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两千多年来，我国封建君主专制权力，从总体上看，究竟是不断加强，还是不断削弱？
按照一般看法，这一权力是不断加强的，至明清而尤甚。可是如果仔细探究一下，便会感到历史事实未必如此。
为了论述这个问题，首先得分清两种不同的情况：
一种情况是君主按照通行的具体政治制度行使权力，这种政治制度，是在长期统治中经过无数政治家、思想家反复总结经验教训，逐步固定下来的。
另一种情况是君主享有至高无上的权力，在实际行使中，他不但可以超越任何前代君主、大臣留下来的政治制度，而且也可以随时扬弃他自己和大臣制定的任何政治制度。换言之，他的权力不受任何制度、法律的约束。他可以“任心而行”。
如果就后一种情况言，可以说，从封建君主专制制度建立起，两千多年全都一样，并无变化。试看：
秦始皇统治之时已是：“天下之事无小大皆决于上”，“丞相诸大臣皆受成事，倚办于上”。
这话虽有夸张，天下小大之事极多，秦始皇一个人精力不管怎样充沛，也是处理不过来的，可是它却说明，皇帝拥有这种权力。至于他平时行不行使，以及行使到什么程度，那是另一回事。也就是说，只要他想行使，他就可以撇开周围的“丞相诸大臣”，为所欲为。早在战国之时，申不害、韩非等已强调，君主决不能将手中权力分给臣下，必须最大限度行使，实行“独断”，宣扬“能独断者，故可以为天下主”。
在秦始皇之后，李斯又总结说：君主必须“独制于天下而无所制也”；“明君独断，故权不在臣也。然后能……荦然独行恣睢之心而莫之敢逆”。
这些表明，秦始皇“独断”所反映出来的制度，并非偶然出现，是有思想基础、理论根据的。
如果认为秦代统治时间短，我们再来看汉代的君权：
《汉书》卷六十《杜周传》载杜周汉武帝时为廷尉，“善候司。上所欲挤者，因而陷之；上所欲释，久系待问，而微见其冤状”。有人责怪他“不循三尺法，专以人主意指为狱”。周曰：“三尺安出哉！前主所是，著为律；后主所是，疏为令。当时为是，何古之法乎。”这条材料充分反映了一个根本事实：“人主意指”是凌驾一切的，君主爱怎么办就得怎么办，过去一切制度、律令，都必须依据在位君主承认与否，而决定是否继续生效。《汉书》卷六六《刘屈氂传》载其汉武帝时为丞相。戾太子起兵叛乱，战败，“会夜，司直田仁部闭城门，坐令太子得出。丞相欲斩仁，御史大夫暴胜之谓丞相曰：‘司直，吏二千石，当先请，奈何擅斩之？’丞相释仁。上闻而大怒，下吏责问御史大夫曰：‘司直纵反者，丞相斩之，法也，大夫何以擅止之？’胜之皇恐，自杀”。其实，自汉高祖以来便存在着官吏有罪先请制度。
当时，戾太子已败，大局已定，暴胜之以为不当擅斩田仁，是对的。可是汉武帝因为是儿子造自己的反，愤怒已极，哪里管过去有什么制度，他认定这时丞相斩司直就合“法”，于是暴胜之便只得自杀了。这是杜周“当时为是，何古之法乎”这话的一个例证。试看汉武帝一生，除年青时受到太皇太后、皇太后一点约束外，完全是独断专行，为所欲为，宰相无不唯命是从。这不就是秦代“独制于天下而无所制也”制度的继续吗？！
东汉也是一样。史载汉光武“总揽权纲”，“政不任下”；明帝“总揽威柄，权不借下”。
以至于有人说宰相（三公）变成“备员而已”。
这和李斯所说“明君独断，故不在臣也”，也没有多少区别。
试问：对于秦汉两代皇帝这种独断专行之权，后代君主和制度加强了些什么呢？
当然，由于社会进步，经济发展，全国各地交通联系越来越密切，后代一些爱揽权的皇帝，手伸得很长，所处理的统治事务，数量增多，范围扩大，
为保证“独断”，控制臣属的手段也进一步严密和多样化（如明代皇帝对臣下行廷杖等），表面看来，似乎权力加强了。其实，这只是封建君主专制权力在不同历史条件下，在具体行使中，多行使一些，还是少行使一些，方法高明一些，还是粗疏一些的发展变化，至于这一权力本身，自封建君主专制制度形成以来所具有的至高无上、不受任何制度法律约束的特点，并没有什么变化。就是说，权力没有任何加强，也不可能再加强。
后一种情况既然如此，要讨论封建君权不断加强与否的问题，便只能根据前一种情况来考虑。
如所周知，为了保证封建君主专制权力的有效行使，更好地保护整个地主阶级利益，两千多年的具体政治制度是不断发展变化的。对于这些制度，主要是宰相制度，有的皇帝遵守，有的皇帝摆脱，摆脱时便表现为“任心而行”，大权独揽，出现上面我所提到的情况。可是就历代王朝绝大多数一般君主而言，还是遵守远多于摆脱。如果考虑到这个基本事实，则应当承认：两千多年的封建君主专制权力，其发展总趋势，不是加强了，而是削弱了。
提出上述看法首先的一个根据便是：随着社会的进步，文明程度的提高，以及对历史上各王朝兴亡之经验教训的反复汲取，地主阶级政治家、思想家在总体上不得不拥护君主专制制度的前提下（因为没有新的生产关系和阶级力量出现，只有这一制度能统一各地主阶级统治集团的意志与行动），对它与皇位世袭制度结合所产生的弊病与危害，
也看得日益清楚。因而他们在原则上几乎全都要求君主信用宰相与大臣，虚心纳谏，克制“私”心，遵守各种由长期统治经验凝固而成的具体政治制度特别是宰相制度，实际上就是想限制（实即削弱）皇帝独断专行的权力，尽可能防止它的弊病、危害。
我们知道，皇帝并非自封，要靠地主阶级通过官吏拥立；
政治制度也不是个人意志所能决定，归根结底得看能否适应整个地主阶级利益之需要，而决定是昙花一现，还是较长期行用。现在既然反映整个地主阶级利益的政治思想、舆论，越来越强烈地要求通过具体政治制度限制君主专制权力，则纵然少数英主、暴主例外，绝大多数君主就不可能不受这种思想、舆论的影响，而遵守具体政治制度；而这些制度的发展变化，从总趋势看，也就不可能不是限制和削弱君权的。
下面我们来看历代有关这一问题的政治思想。
早在春秋末年孔子已提出一个思想：“巍巍乎，舜、禹之有天下也，而不与焉。”
战国时孟子也引用了这话，并作了发挥。
后代儒家多理解为这是指君主之任务在于任贤使能，放手让大臣去干，而不必亲自参与具体政事之处理，将“而不与焉”之“与”，释为参与。
这种理解大概是对的。因为荀子也宣扬同样的思想。他说：“彼持国者……强固荣辱在于取相矣。”如得到贤相，由他“要百事之听”，自己便清闲了。这就叫“劳于索之（指贤相），而休于使之”，“垂衣裳而天下定”。例如“汤用伊尹，文王用吕尚，武王用召公，成王用周公旦”，齐桓公用管仲便是。
儒家的这一政治思想是鉴于战国时期各国变法以后，虽君位世袭无法选择，然相位不世袭（变法废弃了世卿世禄制），尚贤使能，可以选择，这一基本情况提出的。
随着汉代以后儒家学说逐渐在思想领域占据统治地位，
随着秦汉以后不少世袭皇帝独断专行，胡作非为，带给整个地主阶级统治的严重危害日益明显，上述政治思想便成为后代限制君权的一个主要思想武器，反映了越来越多的政治家、思想家的意志和愿望。
需要指出的是，在汉代曾经流行天人感应说，宣扬“以人随君，以君随天”，
它的企图之一便是用“天”、用“灾异”来限制君主滥用权力。
这也是一个重要思想武器，而且反映了封建政治家、思想家为了限制君权，绞尽了脑汁。不过随着社会生产发展，天文学进步，这种思想武器日益退居次要地位。
魏晋以后，在不同的情况下，不断被用来宣扬限制君权的，主要仍是上述儒家政治思想，以及历史上的政治得失，经验教训。
《三国志》卷二四《高柔传》：魏文帝即位，大权独揽，三公（宰相）“希与朝政”。高柔上疏曰：“天地以四时成功，元首以辅弼兴治。成汤仗阿衡（伊尹）之佐，文、武凭旦、望之力。逮至汉初，萧、曹之俦并以元勋代作心膂。此皆明王圣主任臣于上，贤相良辅股肱于下也。今公辅之臣，皆国之栋梁，民所具瞻，而置之三事，不使知政，遂各偃息养高，鲜有进纳，诚非朝廷崇用大臣之义，大臣献可替否之谓也。……自今之后，朝有疑议及刑狱大事，宜数以咨访三公。……庶有裨起天听，弘益大化。”这就是要宰相在重大政事上出谋划策、把关，防止文帝专断可能发生的弊病、危害，以“弘益大化”。这话文帝无可反驳，只得“嘉纳焉”。晋代儒学地位进一步尊崇，这种主张更加流行。《群书治要》卷二九引臧荣绪《晋书·百官志》称：西晋裴“以万机庶政，宜委宰辅，诏命不应数改”，上疏歌颂“尧舜劳于求贤，逸于使能……无为而治”，反对皇帝“亲细事，躬自听断”，建议“尊崇宰辅，动静咨度，保任其负”。裴上疏时间已不可考，但要求用宰相限制君权的意图十分清楚。
值得注意的是，甚至有的英主也看到皇帝独断专行的危害。范祖禹《唐鉴》卷三记载：唐太宗便批评隋文帝“事皆自决，不任群臣。天下至广，一日万机，虽复劳神苦形，岂能一一中理。群臣既知主意，惟取决受成（即听任他独断专行），虽有愆违，莫敢谏争，此所以二世而亡也”。《贞观政要》卷一又记他接着说：“朕意则不然。以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行，岂得以一日万机，独断一人之虑也。”同书卷二又记唐太宗对宰相房玄龄等说：“自古帝王多任情喜怒，喜则滥赏无功，怒则滥杀无罪，是以天下丧乱，莫不由此。朕今夙夜未尝不以此为心，恒欲公等尽情极谏。”这些话表明唐太宗之所以欢迎“极谏”，不敢“独断”，并非着眼于人民疾苦，而是总结历史教训，为了避免自己的统治垮台，是从整个地主阶级利益出发的，但他毕竟看到了这个问题，而且成了一个实行前述儒家政治思想的楷模。他的言行对后代君主起着不小影响，同样推动着限制君权的活动。
人们都说，随着封建经济的发展、繁荣和全国交通联系的进一步加强，从北宋起，中央控制地方日益严密，而且为改变五代王朝频繁更迭之局面，宋太祖“杯酒释兵权”，采取许多措施，防微杜渐，总揽权柄，以致一般认为，从此中国古代君主专制制度得到进一步突出发展。
可是两宋的儒家政治思想是否也随之变化了呢？没有。它们依然反对皇帝“独断”，主张信用宰相与大臣。如前引《唐鉴》唐太宗批评隋文帝揽权的话下，范祖禹评论说：“不明之君，不能知人，故务察而多疑，欲以一人之身，代百官之所为，则虽圣智，亦日力不足矣。故其臣下，事无大小，皆归之君，政有得失，不任其患，贤者不能行其志，而持禄之士，得以保其位，此天下所以不治也。”他还举“圣君”舜为例说：“当舜之时，禹平水土，稷播百谷，土、谷之事，舜不亲也。契敷五教，皋陶明五刑，教、刑之事，舜不治也。……礼、乐之事，舜不与也。……虞（山泽）、工之事，舜不知也。禹为一相，总百官，自稷以下分职以听焉。”“君不可以不逸也……臣不可以不劳也……”需要指出的是，这部《唐鉴》还是进奏宋哲宗阅读，供他汲取历史经验教训，并为“当世所重”的一部著作。
这些说明什么呢？它说明虽然北宋初年由于统治尚未稳定，一度能干的宋太祖独断专行，并且起了很大作用，可是等到统治稳定，继位君主并非个个有这种才干之时，当时的思想、舆论界，仍然推崇君逸臣劳的政治模式，因为这种模式最适合一般的、绝大多数中主的情况，何况从唐太宗的言行看，即使英主，独断专行也不是都能给封建统治带来好处的。
不仅北宋范祖禹，以大造“尊君”之舆论著称的南宋大儒朱熹，也反对皇帝“独断”。他在《经筵留身面陈四事札子》中说：“上自人主，以下至于百执事，各有职业，不可相侵。盖君虽以制命为职，然必谋之大臣（宰相），参之给（给事中）、舍（中书舍人），使之熟议，以求公议之所在，然后扬于王庭，明出命令，而公行之。是以朝廷尊严，命令详审……此古今之常理，亦祖宗之家法也。今者陛下（宋宁宗）即位未能旬月，而进退宰执，移易台谏……而大臣不与谋，给、舍不及议。正使实出于陛下之独断，而其事悉当于理，亦非为治之体，以启将来之弊，况中外传闻，无不疑惑，皆谓左右或窃其柄，而其所行，又未能尽允于公议乎。”
为什么要斩钉截铁地说即使“独断……悉当于理，亦非为治之体”呢？就因为君主一个人才干毕竟有限，如做出一个决定不与大臣、宰相商议，不经过给、舍审核、草拟便下达，“悉当于理”只能是一次、两次，如形成定制，长期沿用下去，迟早将会出乱子而危害整个统治。所谓“以启将来之弊”，含义即在于此。而前引唐太宗声称不愿“独断”，其理由实际上也在于此。朱熹如不是根据儒家政治思想，总结无数历史教训，并且为了整个统治利益，具有无畏精神，是不可能也不敢向皇帝作出这种断言的。
这一类思想、舆论，在明太祖废除中书省和宰相，独揽大权之后，依然继续流行着。最能说明问题的一个例子，便是明代丘濬的言论。他在《大学衍义补》卷一《总论朝廷之政》中说：“人君……一身之精神有限，耳目之见闻不周，人不能尽识也，事不能尽知也。故必择大臣而信任之，俾其搜访人才，疏通壅蔽，时加询谋以求治焉。”在卷六《敬大臣之礼》中又说：必须重视有盛德的大臣，“人君诚能得斯人而付倚毗之任，以正朝纲，以敦雅俗，垂衣拱手以仰其成，尚何政教之不孚，强暴之不服哉”。按丘濬乃明文渊阁大学士，《大学衍义补》是他于孝宗时奏上，供经筵日讲和太子学习的一部著作。孝宗曾称赞此书“有补于政治”，
后来明神宗还亲为制序，“盖皆甚重其书也”
。然而，和明太祖指导思想与措施不同，丘濬依然鼓吹君主应委任大臣，甚至垂拱仰成的思想。这就再一次证明，这种思想经过两千年正反面经验的反复提供，理论上更趋成熟，在儒家经典中又有根据，明太祖带有时代和个人特点，独断专行的做法和由此形成的政治制度，并不能压服这种思想；相反，这种思想因为符合整个封建统治利益，连孝宗、神宗这些一般君主，也不得不承认它有道理。在这种情况下，便逐渐将明太祖所建立起来的制度，发展成同样可以体现诸大臣统治经验，实际上起着限制君主独断专行作用的内阁等制度，并一直沿用到清朝灭亡。这个问题，将在后面论述。
《明史》卷二一五《骆问礼传》载其穆宗时上疏说：“陛下躬揽万机，宜酌用群言，不执己见，使可否予夺，皆合天道，则有独断之美，无自用之失。”这段话准确地反映了明代，也是战国以来封建政治家、思想家的一个理想境界：使君主行使至高无上权力，成为广泛吸取群臣意见基础上的“独断”，成为“皆合天道”，即完全符合整个封建统治利益的“独断”，实际上也就是成为限制了自己独断专行（“不执己见”“无自用之失”）的“独断”。大概由于明太祖高度“独断”的缘故，明代臣子常使用“独断”这个词，可是如上所述，它已是被改造了的“独断”，其实际含义，和朱熹反对“独断”的意思，已没有什么不同了。
既然两千多年逐渐占统治地位的政治思想如此，既然绝大多数统治集团成员的愿望如此，而皇帝归根结底又必须靠他们的拥立与支持而维持统治，则从总趋势上，君主专制权力怎么可能不断加强呢？
提出封建君主专制权力发展总趋势是不断削弱的这一看法，其次一个根据是：这一权力必得通过具体政治制度方能实现，而两千多年具体政治制度特别是宰相制度的演变，从总体上看，一个突出特点便是不断限制（实即削弱）君主专制权力。
这是在前述儒家政治思想影响下，广大官吏以至一般君主都接受了这种思想所不可避免的结果。因为这些政治制度是他们自觉不自觉地参与制定或批准的。少数君主及其政策支持者虽曾制定、实行了一些有利君主独断专行的制度，但在随后的演变中，仍被扭回到原来限制和削弱这一权力的轨道上去了。
关于具体政治制度演变的这一特点，请看以下史料。
在秦及西汉初年，皇帝行使权力，将意志化为诏书，见诸实行，程序比较简单：或与宰相议定，交御史起草、下达；或直接命令御史起草、下达，即可生效。制度上受到的限制很少。虽然西汉初年政事多经宰相奏请，皇帝“靡有不听”，似乎相权重，君权轻，其实那是因为当时实行无为而治政策，特别是皇帝缺乏教育，缺乏统治经验，而宰相却富有统治经验的缘故。
可以说西汉初年是特殊条件下构成的特殊君臣关系，丝毫没有改变君主握有至高无上权力，宰相奏请不经批准，便不能生效的君主专制制度。只有这样，才可解释为什么在这之前的秦始皇，在这之后的汉武帝，全都大权独揽，政由己出。道理很清楚，这两人统治之时的条件与西汉初年不同。由于按君主专制制度所享有的至高无上权力，受到具体政治制度的限制本来就很少，加上雄才大略，便使他们最大限度地行使了当时种种条件下所可能行使的权力。
由于以上缘故，在很长一个时期内，皇帝颁下诏书差不多都以“制诏”二字开端，反映经过前述简单程序，即成正式诏书，交宰相机构执行，无需再经什么部门审核了。而从东晋初年开始，诏书开端逐渐改用“门下”两字，
意思是在形成正式诏书、实行之前，要先交门下省审署，门下省有权对内容提出异议，请皇帝重新考虑是否修改或取消这一诏书，
这就是后来习惯称呼的封驳权，这时从文书格式上固定下来了。在北朝，大约在魏、齐之际，又出现了门下省的覆奏制度，规定在重大政事上，门下省虽同意诏书内容，却不能直接署名行下，还需再送回皇帝审批一次，请他重新慎重考虑，以防草率从事。
这一制度固然首先是为了保证统治质量，实际上在某种程度上也是对君主专权的一种限制。
不仅如此，在诏书起草过程中逐渐也出现了限制。在秦及西汉，并没有诏书必须经过哪一机构起草、颁下方才算作正式诏书的规定。而至东汉，尚书台逐渐成了这种机构。
魏晋南北朝这种机构又换成了中书省。不经中书省起草的皇帝“手诏”“中诏”等，虽然往往也能发生效力，这是因为皇帝毕竟握有至高无上权力，有关官员不敢拒绝执行，但由于这种手诏内容往往由皇帝自行决定，起草和颁下过程中受到的监督少，容易出错，危害整个统治利益，所以一直不能算正式诏书，在制度上的效力也就无法与中书省起草的相比。
实际上这也是给予皇帝恣意妄为的一个限制。
正是在上述演变的基础上，形成唐代不经中书、门下，不得称诏敕的制度。《旧唐书》卷八七《刘袆之传》：任凤阁（中书）侍郎，同凤阁、鸾台（门下）三品，为宰相，被人诬告，武则天“特令”王本立审问此事。“本立宣敕（中敕）示袆之。袆之曰：‘不经凤阁、鸾台，何名为敕？’则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家。”所谓不经凤阁、鸾台，即指未与宰相商议，未经中书起草和门下审署。武则天只含糊罪以“拒捍制使”，
而不驳斥从中所下之敕不得名敕之说，也证明刘袆之所说，确为唐代制度。《资治通鉴》卷二九〇：唐睿宗常“别降墨敕除官”，而不经中书、门下两省，称斜封官，凡数千人。吏部员外郎李朝隐拒绝执行这种墨敕任命，“前后执破一千四百余人，怨谤纷然，朝隐一无所顾”。后来陆贽曾上疏曰：“伏详旧式及国朝典故，凡有诏令，合由于中书；如或墨制（即手诏）施行，所司不须承受，盖所以示王者无私之义，为国家不易之规。”
从李朝隐事后并未受到打击来看，陆贽所说，是有根据的。而且将诏书由中书、门下出视为“无私”，等于将下手诏视为“私”，又反映在道德观念上也对皇帝独断专行进行了限制。
宋代限制皇帝滥下手诏、独断专行的材料更多。《续资治通鉴》卷四七记载：北宋仁宗时杜衍为宰相，“务裁侥幸。每内降恩，率寝格不行，积诏（手诏）至十数，辄纳帝前。谏官欧阳修入对，帝曰：‘外人知杜衍封还内降邪，凡有求于朕，每以衍不可告之而止者，多于所封还也。’”所谓内降，亦称内批，即手诏。用手诏用人（即“内降恩”），因事先未通过中书、门下，未经正常铨选途径，坚持制度的宰相便可拒绝执行，明理的皇帝也承认他的做法正确。南宋宁宗时虽屡降内批，强迫臣下执行，但谏诤者仍相继不断。前引朱熹反对宁宗“独断”，提出皇帝发出诏令必谋之大臣等，乃“祖宗之家法”，证明这确是宋代通行之制度。后来游仲鸿又上疏说：“陛下……御批数出，不由中书（此指宰相机构）。前日宰相留正去之不以礼，谏官黄度去之不以正，讲官朱熹去之不以道。自古未有舍宰相、谏官、讲官，而能自为聪明者也。”王介又上疏说：“陛下即位未三月，策免宰相，迁移台谏，悉出内批，非治世事也。崇宁、大观（均北宋徽宗年号）间，事出内批，遂成北狩之祸。杜衍为相，常积内降十数封还，今宰相不敢封纳，台谏不敢弹奏，此岂可久之道乎。”
至宋度宗时，刘黻又上疏：“论内降恩泽曰：治天下之要，莫先于谨命令，谨命令之要，莫先于窒内批。命令，帝王之枢机。必经中书参试，门下封驳，然后付尚书省施行。凡不由三省施行者，名曰斜封、墨敕，不足效也。……故政事由中书则治，不由中书则乱，天下事当与天下共之，非人主所可得私也。”
从这些疏文，一方面可以看到宋代内批甚多，但另一面又可看出宋代下诏需经中书、门下之制度更加完备，
因而反对内批，反对君主独断专行的理由，也就更加充足。或从制度上、道理上批评滥用内批是违反“礼”“正”“道”；或从历史经验教训上批评滥用内批会导致“祸”“乱”；或从道德上批评滥用内批是出于“私”心。而皇帝坚持下达内批，却没有什么理由可说。有趣的是，有的皇帝一面颁下内批，一面又命令宰相大臣不必一一照行，要酌情办理。如宋仁宗康定元年“诏自今内降指挥（意同内批），与臣僚迁官及差遣者，并令中书、枢密院具条执奏以闻”。皇祐二年又“诏：内降指挥，百司执奏，毋辄行。敢因缘干请者，谏官、御史察举之”。为什么要这样自我矛盾呢？原来“帝性宽仁，宗戚、近幸有求内降者，或不能违故也”。
这就表明，在当时政治思想和政治制度的影响和约束下，有的皇帝思想存在矛盾。一方面从道理上深知违反具体政治制度，个人独断，滥下内批，并不符合自己的统治利益；另一方面从感情上又往往自己不能控制自己，加上外力推动（如某些近幸蛊惑、怂恿），一时难以尽改，以致出现了宋仁宗这种边下内批，边求宰相把关，不许径直执行的情况。这正是我前面说的，绝大多数君主会遵守具体政治制度，君主专制权力从总趋势上不可能不受到限制的一个范例。
从明代起，废除了中书省和宰相，由皇帝直接掌管六部百司的政务，实际上等于兼任宰相，把君主独断专行扩大到了顶峰。可是，这只是明初形势下，明太祖采取的带有个人特点（如权力欲极强、猜疑心重、统治经验丰富、精力充沛等）的措施。作为制度，后代不具备这些特点的皇帝是没有能力也不愿意照样执行的。可是“祖训”又不便公开违背，在这种情况下，经过改造，内阁制度便逐渐形成，以一种新的形式起着限制君主独断专行的作用。
我们知道，明代内阁诸大学士，和以往宰相不同，在制度上始终没有监督六部、百司执行皇帝诏令之权。直到明末崇祯年间，一些阁臣为推卸责任仍在说：“昭代本无相名，吾侪止供票拟。上委之圣裁，下委之六部。”
清代官方著作《历代职官表》也说：“内阁职司票拟，其官创自明初，原不过如知制诰之翰林，并非古宰相之职。”
这些话并不错。这正是明太祖这个历史上个别杰出人物废宰相后，给后代政治制度所打上的深深烙印。可是由于限制君主独断专行这一历史总趋势不可遏止，后来的君主和臣属自觉不自觉地逐渐把内阁塑造成了实际上代替宰相的机构。其权力和特点如下：
第一，内阁拥有“票拟”之权。这就使它对皇帝权力的限制，超过了过去的宰相。所谓票拟，便是代皇帝草拟各种文书，大量是关于六部、百司各类政务奏请文书的批答。它可以是先与皇帝共同讨论，做出决定后再草拟成文字，
更多的是内阁先拟好批答文字，连同原奏请文书一起送皇帝审批。由于票拟要比以往各朝辅佐君主处理政务的制度更加细致、周到，
特别是过去（如唐宋）草拟下行诏令和审核上行奏章的机构，有中书，有门下，有翰林院，比较分散，明代全都归口于内阁，
这就给大多数中主单纯倚靠内阁票拟，自己可以不怎么关心政事，提供了极大方便。其结果便是：表面上宰相废去，皇帝直接指挥六部、百司政务；实际上多半依靠“票拟”定夺，皇帝的意志和权力受到内阁诸臣极大的左右和限制。如果说儒家的“君逸臣劳”要找一种理想模式的话，那么明代内阁票拟便是这种模式。
《明史》卷一八一《刘健传》载其孝宗时与李东阳、谢迁俱在内阁，“三人同心辅政，竭情尽虑，知无不言。（孝宗）初或有从有不从，既乃益见信，所奏请无不纳，呼为先生而不名”。武宗即位，刘健等提出几条压制近幸的办法，“拟旨上，不从，令再拟。健等力谏，谓‘……所拟四疏，（自信正确）不敢更易，谨以原拟封进’。不报，居数日又言……（表示既不批准票拟，便求退休）。帝优旨慰留之。疏仍不下。越五日，健等复上疏，历数政令十失……因再申前请。帝不得已，始下前疏，（仍未批准，而是）命所司详议。健知志终不行，首上章乞骸骨，李东阳、谢迁继之，帝皆不许。既而所司议上，一如健等指，帝勉从之”。这是内阁经过斗争，终于将自己意志强加于皇帝的例子。明武宗是个十分任性的人，为什么他不行使至高无上的皇权，径直否决刘健等的票拟呢？就因为发展到明中叶，一般情况下如同孝宗那样，照批票拟已成惯例，要想否决，便得提出理由；武宗又提不出理由，于是便只有拖，拖来拖去，被迫批准。
《明史》卷一六八《陈循传》载，陈循在比孝宗还要早的景帝时入阁。“帝欲易太子，内畏诸阁臣，先期赐循及高谷白金百两，江渊、王一宁、萧鎡半之。比下诏议，循等遂不敢诤（而遵旨票拟）。”为什么景帝更易太子要向阁臣行贿，而不径直行皇权决断呢？正像武宗一样，就因为缺乏理由，所以害怕阁臣不同意，拒绝拟旨。景帝虽达到了目的，但那是由于阁臣腐化怯懦，未尽到职责，属于另一问题；而行贿本身，却正足以说明内阁和票拟确是对君主的独断专行、胡作非为，起着很大限制作用的制度。明末冯元飙曾针对一些阁臣自称只供票拟，不是宰相，以推卸责任的话，批驳说：“夫中外之责，孰大于票拟。”
这在一定意义上，是符合事实的。
第二，由于票拟是下达皇帝诏令的正常途径，所以明代内阁限制皇帝滥下手诏、中旨的斗争，更加制度化。当时一般的做法是：各类文书全归口于内阁票拟，疑难者由皇帝召阁臣一起商议决定；但必要时皇帝也可在禁中主动提出自己关于政事和用人的意见，通过手诏、中旨（或宦官传口谕）下内阁票拟。对于这类手诏等，内阁可以奉行，也可以拒绝，全都合法。《明史》卷一八一《徐溥传》载其入内阁后，孝宗弘治五年，“中旨”给一革职者复官，溥等言：陛下“即位以来，未尝有内降（意即全都通过正常途径由内阁票拟），幸门一开，末流安底，臣等不敢奉诏”。八年溥等又言：“数月以来，奉中旨处分，未当者封还，执奏至再至三，愿陛下曲赐听从……”“奏入，帝嘉纳焉。”同书卷一九〇《杨廷和传》载，世宗以孝宗侄、武宗堂弟身份嗣位，欲崇亲生父（兴献王朱祐杬，已死）为“皇”，群臣反对。帝召阁臣杨廷和等，“授以手敕，令尊父母为帝后”。廷和退而上奏说明理由后曰：“臣不敢阿谀顺旨。”“仍封还手诏。”世宗坚持己见，“当是时，廷和先后封还御批者四，执奏几三十疏。帝常忽忽有所恨”。廷和因乞退休。继任者蒋冕、毛纪继续不肯奉行旨意，毛纪且上言曰：“曩蒙圣谕：国家政事，商确（榷）可否，然后施行。此诚内阁职业也。臣愚不能仰副明命，迩者大礼之议（即崇兴献王事），平台召对，司礼传谕，不知其几，似乎商确矣，而皆断自圣心，不蒙允纳，何可否之有。”
这是指斥世宗口头上表示与内阁商量，实际上拒绝众议，独断专行。
就在这僵持过程中，有一进士张璁上疏支持世宗，提出一套应尊崇兴献王为“皇”的理由与历史根据，“帝方扼廷议，得璁疏，大喜曰‘此论出，吾父子获全矣！’亟下廷臣议”。
后又有人支持璁议。以此为起点，经过讨论和施高压手段（给抗拒者廷杖等），世宗达到了目的。可是从此事也可看出，当张璁议奏上前，世宗虽是一个刚愎自用的人，却不敢硬性贯彻个人意志，独断专行，原因就是他理由和根据不足，不知道自己的要求是否违反儒家经典、礼制、祖训、故事，而这些正是内阁和大臣借以限制皇帝独断专行的法宝。君主专制制度的历史越长，这类法宝积累得也就越多。在尊崇兴献王这事上，如果没有张璁等议，世宗光凭手中皇权，是很难胜利的。而且即便有了张璁等议，拒绝中旨的斗争此后又延续了两年多。这就足以说明，明代皇权受内阁、廷议的限制何等之大了。
也正因如此，在此之后，应信用内阁而不应滥发中旨的意见，仍接连不断，没有一个皇帝在原则上加以拒绝。同书卷一九六《夏言传》载其世宗时上疏言：“今陛下维新庶政，请日视朝，后御文华殿，阅章疏，召阁臣面决；或事关大利害，则下廷臣集议。不宜谋及亵近，径发中旨。圣意所予夺，亦必下内阁议而后行，绝壅蔽矫诈之弊。”“帝嘉纳之。”所谓“圣意所予夺，亦必下内阁议而后行”，等于说皇帝的决定要经过内阁讨论同意，方得实行。同书卷二四〇《叶向高传》载其熹宗时复入阁，疏言“臣事皇祖（神宗）八年，章奏必发臣拟。即上意所欲行，亦遣中使传谕。事有不可，臣力争，皇祖多曲听，不欲中出一旨。陛下……信任辅臣，然间有宣传滋疑议，宜慎重纶音，凡事令臣等拟上”。“帝优旨报闻。”这条材料和上面夏言疏文精神完全一致，且用事实证明了这一制度的存在。
当然，由于君主拥有至高无上权力，各个君主的性格并不相同，每届内阁成员又各有特点，所以君主与内阁矛盾后，越过内阁，径发中旨处理政务之事也不少。如同书卷一八一《李东阳传》载其武宗时在内阁，“帝欲调宣府军三千入卫，而以京军更番戍边。东阳等力持不可，大臣台谏，皆以为言。中官旁午（向内阁）索草敕，帝坐乾清宫门趣之，东阳等终不奉诏。明日，竟出内降行之”，即其一例。然而另一方面从此例又可看出，处理政务的正规途径应是通过内阁，所以才会发生中官旁午催促，武宗亲自焦急督阵的情况，只是由于不得已，第二天才下内降，而东阳等拒绝中旨，安然无恙，也是合法之证明。《明会要》卷三〇《职官二》：万历末，帝“遣内使至工部侍郎林如楚私寓宣敕旨，以奉御汪良德奏准修咸安宫也。辅臣言‘明旨传宣，定例必由内阁下科臣，然后发钞。若不由内阁，不由科发，不经会极门（紫禁城南部通往内阁之门），不由接本官，突以二竖传宣（中旨）于部臣之私寓，则从来未有之事。向来（如君主）建议诸臣，以旨从中出，犹且虑之，况臣等竟不与闻乎？’不省”。这就是说，不先经票拟的中旨只是皇帝个人意见，随意性大，容易出错（故“犹且虑之”），所以早已定例必下内阁，由内阁决定是否奉行。奉行，则通过六科给事中，依正常途径下达；不奉行，大概便得封还中旨。不经内阁，皇帝径下中旨传宣部臣执行，则是违例的。由此可见，明代皇帝虽有时径下中旨处理政务，似乎由他独断专行，实际上并不合乎惯例、制度，皇帝自己心理上大概也得承受很大负担，怕成不了“明君”，所以明神宗对阁臣的抗议，只得以“不省”了之。反过来也就证明，一般情况下，必得受内阁的限制。
第三，和内阁相配合，还有六科给事中也在制度上直接起着限制皇权的作用。按给事中唐宋本属门下省，金废门下省，明初设六科（吏、户、礼、兵、刑、工）给事中，成为独立机构（清改隶都察院）。其重要权力之一就是：皇帝所下中旨，内阁未反对，草成敕诏；或内阁票拟，合皇帝心意，批准执行，都得再发至给事中处详审。如以为有害整个统治利益，同样可以封还诏书。
《明史》卷九《宣宗本纪》：“谕六科，凡中官传旨，必覆奏始行。”前面已讲，覆奏约始于北魏、北齐之际，宣宗此谕实际上某种程度也是对君主自己专权的一种限制。《明会要》卷三七《职官九》：嘉靖年间，“都察院疏请差御史巡盐，不下阁票拟，（中旨）批答稍误，（径下六科，）户科给事中黄臣谏曰：‘我朝设立内阁，凡百章奏，先行票拟。今使内阁虚代言之职，中贵肆专擅之奸。
关系匪细，渐不可长。容臣封还原本，以重命令。’疏入，即加批如制”。同上《骆问礼传》载其上疏穆宗，“言诏旨必由六科诸司，始得奉行，脱有未当，许封还执奏”。证明此制一直存在。这样，除内阁外，便又多了一重对皇帝独断专行之限制。
通过以上三点，便可看到，在明代，表面上废去宰相，君主独断专行更加厉害，实际上发展的结果是，君主行使权力时在制度上受到的限制比过去更大，想要独断专行的困难更多了。
必须指出，以上都是就集中了地主阶级统治经验的制度规定而言，实际上在执行中这些制度总要受到各种因素的影响而发生偏颇，甚至极大偏颇。就明代说，这种因素中最重要的一个便是皇帝往往不上朝。本来按祖制他们应该“无日不朝”，甚至一日再朝或早、午、晚三朝。
可是由于贪于逸乐，照办的时候很少，如明神宗甚至二十年未上朝。
皇帝逐渐对内阁票拟也懒于审批，而让身旁宦官“批红”，致使有时大权旁落。这是明代的一个秕政。但有些著作过于夸大了这一秕政，似乎明代内阁等制度全受宦官操纵，“内阁之拟票，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人”。
这基本上不符合事实。因为内阁票拟从明成祖以后逐渐形成，贯穿于明亡前二百多年，从不间断，而宦官之掌权，则要视皇帝是否委任而定，并非制度。如世宗在位四十多年，不但未曾委任宦官，而且制驭甚严。
同时即就批红言，按规定只能遵照内阁“票（拟）来字样，用朱笔楷书批之”，
执笔者等于一个誊录人，并不允许掺杂个人意见。这一情况，正好是前述皇帝意志受内阁限制的一个具体反映。只有少数几个宦官，得到皇帝特殊宠信，对票拟之审批发生影响。可是其中能算上毫无顾忌，任意改动票拟，甚至另行票拟者，只有武宗时的刘瑾（由正德元年至五年）和熹宗时的魏忠贤（由天启元年至七年），
加在一起不过十二年。这和二百多年的内阁比时间很短。因而应该承认，整个明代在政治上起主要作用的是内阁等政治制度，是内阁的票拟，而宦官造成的偏颇，则是次要的。
至于清代，以少数民族入居中原，由于满汉矛盾的存在（开始还很尖锐），满族贵族不得不把大权集中于君主手中，以维持对广大汉族稳定的统治。再加上康熙、雍正、乾隆三帝全都雄才大略，类似明太祖，因而把君主独断专行发展到又一个顶峰。可是由于处理全国政务的基本机构及制度，仍然是内阁（后主要为军机处）及其“票拟”，
所以无论就整个清代近三百年大多数君主言，或者即使就康、雍、乾三帝统治的大多数时间言，皇帝受内阁、军机处左右和限制的局面，和明代比，虽有不同（如很少看到明代那样内阁拒绝拟旨的情况），却没有根本变化。
兹为节省篇幅，此处不具论。
综合以上三部分论述，得出的结论便是：
1.就君主行使权力受到具体政治制度特别是宰相制度，以及与之相适应的政治思想、舆论的限制而言，两千多年的总趋势是逐渐由少变多的。可以肯定，秦始皇、汉武帝的恣意妄为，要比明武宗、清高宗方便得多。从这一方面说，我国封建君主专制权力，不是逐渐加强，而是逐渐削弱。
2.至于君主专制制度，从一建立起，其基本点便是君主享有至高无上，超越一切制度、法律的权力。来自臣下的任何限制，如果他想拒绝，都有权拒绝；他的任何荒谬决定，只要坚持，臣下都不得不执行。这一权力并不因宰相权力的大小，宰相对百官控制的强弱，而发生变化。后者乃宰相、百官之间的权力分配问题。如果就这一方面而言，则两千多年全都一样。明太祖、清圣祖手中所拥有的对臣下生杀予夺大权，并不比秦始皇有所增加。这里不存在权力加强与否问题。
3.必须将以上两种不同情况加以区别。决不能因为看到后代某些英主或昏暴之主，运用手中至高无上权力，无视各种制度的限制，任心而行，便忽视了第一种情况的存在，因为这些君主毕竟是少数。就两千多年绝大多数君主言，具体政治制度的限制，儒家政治思想、舆论（包括越来越多的历史经验教训）的约束，仍是起着重大的作用的。
最后，附带想谈点对古代人治、法治的看法。
在封建君主专制制度下，君主统治国家，拥有至高无上，超越一切制度、法律的权力，其实这是最大的人治；儒家宣扬的各级官吏的人治是从属于它的。而逐步建立各项具体政治制度、法律制度等，与约束官吏、统治人民的同时，也对君主行使权力进行限制，则属于法治的范畴。
人治、法治的发展趋势是怎样的呢？
大体上越是古代，法治比重越小。先秦法家虽力主法治，秦代并将这一思想付诸实践，可是在当时社会种种条件下实际上仍是也只可能是人治：
第一，如第一部分材料所提供，既然秦始皇超越任何“法”，“独断”一切，自无法治可言。
第二，既然秦始皇“任心而行”，则秦朝中央百官处理政务自得看他的脸色行事，即所谓倚办于“上”，而不是倚办于“法”。这也就是西汉杜周的“专以人主意指为狱”（均见前引）。
第三，对地方官吏虽有法律条文约束，可是从出土秦简看，限于当时条件，这些条文比较具体，概括力并不强，因而很自然，许多律外情况，仍得地方官吏另行决断。如果经济发展，交通联系密切，自可要求他们及时向京师请示，然而当时远不具备这种条件。再加上当时中央对地方的监督、控制，地方上郡对县的监督、控制，都十分薄弱，则这些官吏怎么可能不是不同程度地进行人治呢？
后代逐渐发生了变化。
虽然由于一直实行君主专制制度，在封建社会，人治是贯彻始终、占主要地位的，可是如前所论，逐步建立各种制度、法律，其作用之一就是对君主行使权力进行限制，从这一方面看，法治的比重是逐步增加的。君主和官吏的人治，自觉不自觉地在为法治所代替。其所以发生这种变化，最根本的是生产、经济发展，各地交通联系加强，整个社会文明程度提高，然从我上面论述的问题看，促成法治比重增加，至少以下三点不可忽视：
第一，是君主和官吏教育的不断加强。首先是君主教育。历代王朝的总趋势是，不但注意加强储君太子的教育，而且从赵宋起，还在中国历史上第一次设立“经筵讲读官”，定期向皇帝讲授儒家思想和历代统治经验教训，
一直沿用至清代。当君主的统治经验和文化素养提高后，绝大多数君主为了整个统治利益，便会不同程度地克制自己，
按制度与法律行事。同样，当官吏的教育水平普遍提高后，在正常情况下，从整个统治利益出发，对君主违反制度、法律的行为，抵制者便会逐渐增加（如明代之例），而且自己处理政务遵守制度、法律的观念也会逐渐加强。
第二，是制度和法律的逐渐周到、完备。
当秦始皇、二世之时，是无所谓“手诏”“中旨”与国家正式文书之区别的。因此他们为所欲为，不但群臣不敢谏，而且本人也没有任何思想压力。后代制度逐渐完备，皇帝任心而行，违反制度便有了压力了。前述宋仁宗下内批后又命宰相不得一概执行，便是一例。此外，制度逐渐完备后，群臣谏诤、抵制也就有了依据。刘袆之之所以敢于大胆顶撞武则天，道理便在这里。就法律言，也是一样。《唐会要》卷三九载，唐太宗问大理寺卿刘德威“近来刑网稍密，何也？”对曰：“诚在君上……主好宽则宽，好急则急。律文失入减三等，失出减五等。今则反是（指太宗违反律文），失入则无辜，失出则获大罪，所以吏……竞执深文……”“太宗然其言，由是失于出入者，各依律文。”这是皇帝违反符合统治利益的法律后，终于恢复之例。《明史》卷二二〇《舒化传》载，舒化为刑科给事中，时穆宗“旨多从中下”，化上言“法者，天下之公。大小罪犯，宜悉付法司。不当，则臣等论劾。若竟自敕行，则喜怒未必当，而法司与臣等俱虚设”。“诏是其言。”这是群臣以法律和司法制度为依据，进行谏诤之例。
这些表明，当法律逐渐周到、完备后，尽管某些君主在某些时期，或某个事件上，可以任心而行，自搞一套，但总的来说，他们不同程度地自觉不自觉要受到约束和限制。至于官吏，即使比较偏远地区的地方官吏，随着交通联系加强，监督制度严密，受约束将更大。
第三，是儒家关于这方面政治思想的逐渐完备，有说服力。除第二部分已提到的思想外，如宋儒还将儒家学说概括出“明天理，灭人欲”的思想，
常用以作为限制君权的理论武器。《大学衍义补》在卷首首先要求君主“谨理欲之初分”，并说君主如能“扩充”天理，“遏绝”人欲，“由是以制事，由是以用人，由是以临民，尧舜之君，复见于今……”实际上就是要求君主处理政事，以整个封建统治利益为重，克制私欲，克制独断专行。用前引骆问礼的话说，前者便是“皆合天道”，后者便是“不执己见”“无自用之失”。这些概括性强的思想的一再宣扬、灌输，再和舆论压力相结合，也是限制君权，促成法治比重增加的一个重要因素。
当然，如前所述，封建社会人治一直占主要地位。要使君主、官吏真正遵守一切制度、法律，光靠以上办法而没有广大人民的觉醒、推动、监督，是绝对不行的。总体上说，真正的法治，只有在社会主义制度之下通过总结经验教训，才能逐渐实现。不过，封建社会人治、法治之演变规律，对我们或许还是有借鉴作用的。