，形成了中书省取旨、门下省覆奏、尚书省施行的格局，也就是人所熟悉的元丰三省制。
不能真的以为官制所不理解《唐六典》才导致了两个阶段之分，其实这是两种不同的权力分割方式，也就是不同的尝试。“厘中书门下为三，各得取旨出命”的具体方式应是：
三省并建政事，自以大事出门下，其次出中书，又其次出尚书，皆以黄牒付外，众以为当然。
“黄牒”就是敕牒，即中书门下牒奉敕的文书形式。敕牒的标志性特征是由中书门下宰相签署，而不具备三省分工的签署程序，其出现的背景是中书门下作为宰相裁决政务常设机关的出现，故是中书门下体制取代三省制在文书程序上的重要反映
。既然如此，以事情大小来分割三省的职权，各得以黄牒付外，就没有从本质上改变中书门下体制，而是将其按照事情大小一分为三罢了。
现有材料可以说明，这种三省分割不是意外之失，而是刻意之设计。如元丰五年四月二十三日，也即刚下诏来月行官制之日，详定官制所上过一份关于告身的文件，其中说道：“今拟阶官、职事官、选人，凡入品者皆给告身；其无品者，若被敕除授则给中书黄牒，吏部奏授则给门下黄牒。”
说明当时确实设计了中书省黄牒、门下省黄牒这样的文书，当时的三省确实是按照事情大小而分，所谓三省其实是三个并列的中书门下。
实践证明这种分割不可取，因为“各得取旨出命”不但造成“纷然无统纪”、政出多门，而且也达不到有效的权力制衡，因为门下相（尚书左仆射兼门下侍郎）本是首相，若门下省仍掌大事，且兼有决策、执行的能力，则易造成首相的独大。这可以和改正后作一对比：
中书省掌承天子之诏旨及中外取旨之事。
门下省受天下成事，凡中书省、枢密院所被旨，尚书省所上有法式事，皆奏覆审驳之。
尚书省掌行天子之命令及受付中外之事。
首先，三省—枢密院关系不再像元丰改制之前的中书门下和枢密院之间那样相对泾渭分明，而是随着三省（尤其是门下、尚书省）与枢密院联系的加强，形成了“犬牙交错”的格局
。其次，三省之中，“中书独为取旨之地，门下、尚书奉行而已”
，即中书省地位较为突出，这与之前官制所分省以门下为首、中书其次、尚书又次有很大不同。改正之后的中书相（尚书右仆射兼中书侍郎）虽有取旨之权，但毕竟是次相，又须经门下之省覆，故权力仍不会失衡。而另一方面，门下相虽是首相，却没有取旨权。
同时，“门下、中书省执政官兼领尚书省者，先赴本省视事，退赴尚书省”
，即门下、中书相先各自在门下、中书省治事，然后一起到尚书省治事。不过，门下相和中书相在尚书省的时间是有区别的，“左相日日入省，以门下无事耳；右揆间日留中书，自有法，以中书事繁也”
。也就是说，因为门下省的省覆功能实际上难以发挥，所以其实门下相的主要精力都放在尚书省，而非门下省；而因为中书省取旨之事任实繁重，故中书相的主要精力在中书省，尚书省只是兼任。而在元丰三省制中，尚书省看起来是“奉行”的角色，但实际却是政务运行的重心所在
。这种情况下，虽然看似因门下相不掌握取旨权而易使中书相权力独重，实际上在操作中并不会如此。
总结来说，元丰改制其实是一种精心设计的权力分割，它所针对的就是熙宁时期因为变法而导致的宰相机构事权过大问题。
但是，分割、制衡带来了新的问题，就是效率低下：“比之旧中书稽延数倍，众皆有不办事之忧。”
究其原因，如后来苏辙所云，“凡事皆中书取旨、门下覆奏、尚书施行，所以为重慎也……一切依此，则迂缓之弊所从出也”；而且，过去许多小事“皆执政批状直付有司，故径而易行。自行官制，遂罢批状，每有一事辄经三省……求事之速办，不可得也”
。司马光也批评元丰三省制“文字繁冗，行遣迂回”
，即元丰之制过于强调宰执间的制衡，以致效率低下。但此制终神宗之世不改，其原因就在于：元丰改制的核心不在效率，而是神宗要借着一新官制的机会，分割宰相机构的事权。
更进一步地，元丰时期神宗乾纲独断、宰执奉行成令的统治模式，部分抵消了效率低下的问题。神宗去世后，元丰八年七月，吕公著上言：
国朝之制，每便殿奏事，止是中书、枢密院两班。昨来先帝修定官制，凡除授臣僚及兴革废置，先中书省取旨，次门下省审覆，次尚书省施行，每省各为一班。虽有三省同上进呈者，盖亦鲜矣。
每省分班奏事就是三省制衡在御前会议上的表现，吕公著进一步说：“此盖先帝临御岁久，事多亲决，执政之臣大率奉行成命，故其制在当时为可行。”也就是说，元丰时期神宗更多地走向前台，亲力亲为，不再像熙宁时期依赖王安石那样的宰相。
还有类似的说法。如“上临御久，群臣俯伏听命，无能有所论说，时因奏事有被诘谪者”
。即宰相在当时非常弱势，绝不如王安石那样气盛。元丰首相王珪，号称“三旨宰相”：“上殿进呈，云‘取圣旨’；上可否讫，又云‘领圣旨’；既退，谕禀事者，云‘已得圣旨’。”
王珪这种奉行成令的形象，不但是个性使然，更是当时宰相地位、事权的反映。次相蔡确虽非“三旨宰相”，但王安礼当着他的面问神宗：“陛下用确为宰相，岂以材术卓异有绝人者，抑亦叙次迁陟，适在此位耶？”神宗的回答是：“适在此位。”并强调说：“固适在此位。”
一点面子都不给。再如哲宗元祐元年二月，左司谏苏辙在论及蔡确、韩缜、章惇、张璪、李清臣、安焘这些熙丰臣僚时说：“陛下必谓此等皆先帝旧臣，不欲罢去。然不知先帝以绝人之资独运天下，特使此等行文书、赴期会而已。至于大政事、大议论，此等何尝与闻。”
正如刘安世所说：“元丰之初，人主之德已成，又大臣尊仰，将顺之不暇，天容毅然，正君臣之分，非与熙宁初比也。”
或朱熹说的，元丰年间的神宗“事皆自做，只是用一等庸人备左右趋承耳”
。
高氏、司马光继承的就是这样一种中枢体制：首先，强调宰执间的权力分割与制衡。其次，效率低下，政务处理过程迂回迟缓。最后，君主本人角色突出，宰执弱势，奉行成令而已。
这些特点中的任何一个都不适于新的形势。高氏不是没有独断的意图，但宋代政治传统对女主角色的定义限制了这种可能性，年幼的哲宗则根本谈不上独断与否。元祐之政要贯彻高氏—司马光的意志，一刀切地罢废新法，自然容不下太多的制衡，更是容不下迂缓。这说明，元祐中枢体制必然要全面改变元丰之成规。
“垂帘”当然是元祐时期所有中枢体制调整的出发点，但“垂帘体制”的完全确立并不是随着神宗去世就马上成立，与之相适应的有一系列关于宰执人事、制度的调整。
首先，元丰三省的严格分工与神宗的乾纲独断、事皆自做分不开，又有效率低下的弊端，因此，随着哲宗的登基、高氏的垂帘，这一状况必须得到改变。而三省要整合起来，可以分为三个层次：一是共同参与御前会议，即“同取旨”；二是三省共同商议政务，即所谓“都堂聚议”；三是三省融为一体，类似元丰改制前的中书门下，时人谓之“三省事通为一处”。
先看“同取旨”的问题。元丰八年五月，神宗留下的门下相王珪去世，于是中书相蔡确继补，知枢密院事韩缜升任中书相，门下侍郎章惇知枢密院事，而本来知陈州过阙的司马光则升任门下侍郎
。之后七月六日，吕公著任尚书左丞，十一日即上疏建议三省同进呈取旨，史称：
自元丰五年改官制，政柄皆归中书省。王珪以左相在门下，拱手不复校。王安礼每愤懑不平，欲正其事，而力不能也。公著被命未受，即为上陈之。后遂诏应三省合取旨事及台谏章奏，并同进呈施行。
王安礼相继为尚书右丞、左丞
，而吕公著亦以尚书左丞的身份呼吁三省同进呈。那么，为什么王安礼做不到的事，吕公著却做到了呢？
刘挚对此有个解释，他认为原因就在蔡确身上：蔡在元丰时任中书相，“畏之者不敢言，附之者不肯言，故三省不得而合也”；而蔡确升任门下相后，担心“去中书之位则无差除之权”，于是“阴令御史中丞黄履上言以为请，朝廷从之，于是差除方归三省合班取旨矣”
。对于这个解释，有学者认为是合理的
，但其实颇可疑
。前面已经指出，元丰时期的门下相与中书相的权力远远达不到失衡的地步。而且，在神宗时代，首相王珪已经请求“尚书省官及诸道帅臣许臣同议”，神宗也答应了
。因此，门下相并不是全无差除之权。正因如此，对于所谓的“政柄皆归中书省”现象，王珪才会“拱手不复校”。必须要指出的是，中书省权重与中书相权重是两个概念。确实，在元丰三省制中，中书省的重要性远远高于门下省，但这绝不意味着中书相压过了门下相。理由前面已经说了。
如果刘挚的这个解释不甚合理，那么原因何在呢？刘挚还提到了蔡确“阴令御史中丞黄履上言以为请，朝廷从之，于是差除方归三省合班取旨矣”。按黄履于元丰八年九月，也就是吕公著上言两个月后，劾韩缜“自领中书以来，曾未数月，朝廷差除及缜姻戚者屡矣”；于是朝廷“遂诏三省合取旨事及台谏章奏并同进拟，不专属中书”
。对此，李焘在小注中说：“按吕公著八年七月入朝，便有此申请，不缘确意。”如果综合这些记载的话，直接促成三省同取旨的，先后有吕公著、黄履二人的上言，而当时的中书相则是韩缜。这就带出了一个值得追踪的事实：中书省独取旨之权是在韩缜任中书相时开始失去的。
韩缜本知密院，王珪去世后接替蔡确为右相，其事有深意在焉：
神宗上仙，王珪病薨，蔡确迁左仆射，宣仁问确：“右仆射阙，谁合做？”确对曰：“以即今班序论之，即知枢密院事韩缜合做。若以祖宗故事论之，则东厅参政合做。东厅参政，即今门下侍郎章惇也。”宣仁识确语意主惇，因曰：“且只依今班序。”
在韩缜与章惇之间，太皇太后将蔡确所不喜的韩缜提拔为中书相。后来绍圣年间，给事中叶祖洽弹劾韩缜，说他交结张茂则、梁惟简以取宰相
。其中，梁惟简是高氏尤其亲信的宦官，元祐元年时就已经“在太皇太后殿祗候近二十年”
，可印证韩缜“依靠”高氏而进。
这一点对于之后的政治形势有重要影响。因为在当时的情况下，中书相其实是唯一的宰相。蔡确接替王珪升任首相后，也要接替他的神宗山陵使之职。山陵使总领皇帝丧葬事宜，领有“山陵使司”负责措置大行皇帝丧礼诸事，故作为山陵使的时候，宰相实无法履行其政府首脑之职。而且，山陵使还要陪护灵柩前往永安县，在他离开京师的这段时间，正是政治角力的时机。据说：
（韩）缜素不平确与章惇、邢恕等谋诬罔宣仁。及确为神宗山陵使，缜于帘前具陈确奸状，由是东朝与外廷备知之。
北宋皇帝都遵七月葬期之制，神宗逝于元丰八年三月，灵柩于十月六日起发，二十四日下葬永裕陵
。因此，自元丰八年五月任相至十月，蔡确都难以完全履行首相的职能，而且在十月还需离开京师十数日。在这种情况下，次相韩缜不能不成为关键性的人物。如上所说，蔡确的失势很大程度上是韩缜借机居中运作的结果，李焘说：“确先罢，缜尚少留，当缘发确等奸状，故东朝以为忠耳。”
元丰时期之所以维持的“每省各为一班”的情况，主要原因如前所述，乃在于神宗“事多亲决，执政之臣大率奉行成命”。神宗去世后，三省同取旨的这一最大阻力便没有了。但是，三省同取旨的另一种阻力则来自宰执。设想一下，在分班奏事的情况下，中书省班是韩缜、张璪，门下省班是蔡确、司马光，尚书省班是蔡确、韩缜、吕公著、李清臣，枢密院班则是章惇、安焘。这样分班的话，高氏所引入的司马光、吕公著基本难以发挥作用：他们两人不仅被淹没在熙丰众臣中，还被分隔在两班；司马光处于相对不太重要的门下省，吕公著虽在尚书省，可上面还有两位宰相以及同为执政的李清臣。而作为熙丰臣僚的蔡确等人，为了维持熙丰政策，自然乐得保持这种局面。
这样的话，三省同进呈取旨为什么在元丰八年九月得以实现就能理解了。在高氏主导之下，韩缜升任中书相，因此他的阻力基本就被化解了。蔡确又因山陵使在身而无法履行宰相职责，所以又排除了蔡的阻力，三省同进呈终于得以实现
。
再来看三省聚议的问题。熊本崇认为，遵循原则、严格执行的三省聚议，是元祐政权取得的最大成果，也是对三省共同进呈的补充；而且，元祐时期对神宗所定官制的改革，最终是为了防止特定一省或者个人的权力膨胀，并维持三省成员的对等性
。这是一个比较有意义的看法。但是，如果考虑到本节第一部分所说，则可知元丰三省制的最重要立意就是权力的分割与制衡，不待元祐时期来完成。
三省聚议确实有防止个人权力膨胀的作用，但这里的“个人”是有特指的。元祐元年闰二月蔡确罢相之前，门下侍郎司马光就呼吁聚议：
先是，执政官每三五日一聚都堂，堂吏日抱文书历诸厅白之，故为长者得以专决，同列难尽争也。光尝恳确，欲数会议，庶各尽所见，而确终不许。
由此可知，聚议最终要削弱的还是作为尚书省长官的蔡确的“专决”权力，副长官则是韩缜。这当然还是出于为“更化”排除阻力的需要。
问题是，蔡确于元祐元年闰二月罢相后，司马光升任首相，三省聚议还是没有实现。这是有特殊原因的，即自元祐元年正月开始，司马光便“以疾谒告”
。刘挚在正月上疏中说：“今司马光老矣，而病羸已甚。”
从正月二十八日始，司马光因病“十有三旬不能出”，直到五月才能入对
。因此，司马光虽在元祐元年闰二月拜相，但实已病到不能至都堂主持日常工作。在这种局面下，如果实行了都堂聚议，则主持者就成了次相韩缜了，他本来就是熙丰之政的参与者。作为一种替代方案，当时采用了另一种议事制度，据司马光称，执政在奏知君主同意之后，可至其家商量公事
。这说明了司马光对朝政走向的掌控。
至元祐元年四月，吕公著接替韩缜任次相，吕大防升任尚书右丞，执政中就只有张璪、李清臣两位是熙丰旧臣了。在这种力量对比下，都堂聚议终于可以实现了：“公著既秉政，乃日聚都堂，遂为故事。”
前引文已经说了，之前不是没有聚议，而是三五日不定期一聚，平时则由吏人将文书分呈宰执过目，故往往出现宰相专决的局面。吕公著任相之后，将这种不定期的聚议改成“日聚”，成为一种日常的理政方式。
再来看第三个层次的“三省事通为一处”问题。从现有材料可以看出，元祐中枢体制调整有一种趋向，就是向过去决策、执行一体化的中书门下体制靠拢。元祐四年（1089），司马光之子康上其父遗奏，其中一份是《乞合两省为一札子》，其中说道：
臣等今众共商量，欲乞依旧令中书、门下通同职业，以都堂为政事堂。每有政事、差除及台谏官章奏，已有圣旨三省同进呈外，其余并令中书、门下官同商议，签书施行。事大则进呈取旨，降敕札；事小则直批状指挥，一如旧日中书门下故事。
这份札子很清楚地说明了什么是“一如旧日中书门下故事”：同进呈、同商议、同签书施行。前两者到元祐元年四月就已经部分实现了，但第三者却成了悬案。
该札子写作时间不详，据《传家集》题下标云“元祐元年与三省同上”，不够具体，且事实上此札当时未上，而是在元祐四年由司马康所上。该札子最后有一系列的署衔：
月日，中书侍郎臣张某等札子。门下侍郎臣韩某。尚书右仆射兼中书侍郎臣某。尚书左仆射兼门下侍郎臣某。
中书侍郎张某即张璪，门下侍郎韩某即韩维，而韩维任门下侍郎是元祐元年五月的事，那么这时候的尚书左右仆射应该分别是司马光和吕公著。这一署衔说明：第一，“一如旧日中书门下故事”不是司马光一人的想法，而是宰执共同的意见；第二，吕公著秉政之后，虽然三省日聚都堂商议政事，但还没有实现所谓的共同“签书施行”。
元祐二年四月，范纯仁上言：
昔时政府只是中书一处，所以事速而人情易通。今分为三省，庶务益更迂滞，兼机事时有漏泄，至如陛下欲别择秦帅，却一面将吕公孺不许辞免诏旨行下。盖是关预处多，不相照应，以致如此。特乞圣旨宣谕文彦博及执政大臣同议，将三省事通为一处，复如昔日中书，庶几政事无壅，天下受赐。
范纯仁“三省事通为一处”的设想，与司马光“两省合一”的计划是类似的，反映了当时改制的基本追求。范奏说明，一直到了元祐二年四月，这一目标仍未实现。
又元祐四年司马康上其父遗稿后：
诏以二奏付三省，乙巳进呈，且言今三省皆同奏，事与光时不同，及其所言多已施行。太皇太后宣谕曰：“今已无事，不必改更也。”
对于这一点，李焘在小注中质疑说：“范祖禹志司马康墓云：‘康上光旧稿，降付三省，而朝廷未遑有行。’不知此所谓多已施行者何也？当考。”其实这个问题应该拆开来回答：三省同奏，确实是司马光在世时就已经施行了的，但司马光所说“两省合一”的关键内容，即共同“签书施行”在当时御前会议中并没有提及。当时的左谏议大夫梁焘亦言：“近其子康缴进，未闻朝廷施行，伏乞检会光议，审酌其当而施行。如旧日中书门下通治政事，省十二房为六房，事可归一，吏无冗员，文书不繁，行遣径直。”
即没有实现的是“如旧日中书门下通治政事”。
总结三省同进呈、聚议、三省事通为一处这三个问题，前两者皆已在元祐初完成，一是于元丰八年九月基本实现了三省同进呈取旨，二是在元祐元年四月三省宰执开始日聚都堂。这说明了元祐中枢体制努力实践着一定程度的“集体领导”，这当然是为了改善元丰三省运作效率低下的弊端，更是在展示一种政治姿态：更改熙丰之政不是一二人之一意孤行，而是集体决策的结果。当然，本章第一节就说了，全盘地、一刀切地罢废新法其实是一种少数派意见，而在高氏、司马光的主导下，这种少数派意见就通过上述集体决策的方式实现了。
但更进一步的整合并没有发生。“一如旧日中书门下故事”“三省事通为一处”“如旧日中书门下通治政事”虽然是元祐时许多宰执的目标，却并没有实现。或者说，它已经没有必要再实施了。那么，是不是存在另一种方式，使得元祐三省在同取旨、共聚议的基础上仍能实现进一步整合呢？
答案是肯定的，这就是平章军国重事、平章军国事的出现。马端临说：“自宋元祐以后，文潞公、吕申公相继以平章军国重事序宰臣上，而宰相之上复有贵官自此始。”
文潞公即文彦博，吕申公为吕公著。这种制度的实施，使得元祐中枢绝对不像熊本崇所说的三省成员有“对等性”，恰恰相反，呈现了一种非常独特的层级结构。
“平章军国重事”之设，出于司马光的建议。元丰八年五月，司马光除门下侍郎，他即“奏乞召（文）彦博，置之百僚之首，以镇安四海”；文彦博当时已经致仕，高氏拒绝了这一建议
。元祐元年闰二月司马光任左相后，又自请仍任门下侍郎，让文彦博“以太师兼侍中、行左仆射”为首相，高氏再次拒绝；而当时司马光也提出了另一种可能，即“凡常程文书只委右仆射以下签书发遣，惟事有难决者方就彦博咨禀，在陛下临时优礼耳”，不同于一般宰相
。
三月底，韩缜乞罢，右仆射兼中书侍郎的位置即将空缺，高氏决定部分采纳司马光的建议，欲以文彦博为太师兼侍中、行右仆射事
。但如果文彦博除右仆射的话，就位司马光之下，这与其资望不符，于是司马光请求自己任右仆射而文彦博任左仆射，被高氏拒绝了，“今若一旦使彦博居卿之上，于予所以待卿之意，深未允当”。对于文彦博的入朝，高氏不是不同意，而是在寻找合适的安排方式。
四月，韩缜罢相。虽然具体安排尚未有结论，但高氏已决定起用文彦博，于是派中使至洛阳召之。这一消息传出后，一些人以为文彦博将要为相，于是御史中丞刘挚、右正言王觌都上言反对，其中王觌建议“使彦博以太师任职，数日一赴讲筵，访以经术；朔望以对便殿，问以大政”
。此外，范纯仁奏乞以文彦博为师臣；朱光庭札子乞尊礼为帝师，勿劳以宰相职事
。这些意见都是反对以文彦博为相，名为质疑其以高龄应付万机的能力，其实是要对其参与政事的程度有所限制。
这些意见都汇总到了司马光那里，他最终提出：
若以正太师平章军国重事（彦博今以节度使守太师，犹是使相，若解节去守，则为正太师，位冠百僚，在宰相上），令五日或六日（今缘双日垂帘，故有至六日）一入朝，因至门下、中书、都堂与诸执政商量，重事令执政就宅咨谋，其余常程文书，只委仆射以下签书发遣，如此亦足以尊大臣、优老臣矣。
于是，五月，文彦博特授太师、平章军国重事：
一月两赴经筵，六日一入朝，因至都堂与执政商量事；如遇军国机要事，即不限时日，并令入预参决。其余公事，只委仆射以下签书发遣，俸赐依宰臣例。
伴随着文彦博入朝而来的人事调整，还有前面提过的吕公著任右仆射兼中书侍郎，韩维任门下侍郎。这样的话，从元丰八年五月开始的中枢人事调整，到元祐元年五月就基本完成了：中枢有平章军国重事文彦博、宰相司马光和吕公著，还有其余执政。
司马光为什么一再要求用文彦博，置之“百僚之首”？这当然不仅是为了“镇安四海”这样空泛的目的，也不仅是因为文彦博反对“新法”。前已述及，元丰宰执更多扮演奉行成命的角色，以文彦博这样的重臣为宰执之首，对扭转三省原有的疲弱形象、提高威望有重要意义。而且，作为仁宗朝以来的元老重臣，文彦博是祖宗朝的象征，而恢复祖宗之制正是高氏、司马光等人努力要传达的政治意图，文彦博的形象很好地符合了这一要求。用这样一位人物来统御所有宰执，确实有非常之意义。
可是，无论是士大夫还是高氏，都不希望文彦博居宰相之任。这也是可以理解的。主导元祐政治的是高氏，还有她所信任的司马光。文彦博确有“镇安”之用，但又由于他的资历、德望，若其介入的实际政务过多，影响过大，就有可能牵动实际的政策走向，稀释高氏、司马光的主导力，这就是高氏及“元祐诸公”都不乐意看到的。因此，必须有一种方式，既保证平章军国重事与普通宰执的合作，又对其参与的程度有所限制。
设定其参与都堂议事和御前会议的频率，是当时的应对之策。前面已经提到，文彦博是“六日一入朝，因至都堂与执政商量事”，右相吕公著则与执政“日聚都堂”。那么左相司马光呢？
司马光任相后，久在病假，无法日赴都堂。元祐元年五月，高氏诏其“乘轿子三日一至都堂聚议，或门下、尚书省治事”
。司马光以为恩礼太过：“伏望圣慈俟臣步履稍有力，拜起得成，参假了日，与诸执政一例供职。”
并于本月十二日力疾入对延和殿，随即入门下省
。可见司马光不希望自己三日一至都堂，而是希望能正常地主持三省政事。
但司马光也不得不承认，自己的身体状况已经不允许了，于是再次上言响应太皇太后“乘轿子三日一至都堂聚议”之诏：
伏缘三省、枢密院各有职事，难以臣故必令三日一聚。检会去岁曾有指挥，遇假日有公事，许于东、西府聚议。其东、西府近北旧有便门，臣欲乞于近南更开一便门。臣今有足疾未愈，乞遇假日，或日晚执政出省后，有合商量公事，许乘小竹轿子往诸位商量。其诸执政有欲商量公事者，亦许来臣本位，更不一一奏闻。
这里的东西府、诸位，是指两府执政的官邸。前已论及，在元祐元年四月之前，执政在“奏知”后才去司马光家商量公事，而五月后就不必一一奏闻了。而且，原来在司马光官邸议事，并没有提到时间频率，司马光在此则请求，“遇假日或日晚执政出省后”，他与宰执可于官邸往来议事。这虽及不上每日供职，但比三日一次肯定是要频繁、灵活。可见，在无法参与都堂日聚的情况下，司马光努力争取了更多的中枢议事机会。
如此，自元祐元年五月至九月司马光去世，中枢的权力格局是一个有差序的体系：平章军国重事文彦博六日一至都堂；左相司马光于官邸议事，频率介于一日和三日之间；右相吕公著以下则日聚都堂。在这个三级体系中，文彦博作为平章军国重事，其权限有明文规定，他可以干预的事目有：
曰除前执政、尚书、节度使、翰林学士、御史中丞，曰除边帅、开封成都知府，曰大典礼，曰赦宥，曰要切边事，曰军马、河防措置事。
这些事务是有限的，同时又是超越三省、密院之畛域的。与文彦博相比，司马光“每欲以身徇社稷，躬亲庶务，不舍昼夜”
，日常工作都由他来主持。从他不断上疏可以看出
，司马光虽在病中，却还是密切地、有效地关注着朝中的各种事务。他是真正的掌舵者。
司马光于九月去世之后，有人怀疑文彦博会继任宰相
，但一直到元祐三年四月，左相的位置一直空缺，无人继补。这段时间内，文彦博的地位有被边缘化的迹象，他关于用人、制度方面的建议，屡被言官攻击
。元祐二年四月，因为文彦博累乞致仕，又诏其“可自今后每十日一赴朝参，因至都堂议事，仍一月一赴经筵”
。从六日一至改为十日一至，是文彦博在元祐中枢体系中日渐边缘化的标志之一。毕竟，这个时候元祐之政的走势大抵已经明朗，文彦博的作用便不再那么重要了。
到了元祐三年四月，右相吕公著“为司空、同平章军国事，仍一月三赴经筵，二日一朝，因至都堂议事”，同时空缺的左右相位置由吕大防和范纯仁继补
。这样的话，形成了文彦博十日一至，吕公著二日一至，吕大防、范纯仁以下宰执日至这一新的序列。到了元祐四年二月吕公著去世，元祐五年二月文彦博退休，这一序列才完全瓦解。
吕公著同平章军国事，无“重”字，被认为是前所未有的，李焘也以为不知何故。从“三省、枢密院以军国事目当关吕公著者”的令文来看，吕任同平章军国事，而非重事，是精心的设计，而非意外：
凡与三省同施行者：一曰应差除并责降叙复；二曰应三省并三省、枢密院同取旨；三曰边防体大公案，并体量取勘事；四曰支移钱粮数多；五曰诸军班特支；六曰差官按察；七曰馆伴入国接伴、送伴；八曰朝会；九曰国书；十曰近上蕃夷若李乾德、阿里骨等受官袭封；十一曰废置州县；十二曰特立捕盗赏格。
其与逐省同施行者：一曰省曹寺监所上事；二曰体量赈济；三曰应缘大礼事；四曰应科场事；五曰非泛祠祷；六曰应干陵庙事；七曰诸蕃国进奉差押伴官，并进奉回赐；八曰修书；九曰创立改更法令；十曰应缘河防事；十一曰铸造钱宝；十二曰典礼仪制；十三曰捉杀十人以上贼。
其与枢密院同施行者：一曰除授差移管军，三路副都总管至副总管，三路沿边知州带安抚使、管勾安抚司、同麟府路管勾军马，两省都知、押班，枢密院都、副承旨，内臣昭宣使已上；二曰诸路添减军马；三曰更改大法令；四曰议论未决疑难事务；五曰诸班直指挥使已上转员；六曰差文臣措置边事；七曰文臣换大使臣；八曰处置边防；九曰辨理疆界；十曰战阵赏罚；十一曰诸路紧切事宜；十二曰国信；十三曰民兵；十四曰马政。
这一令文非常清楚地说明了吕公著作为平章军国事乃一个超越并统御三省、枢密院的角色。而且，与前引文彦博所预事目相比，可知吕公著的头衔虽与他相似，但角色却完全不同。文彦博所预仅是数项最为紧要、礼仪层次最高的事务，而吕公著则要负责几乎所有军国事务。因此，吕公著实“兼三省侍中、中书令、尚书令之职”
。进一步可以说，吕公著的作用与文彦博不同，而是更接近司马光，是权力的实际掌控者，故其头衔去“重”字，乃是应有之义。
如上可知，元祐平章军国重事、平章军国事的设置，以及司马光所扮演的角色，实际上已经突破了元丰二相制的格局，宰相之上又有一重臣为首相，统领普通的宰执。在这种情况下，“三省事通为一处”已经变得没有那么必要了。而且，这种设置带来了层级鲜明的中枢权力格局，而这种权力格局就是为了配合当时最基本的政治现实——女主垂帘。
元丰八年三月神宗去世，遗制“应军国事并太皇太后权同处分，依章献明肃皇后故事。如向来典礼有所阙失，命有司更加讨论”
。据此，礼部、御史台、门奏上了“御殿及垂帘仪”：
每朔、望、六参，皇帝御前殿，百官起居，三省、枢密院奏事，应见、谢、辞班退，各令诣内东门进牓子。
皇帝双日御延和殿垂帘，日参官起居太皇太后，移班少西起居皇帝，并再拜。三省、枢密院奏事。三日已上四拜，不舞蹈，候祔庙毕，起居如常仪。
要理解这一仪制的特点，必须对北宋常规的朝参制度略加说明。
北宋朝参制度在元丰年间有一次较大的改革，元丰八年二月神宗去世前又有微调，改革之后的朝参分为日参（常参）、朔参、望参、六参四种。其中，侍从官而上日朝垂拱殿，为常参，其余的朔参、望参、六参都在紫宸殿
。参加六参的是“诸三省、御史台官，寺监长贰，开封府推判官”；此外，“职事官赤县丞以上、寄禄升朝官在京厘务者望参，不厘务者朔参”
。在这样一个朝参体系下，最为重要的自然是垂拱殿的日参，真正的皇帝与宰执御前会议就在起居仪式结束后进行。一般来说，北宋皇帝视事大致有三步，先是垂拱殿听政，接着退至崇政殿继续处理政务，最后是延和殿的“再坐”
。
但是，这里说的只是常规制度，垂帘是特殊时期，故又有所不同。仁宗（1022—1063在位）前期，刘后垂帘，其时刘后与仁宗“五日一御承明殿，垂帘决事，而上未始独对群臣也”，承明殿即后来的延和殿；即这一时期的军国政务，都要由刘太后来决定，地点即在承明殿。天圣九年（1031），翰林学士兼侍读宋绶请“令群臣对前殿，非军国大事及除拜，皆前殿取旨”，意即恢复皇帝前殿决事，由此深忤太后之意
。
这就可以看到，元祐垂帘仪制基本继承了仁宗朝的旧格局。首先，元祐时期，皇帝单独出临百官的机会是五日一次的百官大起居，虽然这一环节也有所谓“三省、枢密院奏事”，但已经没有实质内容，下面会提到，主要是起着臣僚“瞻望皇帝清光”的作用。其次，原来的日参，即垂拱殿每日视事，已经被双日延和殿垂帘所取代了，太皇太后高氏与哲宗赵煦共同出席，是实际的决策场合。这是为了适应太后主政的局面在御前会议制度上作出的变化。
但刘氏与高氏垂帘仪制也有不同，最明显的是视事频率。仁宗时刘后五日一垂帘，哲宗朝延和殿垂帘则是两日一次。这直接说明了高氏参与朝廷日常事务的程度超过仁宗前期的刘氏。更重要的是，前面提到的整个中枢权力层级的构造，就是围绕着这一视事频率而展开的。
文彦博先是六日一朝，后是十日一朝；吕公著则是二日一朝，都是在双日，这与太皇太后在延和殿垂帘听政的日子是吻合的。前引司马光奏提供了五日或六日一入朝两个选择，并特意说：“今缘双日垂帘，故有至六日。”最终高氏选择了六日一朝，将文彦博的入朝日安排在垂帘日。关于吕公著入朝日的安排也是如此：
诏：“司空、平章军国事吕公著遇后殿垂帘，同三省进呈，六参日仍起居奏事。”自两宫同听政，常以双日于延和殿垂帘，故诏公著二日一入朝，然皇帝乃五日一御前殿视朝，皆只日也。于是公著复请六参日仍起居奏事，庶得瞻望皇帝清光。诏从之。
吕公著坚持六参日在前殿起居奏事，为的是在礼制上尊重君主。但二日一入朝，则是到后殿参与实质的政务商决。
南宋洪迈曾评论文彦博之命说：“潞公此命，可谓郑重费力，盖本不出于主意也。”
“郑重费力”之说没有错，司马光与高氏确实就文彦博的任用问题多次往复。但是，“本不出于主意”之论，则是没有看穿高氏的心思——高氏需要的就是文彦博这样的人。作为女主，正值政策变动之际，高氏希望人们相信，朝廷所行乃是她与文彦博、司马光、吕公著这样的重臣、老成之人深思熟虑的结果，以此镇安人心。
比如，上节提到，在元祐元年对西夏的政策问题上，司马光坚持弃地，而臣僚却有很多异议；但是，原来态度模糊的文彦博在元祐元年六月突然变得很明确，也主张以土地换暂时和平，“可以粗得整齐兵势，全养民力”
，于是其“论与光合，众不能夺”
。还有一个例子是元祐四年的车盖亭诗案，时宰执范纯仁、王存二人因为不主张严惩蔡确，事后上章乞罢，“皆留中不出，亦不批答，亦不封还，亦不遣使宣押。文彦博同执政入对，遂定议”，当晚就锁院草制
。可见，高氏在等待文彦博的意见，再作出最后定夺。有学者指出，仁宗朝刘后垂帘倾向于利用近臣或亲近之人，如宦官、外戚等，而高氏垂帘则更多地仰赖官僚群体
。这一观察应该是合理的。
通观整个元祐垂帘体制，首先是双日延和视事，然后是整个中枢体制相应的调整。这种调整，以三省同进呈、共聚议、宰相之上设“贵官”的方式，突破了元丰三省制，在最高层政治体制中形成了一种有差等、有序列的权力格局。正是这种格局，有力地保证了高氏、司马光等对于政策走向的掌控。
元祐垂帘体制虽然是非常之制，但是相当有效。类似的过程在北宋历史上发生过不止一次。第一次在真宗（997—1022在位）、仁宗之际，虽然以“军国事兼权取皇太后处分”的形式完成了政权相对平稳的过渡，但政治的暗潮却不断涌动，刘太后、皇帝、臣僚之间的权力分配始终是个问题
。第二次发生在英宗（1063—1067在位）即位初期，英宗虽已成年，但一度病重，仁宗后曹氏于是“权同处分军国事”，但曹后和英宗的矛盾却成为大问题，赖诸多朝臣苦苦调解。历史的经验说明，太后垂帘是权力过渡的有效方式；也说明，太后垂帘在权力分配上带来了新的矛盾。但是，在元祐垂帘体制下，高氏通过前述有层次的权力格局有效化解了矛盾，掌控了朝政，保证了她的意志得以贯彻下去，当然司马光的设想也因为得到了政治体制的保证而得以推行。
但是，女主垂帘肯定是暂时之制。后来，绍圣元年（1094）的监察御史周秩说：“遗诏明白，必以嗣君为主，则光岂不知当循皇家父子之正统？”
也就是说，垂帘体制的核心是高氏作为女主掌控朝政，没有考虑到年幼的哲宗，而随着他的成年，这一体制的危机也日益显现。当然，危机还不仅仅在于哲宗的成年，下一章会具体谈到。
综合本章三节的内容，可以对“元祐政治路线”作出较为明确的说明。它可分为三个层次：首先是政策层面的，即反对、试图全面罢废熙丰之政；其次是构想层面的，主要是司马光的设想；最后是体制层面的，即元祐垂帘体制。这一路线有其特点。首先，该组合的三个层次并不是铁板一块，而是各有自己的独立性，面临不同的挑战，有不同的弹性和变化步骤。其次，元祐政治路线本身是一种非常有趣的结合：一个权宜的政治体制，保证了高氏、司马光这种“少数派”的构想，故这种结合肯定是不稳固的，当垂帘这一非常之制走向危机的时候，非主流的政治设计也在被逐渐侵蚀。