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中国古代封建政权，两千多年来一直实行君主专制制度，又处在一个生产、经济发展比较缓慢，幅员广袤，交通、联系薄弱，而且人口众多、民族复杂的社会里，这就决定了它和西方封建政权比起来，具有一种独特的运行机制。
所谓决策，主要指的是由封建政权制定行政、军事、经济、人事等各方面的法律、法令、条例等，习惯统称为“法”。在君主专制制度下，面对千差万别的情况，只有靠频繁的决策，颁布大量的“法”，方能指挥全国政务，以保证统治之巩固与国家的统一。正如顾炎武所说，实行君主专制制度后，“尽天下一切之权而收之在上。而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移于法，于是多为之法以禁防之……”
固然，此法要靠官员参与决策，更要靠官员执行，可是在长期的演变中，连这些官员的参与决策和执行，也都有法约束。
叶适曾说：“吾祖宗（指宋初诸君）之治天下也，事无小大，一听于法，虽杰异之能（指某些官员），不得自有所为，徒借其人之重以行吾法耳。”
其实，两千年封建政权全都推行这一统治方法，而且越往后代越严密。当然，这并不意味当时已是法制社会，因为法虽繁密，却可随君主意志朝令夕改，包括由臣下随时奏请，君主随意批准之更动，从而难免造成前法后法之矛盾冲突。为救此弊，便再立新法来弥补。可是由于社会种种条件以及封建政权本质的作用，君主及参与决策的大臣都高高在上，一般说情况了解不可能深入，新的决策、立法或许可解决旧法某些弊病，但又可能产生一些新的弊病，于是又要再决策、再立法，形成恶性循环。
可见实质上封建政权还是“人治”，
只不过以强调执行决策、立法的形式出现而已。由于本文是探讨运行机制问题，所以不得不着重从形式上切入，而首先研究“决策”这个封建统治机器运行最关键的一环。
决策，是君主专制权力的具体运用和体现。在西方，封建王权虽然也具有专制主义特征，但由于种种原因，总是不同程度地受到各种社会力量（教会、贵族、领主、市民等）的限制。而在中国，封建君主却拥有至高无上的权力。士大夫阶层为了整个王朝的利益，虽然想方设法，包括说服教育君主本人，对王权进行了某些有成效的限制，
但因为在中国社会条件下，士大夫阶层的力量主要就来自王权，他们并未形成一支独立、强大的社会力量，因而直到明清，这种限制还是很不稳定的。君主如果不愿接受某一限制，按制度他就可以随时摆脱。这一特点也就决定了任何决策，其关键人物是君主，最后必须由君主拍板定下来。朱熹说君主“以制命为职”，
便反映了这一特点。
可是由于“人君……一身之精神有限，耳目之见闻不周，人不能尽识也，事不能尽知也，故必择大臣而信任之”，
使之参与决策。他们主要是宰相，同时还有秘书咨询官员。
宰相最重要，是“君之辅。一日非其人，天下受其害矣”。
其权力有二，一是议政权，一是监督百官执行权。所谓议政权，就是辅佐皇帝决策。“共议国政，此宰相职也。”
以赵宋为例，“旧制，宰相早朝，上殿命坐，有军国大事则议之”。
议政形式虽远不止这一种，但原则历代是一样的。议论后，一般便由君主拍板决定。
不过，君主与宰相总是处在矛盾的统一之中，一般情况下是统一的。君主挑选比较满意的大臣为宰相，对他们的建议往往采纳，并据以作出决策。但有时难免相互又发生矛盾，政见不一，于是君主便会向左右近臣做些咨询，这是很自然的。咨询多了，他们便逐渐形成一支政治力量。这类左右近臣，各朝分别有宦官、外戚、佞幸、侍从等，但从整个封建政权历史看，起作用最经常，许多时期还有制度、法令依据的，是秘书咨询官员。如西汉的中朝官，东汉的尚书，魏晋南北朝的门下、中书官员，唐宋的翰林学士、中书舍人等。
晋制明白规定门下侍中“备切问近对，拾遗补阙”；
唐代翰林学士称“内相”，可以“朝夕召对，参议政事”，
即其例。
这样，在决策这一最关键环节上，便逐渐形成两组基本的制衡机制，力图保证决策之正确：
（1）君主与宰相之间的制衡。君主才干有限，决策失误，宰相可以通过议政，尽量予以纠正；宰相谋略失误，君主可以拒绝接受，另行决策。这是最主要的制衡。
（2）如果秘书咨询官员得宠，常受顾问，就形成君主、宰相和秘书咨询官员三者之间的制衡。宰相谋略失误，君主可通过顾问，据秘书咨询官员意见决策；秘书咨询官员谋略失误，宰相可通过议政、谏争，促使君主予以摈弃。由于此故，宰相与秘书咨询官员难免发生矛盾，但基本上，二者彼此弥补缺陷，相辅相成，这正是封建统治机器运行的一种特殊机制所在。
为了防范于万一，尽可能保证决策质量，即使决策已经君主、宰相议定，秘书咨询官员也无异议，并起草文书下达，有关官员（主要是给事中）还可行封驳之制。
所谓封驳，含义有一发展过程。唐宋以后主要指如下内容：
（1）按制度，体现决策之诏敕必须经给事中审署，颁下执行。如给事中认为诏敕内容亦即决策对统治不利，便可封还诏敕，或驳正其某些违失，送回君主重新斟酌。如《宋史》卷一六一《职官志一》给事中条讲的“若政令有失当，除授非其人，则论奏而驳正之”，
便是一例。虽然如果君主坚持不改，诏敕仍需颁下执行，但毕竟可促使君主再一次考虑此决策之利弊得失。
（2）百官所上各类奏章，如经君主批发，即作为决策的一种，付诸实行。
为保证其质量，在这类奏章送交君主前，必须先经有关官员评审。唐宋以后则由给事中“读署奏抄，驳正违失”，“凡章奏……考其稽违而纠治之”。
明代以后又略有变化，凡奏章，均先呈上君主审阅（实际上往往先由内阁“点检题奏，票拟批答”
），如蒙批准发下，必须经给事中抄发有关部门执行。
在这个过程中，给事中可以驳正此奏章中之违失，送君主重新考虑，实际上也是帮君主把决策的质量关。所以明太祖针对中外奏章太多，批发不可能都很细致的情况，谕给事中说：“朕……日总万几，岂能一一周遍，苟政事有失宜……将为天下之害……卿等能各悉心封驳，则庶事自无不当。”
封驳，同样涵蕴着一种封建政权运行不可缺少的机制。
王朝决策的执行，是封建政权运行决定性的一环。再好的决策，如不能按期、有效地执行，其作用必将大打折扣，甚至起负作用，所以历代王朝无不十分重视这一环节。明代张居正便说：“君者，主令者也；臣者，行君之令而致之民者也。君不主令，则无威；臣不行君之令而致之民，则无法，斯大乱之道也。”
清代魏双凤也说：“人君所以鼓动天下者，在乎诏令。而诏令之敷布于天下者，尤贵遵行。苟发之不妄，而持之必行，坚如金石，信如四时，则敷天之下，莫不竦听而悦服。”
在这一方面，历代总结出以下基本经验，并见之于制度、律令：
（1）强调执行的效率、质量。历代王朝的决策除上面提到的草拟诏敕、批发奏章等形式外，就内容说，有的普遍颁行于全国，有的则仅适用于某些地区和部门；有的形成律令、会典等，长期有效，有的则是临时措施，任务完成即自动失效。然而不管怎样，全都要求迅速下达、严格执行、保证质量，至少原则上是如此。如“废格明诏”，即阻碍诏敕推行，在西汉要处死刑。
如果是“稽”“失”（指未能按期完成诏敕规定的任务，以及虽完成而有失误），在唐代，有关官吏都要受处罚。
如《唐律疏议》卷九《职制》规定：执行诏敕“失错”，杖一百，“故违”，徒二年；甚至“稽缓”诏敕下达，重者也要徒一年。
由于各地、各部门情况不同，为执行各类决策，各级官府往往自行颁下文书，布置具体任务，泛称“官文书”，数量极其庞大。下级官府收到后，必须认真执行，如有“稽程”“增减”（指改动内容）等，也要受惩罚。
清代大臣陈宏谋曾强调执行这种官文书的重要性说：“上司虽有美意良法，由院司（指具体办事部门）递行，尚系空文。州县接到，则需措办。如州县肯实心措办，则空文无非实事；不然，则实事亦成空文……所关吏治不浅。”
（2）注意各地区、各部门特点，允许变通。就是说，如果诏敕（包括律令）、官文书的规定或某些内容不适合当地情况，无法执行，或原来可以执行，由于情况发生变化，无法继续执行时，有关官员就必须将情况、问题及时上奏或上申（重要者上奏，次要者上申上级官府）。宋职制令便规定：“诸奉制书，及事已经奏，而理有不便者，速具利害奏；事涉机速者，且行且奏”，“诸被受尚书六曹、御史台、寺、监指挥（官文书的一种），而事有未便者，听实封论奏”。
《明律·公式》还规定：“若军务、钱粮、选法、制度、刑名死罪、灾异，及事应奏而不奏者，杖八十；应申上而不申上者，笞四十。”
还规定必须“明白奏闻”，“若有规避，增减紧关情节，朦胧奏准施行，以后因事发露，虽经年远，鞫问明白，斩”。其中因不奏不申，产生严重后果者，要加重惩罚。如军情发生变化，“不速奏闻”，“因而失误军机者，斩”。
对于这些上奏、上申问题，君主与宰相等或有关上司商议后便可另行或改动决策、决定，特殊对待。如地方上本应按诏敕、法令规定，如数交纳钱粮租税，但若遇到各种灾害，上奏或上申后，视情况就可予以减免。唐代赋役令便规定：田地发生灾害，“州县检实，具帐申省（指尚书省）”，十分损四以上免租；损六以上免租、调；损七以上，课役俱免。
明太祖时，饶阳知县“见邑中大饥，民食草实木皮，遂以上闻。帝览其奏，复咨访得晋、冀等州皆饥，乃命尚书刘仁等往各州县振之，蠲其租赋”。
再如《新唐书》卷一九五《孝友传》：太宗时即墨人王君操为父报仇，杀死仇人，诣州刺史自首。依律本应处死，但因这事涉及孝道，与一般杀人情况不同，“州上状，帝为贷死”。
对于上申问题，上级官府包括宰相机构在收到下级官府申禀（也是官文书的一种）后，一般必须在自己权力范围内作出决定，及时答复。清律便规定：“若各衙门遇有所属申禀公事，随即详议可否，明白定夺回报。若当该（上司）官吏不与果决，含糊行移，互相推调，以致耽误公事者，杖八十。”
以保证上申问题尽快解决，诏敕（包括律令）得以贯彻。当然，如果下级官府并无特殊情况而上奏、上申，也是不允许的，违者受罚。唐律规定，“不应奏而奏者”，杖八十；“不应言上而言上”者，杖六十。清律规定，下级“将可行事件不行区处，而作疑申禀”，以致“耽误公事者”，杖八十。
另外，对于上奏、上申问题，有些比较复杂，另行做出决策、决定不可能很快，为保证质量，还需要另下文书向有关中央、地方部门，包括上奏、上申单位了解情况或征求意见。如明清君主将上奏文书发交有关“部议”，即其形式之一，如钱粮问题发交户部部议，军事问题发交兵部部议，再由各部提出可否意见复奏，由君主最后拍板，而各部在某些情况下又会向其他部门以至地方上巡抚、巡按发去文书，了解情况，以决定部议意见。
这样，整个封建统治机器的运行，就形成由君主诏敕下达，各级官府遵照执行或据以颁发种种官文书，到各地各部门上奏或上申等上下级、平级间的纵向横向频繁交叉的文书网，体现着保证决策执行之效率、质量，以及遇到特殊情况能够灵活变通贯彻的机制。
任何决策及其执行，往往难免存在这样、那样甚至重大的问题，如不揭露、解决，统治质量就无法保证和提高。而参与决策和执行的君主、宰相以及其他各级官员，或因“当局者迷”，难以发觉；或即使发觉，由于利害关系，讳疾忌医，又不愿承认、揭露，甚至利用手中权力，压制他人揭露；再加上行政官员事务繁忙，即使有人敢于揭露，也往往是心有余而力不足，无法深入追究。为解决这一矛盾，封建政权经过长期摸索，逐步在决策、执行机构之外，另行设立、发展了监察机构和谏诤机构。
监察机构最主要的官员为御史，被视为君主的“耳目之官”。其职责：（一）监察百官，即监察从宰相到各级官员，在决策、执行上的质量、效率问题，这是关于“才”的内容。（二）监察百官的政治、道德品质，是否忠于君主和王朝，遵守法律、法令，廉洁奉公等，这是关于“德”的内容。所以《元史》卷八六《百官志二》明确说：御史台“掌纠察百官善恶，政治得失”。《清会典》卷六九意同，说都察院（明代改御史台为都察院）监察百官是“辨其治之得失，与其人之邪正”。而“人之邪正”之所以成为监察内容，就因为被监察者是参与决策或执行的官员而不是平民，其“人之邪正”关乎“治之得失”。所以监察机构不断扩大，在统治者心目中地位越来越重要，以至如唐文宗所说：“御史台朝廷纲纪。一台正则朝廷治。朝廷正则天下治。”
谏诤机构最主要的官员，先后有谏议大夫、拾遗、补阙、正言、司谏、给事中。其职责和御史监察锋芒指向百官不同，而是向君主进谏。如唐谏议大夫“掌侍从规谏”。
所谓规谏，主要指向君主的决策，涉及由此造成的大政失误和用人不当。宋元丰改制后左右谏议大夫的职责为“掌规谏。凡朝政阙失，大臣至百官任非其人，皆得谏正”，
便反映了这一精神。由于君主决策是封建统治机器运行最关键的一环，发生问题，及时通过规谏解决，关乎统治利益至巨，所以“谏官”在原则上被看得极重要，“天下之得失……系焉”。
司马光便说：“夫以天下之政，四海之众，得失利病，萃于一官，使言之，其为任亦重矣。”
从君主的角度，因此便有了“自古纳谏昌，拒谏亡”
的说法。
这两个机构最根本的特点，就是独立于决策和执行机构外，以便集中精力毫无牵挂地发挥监察和谏诤作用。明丘濬《大学衍义补》卷八说：“六部之职，各有攸司，而都察院惟所见闻，不系职司，皆得以纠察焉。”所谓“六部之职”，按明人用法，实泛指行政百官；而“不系职司”云云，乃指因无具体行政职务，没有得失顾虑，又不分散精力，故可自由弹劾，不限范围。《宋史》卷二九二《孙抃传》载其以右谏议大夫权御史中丞，后又被“命知审官院（负责人事任免等）”，“辞以任言责，不当兼事局，乃止”。明冯琦指出，对地方行政长官，“直指（巡按御史）纠察之，以其身在事外也。今事事皆关白直指，则直指反身在事内，非纠察之旨”。
这些都反映了“不系职司”的特点。《草木子》卷三《杂制》：“（元）世祖尝言，中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”元代中书省掌行政，枢密院掌军事，故这话也是监察机构超脱一般军政事务，从而可以有效弹劾之意。当然，在封建政权具体运行中，由于种种原因，包括在君主专制制度下无真正法制可言，御史、谏官兼职者并不罕见，但“不系职司”、不当兼职这一原则的正确性，是始终没有动摇的。
[1]
监察机构与谏诤机构的另一重要特点，就是允许“风闻”举弹和言事。所谓“风闻”，本道听途说、无确凿证据之意，最早仅适用于弹劾官员，后来也发展到向君主进谏，目的就是以此消除御史、谏官害怕说错话、受惩罚的顾虑，鼓励他们大胆地对决策和执行中存在的问题和有关官员，进行揭发。
虽然在这一制度的演变过程中，有些御史、谏官利用“风闻”，陷害他人，排斥异己，或窃名要誉，因而曾经实行过“风闻”后尚需“核实”的办法，但因为事实上在弹劾、言事之初，势难一一核实，过于严格要求核实，又会阻碍言路，于统治不利，所以原则上“风闻”制度一直存在。明穆宗下谕指责“科道官（即过去的御史谏官）一向放肆，欺乱朝纲”，命令吏部等严加追究、贬黜。阁臣赵贞吉上书曰：“我祖宗之制，设立科道，许其风闻言事，或是或不是，尚有执政诸臣酌量可否，取自上裁。”纵有不当，亦止一般“惩戒”，不应“一网打尽”，请求穆宗“收回成谕”。穆宗虽不同意，但从他继续委任赵贞吉参与主持考察科道官，未再强调“风闻言事”应予以批驳看，原则上他是不得不承认这一制度的。
“不系职司”和允许“风闻言事”同时也体现了鼓励监察与谏诤，力图保证正确决策与执行的机制。
附带一说，明清的谏官给事中，除“封驳”（已见上文“决策”部分）、“言事”外，还有一项经常任务，就是督促百官在执行君主决策和上级官文书中提高效率。凡诏敕或批准的章奏下给事中，经审核同意（不予“封驳”）署名后，由他们抄发有关部门执行，同时进行督促。《清会典》卷六九规定，六科给事中不但“掌发科钞”，而且“稽察在京各衙门之政事，而注销其文卷”（御史也有此职掌）。所谓文卷，系指各衙门每月两次所造文册。内容是关于是否按规定时限，完成君主决策或上级官文书所下达任务的情况报告，“其逾限有因者，皆令于册内声明；无故逾限者，由科指参”。其实这种督促百官提高统治效率的制度，早在汉代已经出现，叫“录文书期会”。
录，总领；期，要约，指规定任务完成时间；会，合也，到时会合，即完成后登记、注明之意。在很长一个时期内，这一职责都由执行机构本身的官员来掌管，如唐代尚书省的左右丞、左右司郎中、员外郎，九寺五监的主簿、录事等。
很可能由于这些官员本身就是执行机构的成员，履行职责，进行纠弹，难免要受本部门执行长官的左右，所以逐渐便为决策、执行机构以外的御史、给事中所代替。如《唐会要》卷五七《尚书省诸司上·尚书省》：开元二年敕，尚书省有关部门理冤案，“若稽延致有屈滞者，委左右丞及御史台访察闻奏”。这是于原来的左右丞之外，又增加了监察机构官员之例。至明清，更全由“不系职司”的科道官给事中、御史来“稽察”“注销”了。这也从一个角度反映了“不系职司”所涵蕴的机制。
封建统治机器之所以能有效运行，还有一个不可或缺的环节——吏胥的存在与作用。
这里所说的吏胥，指的是中央和地方官府中，具有一定文化水平、遵照官员命令处理具体政务特别是经办各类文书的人员，而不是从事杂务、厮役的一般小吏。这类吏胥两千多年来有一个发展变化的过程。他们与官员在汉代只有官职高低的不同，社会地位则并无差异，由吏胥升官员没有任何歧视与限制。
直到两晋南北朝前期，虽然吏胥地位已经低落，地位最高的也是“浊官”，多由被士族轻视的寒族充任，但其中主要成员如三省令史等毕竟仍是流内品官。
由南北朝后期至唐宋，他们绝大多数又演化为流外官，即便制度上是流内八九品，在官场中仍被视为流外官，归入卑贱的吏职行列。
而至明清，吏胥更进一步跌落成为与官员系统（包括流内、未入流即过去的流外）完全不同、界限分明的另一特殊群体。他们由平民作为职役考取或募充，没有官品，役满后（明代规定为九年役满，清代为五年役满），除一部分人通过考核或考试出职为小官外（清代只允许充任从九品和未入流），便须退役为民，“役满不退者……皆治以法”。
这和官员（无论流内或未入流）一经入仕，终身迁转，截然不同。
在君主诏敕和各级官文书的执行中，虽然起决定作用的是官员，但吏胥也不可或缺，并且原则上、制度上是相辅相成的。
一般说，官员特别是中高级官员，应具有较高的封建儒学、道德修养和政治、文化素质（见后），其中高官多经过长期磨炼，统治经验丰富，中高级官员或适合参与王朝决策，或适合在一个地区（如省、道、府、县）、一个部门（如部、司）充任长官或佐官，统筹全局，负责根据律令、诏敕内容结合本地区和本部门具体情况作出决断，将律令、诏敕付诸实施。由于各地区、各部门情况千差万别，律令、诏敕内容又往往多样、复杂，这种决断若没有较高的政治、文化素质和统治经验，是无法符合统治利益的。也就是说，这种决断一般只有官员方能作出。
可是仅有官员，统治机器仍无法运转。因为如前所述，以君主为首的封建统治集团必须通过颁布诏敕、官文书指挥全国各地政务。越往后代，这些诏敕、官文书数量越庞大，而且千头万绪、千差万别，涉及税收、司法等等方面。如在宋代，“因一言一事，辄立一法”，
以致有关官员“摇手举足，辄有法禁”。
直到清代，群臣依然在呼吁“中外簿书太繁”。
对于这些“法”，各级官员必须严格遵守，无论做出任何决断，都不允许与之抵触，
否则将受上司驳斥、惩罚。然而，实际上对这些“法”，官员又绝对无法全面掌握，以致如叶适所说，即使官员精明能干如伊尹、傅说，也“仍为不晓”。
除了细密、烦琐，官员特别是长官，以一人之身势难周知外，
还因为官员，特别是中上级官员不能久任，需要经常调动。
其所以如此，从积极方面说，是为了培养、锻炼官员作为通才的统治本领。这就是叶适说的：“一人之身，内外之官无不遍历，较之以资，取之以望，然后其大者为政事之臣，而其小者亦为侍从之官。其人既已周旋众职，详练世事……其人尚德而寡过……是故可以造居通选而无疑。”
同时也符合封建士人希望不断升迁、飞黄腾达的心理。从消极方面说，经常调动，是为了防止官员久任，容易与所任地区、部门形成不正常关系，有害于政务。
特别是对地方最高级官员（如清代总督、巡抚）来说，则还有防止久任以形成割据的作用。归根到底，全由封建统治利益决定，是长期形成的统治经验。然而这样一来，这些官员对所历地区、部门之各类文书，便只可能有一个概括性、原则性的了解，势难全面、细致掌握。为了解决这个矛盾，自古以来便设置了吏胥。所以清陈宏谋说“有官则必有吏”，宋叶适则说吏胥“虽尧舜不能废”。
吏胥的作用为何？就是“行文书，治刑狱、钱谷”。
这主要是就地方之吏胥而言的。如果再概括一点说，那就是“处官府，职簿书”。
关于吏胥“行文书”或“职簿书”之职责，其与官员决断的相辅相成关系，从唐律可看得很清楚。《唐律疏议》卷五《名例》“同职犯公坐”条规定：“长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首。”这里的前三“等”为官，而主典则是吏胥。所谓“各以所由为首”，就是说这四“等”官吏在处理一项事务（刑事、钱谷等）出错时，都有责任，但谁的环节首先出错（“所由”），谁就负主要责任。这是因为，唐代官府处理一项事务，一般说有四道程序。最早开始的也可以说是基础的一道程序，是在官员指挥下由主典将涉及这一事务的有关资料（情况、问题所在等），以及处理这类事务应适用的法律条文、判例收集齐全，提供官员参考、决断，这就叫“检、请”。
然后由判官、通判官、长官依次下“判”，即作出决断（如刑事案件，即判决被告是否犯罪，应判几年等）。如果处理错了，是官决断错了，则由官员负主要责任（具体说，三“等”官中哪一“等”首先决断错了，就以哪一“等”为首，其余为从）。如果是主典的“检、请”错了（如资料不全，法律条文、事例、判例搞错等），因而导致官的决断出错，则首要责任由主典负。关于同职犯公坐的责任谁首谁从，这里不拟深论，援引此律，只是想说明统治机器运行中吏胥的机制，它与官员是相辅相成的。在处理一件事务时，亦即具体执行诏敕、律令、官文书，完成某一任务中，没有决断固然不行，可是正确决断的前提是要资料齐全、情况清楚，应依据的法律条文、判例、事例周详准确，这便绝对离不开吏胥的作用。吏胥人数大大多于官员，有较细的分工。如一般县府，明清时的吏胥分为六房：吏、户、礼、兵、刑、工，
因而对所在房的律令、案例精通、熟悉，从而可以迅速“检、请”，效率较高地辅助官员做出决断。另外，吏胥多为本地人，了解风俗民情，也有利于为经常调动的官员出谋划策。
这样，经过以上一系列手续，最后方形成了一件文书，将所处理的事务终结。在这一文书中，除了最核心的决断是官员作出，并署名以示承担责任外，其他部分包括草拟文稿等全靠吏胥办理。
这就是所谓吏胥的基本任务“行文书”或“职簿书”。毫无疑问，在这文书的形成中，决断是最关键环节（如刑事案件中最后判死刑还是流刑，关系至巨），必须由具有较高政治、文化素质，对诏敕、律令、官文书精神有着较深入理解的官员作出。但其他环节也起着相当重要的作用，特别是在官员出仕不久，缺乏经验，或者沉溺于清闲生活，无心理政的情况下，更其如此。例如在两晋，在玄学清谈影响下，由士族充任之官员对日常政务，往往“望白署空”，即由吏胥收集资料，了解情况，并依法提出处理意见，做成文书送来，官员不看全文，就在预先留下的空白处署名画行。
正如《梁书》卷三七《何敬容传》所说，魏晋以后，“尚书丞郎以上，簿领文案，不复经怀，皆成于令史（吏胥）”，就是说，连官员的决断也是吏胥代替作出的。可见，在这段时期，吏胥的作用更大，形成了封建统治机器运行的一个特色，但从总体上看，对吏胥的作用，包括负作用，也不能夸大。虽说由于吏胥政治文化素质、道德修养比较差，在各级官府中，借熟悉律令、案例和情况之机，弄权舞弊之事，所在皆有，远远超出官员所犯同类问题，因而从唐宋以降，指责吏胥危害封建统治的文章、奏疏不胜枚举，可在这同时也必须看到，其中不少都出自士大夫官员因权力不同程度地受到吏胥侵夺而发出的愤慨，往往过甚其词，是不能理解得太实的。最主要的是，按制度处理任何事务，吏胥没有决断权，只是具体办事人员，需听从官员指挥。官员握有指挥权特别是决断权，再加上官员的德、才一般都远过于吏胥，因而在与吏胥的关系中，原则上处于主动地位。当然，官员初入仕时，对律令、案例都不熟悉，易为吏胥左右，但是历官一久，情况往往发生变化，不少精明官员便反过来驾驭吏胥，使其为己所用，
对其中委实恶劣、跋扈者，还可依法惩办。
像两晋那样厌烦政务、听任吏胥决断的一些官员，从整个封建统治时期来看，毕竟是极少数。何况吏胥中也有正人，并非个个营私舞弊，全对封建统治有害。
总之，在封建统治机器的运行中，官员起主要作用，吏胥起配合作用，二者相辅相成，不可或缺。由于官员处于主动地位，政务出了问题，主要责任也应由官员承担，过于夸大吏胥的负作用，不但开脱或减轻了官员的责任，而且也等于否定了吏胥在封建统治机器运行中的积极作用。
早在战国时已有人说：“明王立政，不惟其官，惟其人。”
意思就是，要治理好国家，不重在机构之庞大，而重在得到和合理地使用人才。所以最后必须探讨人事机制。人事机制最主要的，一是激励机制，一是更新机制。
激励机制主要体现在历代官员的考绩制度上。《尚书·舜典》中说：通过“考绩”，“黜（惩罚）陟（奖励）幽（不胜任官吏）明（称职官吏），庶绩（各方面政务）咸熙（治理、出色）”。这一原则成为“万世考课之祖”。
汉代每年进行考绩，共分九等，“岁尽，则（由宰相）奏其殿、最，而行赏罚”。
唐代，也是每年考绩，分九等（上上、上中……下下），但除考在“私罪”下中、下下，“公罪”（因公事失误违法）下下当年即解除官职外，
一般都要将考绩积至三年（或四年、五年），方行赏罚、黜陟。
明代延长考绩时间，三年进行一次，并需六年再考、九年通考后，分三等（称职、平常、不称职），方行黜陟。
清代也是三年考绩一次，但同时即进行黜陟，没有六年再考、九年通考之制。
其所以逐渐延长考绩、赏罚、黜陟时间，当因时间短了，无法检验出有关官员的真正能力，率尔黜陟，对统治不利。早在东汉，朱浮已说，地方长官“视事日浅，未足昭见其职”。左雄明确表示，反对“责成于期月（章怀注：谓一岁）”。
曹魏时，刘廙“以为长吏皆宜使小久，足使自展。岁课之能，三年总计，乃加黜陟”，
均其证。
历代考绩的标准，原则上是德、才。这从唐代制度看得最清楚。唐规定德的标准有四，曰“四善”（如“德义有闻”等）；才的标准有二十七，曰“二十七最”（如“决断不滞，予夺合理为判事之最”等）。二者相互配合，加上“善、最不闻”等，构成前述上上、上中至下下九等。
明清两代没有这么复杂。《明会典》规定考绩一般但称“察其行、能，验其勤惰”。
清代具体化为“四格”——守、才、政（指勤惰）、年。
其中守即操守，指居官清廉的程度，乃属德的范畴。和唐代比，德的标准已严格限制在居官的操守（以及政事勤惰）上，紧紧围绕着统治质量和效率，而不泛指官员品行好坏，如是否“德义有闻”等，从体现激励机制、促进统治机器的有效运行来说，这是一个进步。另外，清代对不称职官员用“六法”来衡量。
如“不谨”（指操守不谨，但未到贪污程度）、“罢软无为”（指惩办不力）等，同样体现上述精神。至于官员有“贪”“酷”之目，则将予以“特参”，“不入于六法”，因可能判刑，是犯罪问题，
故与一般考绩区别。这也是统治经验积累的结果。
激励机制，主要体现在根据考绩所进行的黜陟制度上。以清代为例，凡考绩“入于六法”者，有降级、革职等处分。考绩合格，分三等：称职、勤职、供职。根据等第高下实行记录、加级等赏功之法（具体又分十二等）。如能觐见皇帝，得旨“即升”，便归入“即升班”，指日可以迁官。这一考绩，其主要精神就是激励。主要通过对考绩优异者的提升，激励全体官员，调动他们的积极性，以推动统治机器的有效运行。同时对不称职官员的处分，目的也在通过处分，激励其他官员勤于职守和改正错误。所以同时又规定“开复（恢复原职、原级）之法”，相当宽大：“降级留任者，三年无过则开复；革职留任者，四年无过则开复。”
清人曾说，严格黜陟，方能使“人才竞奋”，否则，“激劝无凭，治效曷睹”，
这和犯贪、酷罪，一般要交刑部判刑，其性质是不同的。
在晋升制度上，在汉代，由于社会经济、文化的限制，统治人才比较少，考绩高第，晋升得实职的比例大。《汉书》卷八三《朱博传》载：“故事，选郡国守相高第，为中二千石（九卿等）；选中二千石为御史大夫，任职者为丞相。”
是其一证。而至后代，社会经济、文化不断发展，统治人才增多，而实职官位有限，于是便不得不创立或大量推行其他制度，如唐代的爵（王、国公等）、勋（上柱国、柱国等）、散官（开府仪同三司、特进等）。
它们与实职相互搭配、调剂，以达到体现激励机制，推动统治机器有效运行之目的。
当然，激励机制虽大量体现于官员考绩、黜陟上，但也不仅如此，还体现于其他临时重大奖惩上，特别是对经常接近君主的大臣、近臣来说，尤为明显。
除了官员，对吏胥的激励主要表现在出职制度上。如明清吏胥，作为平民服职役期满后，经过一定手续（清代一律需考试合格），便可“注册入于铨选”，成为下级官员（明代上限从七品，清代上限从九品）。
封建统治机器为了维持自己能长期、不断地运行，涵蕴着一定的更新机制，这主要体现在察举、科举制度，即选拔现职官员的接班人上。其特点之一，就是选拔标准十分注重政治、文化素质。
如唐代高宗以后进士科共考三场。一场为帖经，即将体现古代统治经验和道德规范的儒家经书，掩上某页前后，中间露出一行，再裁纸贴去几个字，令考生补出贴去之字，对此，考生只有平时熟读这一经书，达到滚瓜烂熟程度，方能办到。另一场为试杂文（后只考诗赋），是对考生文化素养、文学水平的测试，诗赋“虽曰雕虫小技，而非通知古今之人不能作”。
第三场是对时务策，要求就古今一些重大政治、经济问题，提出自己的见解。
此外，吏部还要对科举及第者进行“身、言、书、判”的考察和考试，“四者之中，则判为尤切。盖临政治民，此为第一义。必通晓事情，谙练法律，明辨是非，发摘隐伏，皆可以此觇之”。
一般必须四者全合格，方可铨选入仕。
很明显，如严格按照上述标准要求，及第者必定具有一定的政治、文化素质和处理具体政务的能力，入仕后再经过实际的历练，一般说，应该能对封建统治机器的运行，起积极、推动作用。
再如清代科举也考三场。乾隆以后第一场考“四书”文及试贴诗，第二场考“五经”文，第三场是策问五道，内容涉及经史、时务、政治。
其中最为关键的一场是考“四书”文。
所谓“四书”文，内容有三：第一，就“四书”，即《论语》《孟子》《大学》《中庸》出题。这“四书”，是宋代以来从大量烦琐的儒家经典中精选出来的，简明扼要，比较通俗，而又集中体现儒家君臣、父子之纲，修身、齐家、治国、平天下之道，十分适合培养封建官员接班人的需要。正如朱熹所说：“若理会得此‘四书’，何书不可读，何理不可究，何事不可处（理）！”“果然下工夫，句句字字，涵泳切己，看得透彻，一生受用不尽。”
用它们来取士，就可鼓励、促使天下士人精心钻研，注意道德修养，学习统治经验，同时通过考试，将其中优秀者录取，作为封建官员接班人，很显然，这对封建统治十分有利。第二，考“四书”文（“五经”文同），要求“代圣贤立言”，意即根据题目涉及的古人（如孔子、孟子等），揣摩其心意，代替他发言。由于不许联系该古人以后（包括清代）的事情，不许发表自己的见解（否则就不成其为“代圣贤立言”），所以这种办法常被今人批评为脱离实际、禁锢思想。可是就制定它的意图看，却是为了以此督促天下士人认真阅读“四书”“五经”，钻研朱熹等人的注释，努力体会原著精神，防止束书不读，拿到题目后望文生义、信口开河、胡乱联系现实的弊病；并且在一定时期，或一定程度上也起到了这个作用。
对于封建官员接班人的培养、选拔来说，这还是颇为重要的。第三，考“四书”“五经”文，还需要在文句上按段落进行对仗。一般需要四组文句，每组两个段落，相互对仗。因共有八个段落，故称八股文。由于是整段整段对仗，难度较大，常被今人批评为限制士人自由表达思想。可是在当时考生众多、录取名额有限的条件下，八股对仗是否工稳，这一标准很具体，容易掌握，因而有利于考官对答题内容大致达到要求的考卷决定录取与否，以及区别等第高下。可以说，这是一种没有办法的办法。正因如此，一俟登第入仕，就可将八股对仗弃之如敝屣，封建王朝不再过问，官府上下也不行用这一文体，道理便在这里。
总之，就清代科举说，应该全面分析八股取士的指导思想，对八股取士体现更新机制，旨在选拔合格的官员接班人的积极作用，不能一概抹杀。当然，和任何制度一样，行之既久，弊病自生，而且很严重，但这无妨于对它的肯定。二者可以并存。否则便无法解释为何八股取士早在明代已迭遭反对，到清代批评者也从未中断，可它前后仍然行用四五百年了。
更新机制还体现在其他制度上，如致仕制度等。
决策、执行、监察与谏诤以及吏胥行文书的过程，体现着封建统治机器的种种机制，从而使以君主为首的统治集团意志，得以以下达诏书、官文书的形式，支配、推动着整个庞大机器的循环往复，有效运行。而人事方面所体现的机制，则从另一角度，即官吏配备的角度，保证着这一机器运行和长期运行。
必须指出的是，由于封建统治机器毕竟不是真的物质机器，而是由人，即君主、各级官吏构成的一种特殊社会群体，因而它所涵蕴的机制之体现，便受着人的种种因素的影响与支配，具有极大的不确定性。例如在决策上，君主、宰相、秘书咨询官员本应相互制衡，以保证决策的质量，可也不少见君主独断专行、肆意妄为，根本不听宰相、秘书咨询官员建议，或宰相与秘书咨询官员相互争宠、攻讦、掣肘的情形。
在执行上，中央和地方官员本应严格、迅速、准确地执行决策，及时、如实反映执行中发生的情况与问题，可也不少见执行中的“稽、失”，效率极低，或相互“踢皮球”推卸责任，特别是上下包庇、隐瞒实情等种种现象。
在监察、谏诤上，有关官员本应铁面无私，按封建原则大胆弹劾、谏诤，可也不少见弹劾一味迎合君主、权臣意愿，或按党派、门户利益，无中生有、排斥异己，或遇谏诤则畏葸不前的。
在吏胥行文书上，吏胥本应辅助、配合官员处理政事，可也大量见他们上下其手、营私舞弊、贪污纳贿，起着拆台作用。
在人事上，体现激励机制的考绩制度之执行，本应严格按照德、才标准衡量功过，可也不少见只重年劳、有奖无罚、有升无降，或者相反借此歪曲真相、假公济私，以打击政敌。而体现更新机制的察举、科举制度，如八股取士，在许多情况下，由于营私舞弊，不但不能选拔人才，反而“败坏人才”。
总之，由于人的种种不同因素的影响与支配，封建统治机器运行机制的外在体现，有时是比较准确的，有时则大打折扣，有时甚至基本没有体现，从而从一个重要角度反映了封建王朝的盛衰兴亡。这种不确定性，是封建统治机器运行机制的特质。也就是说，上述的全部内容，只是泛论，只是勾勒一个大致轮廓，如要进一步深入探讨各类具体机制，必须把握这一特质，充分研究在不同历史背景下人的种种不同因素及其影响、作用，然后方能通过机制，找到各个时期封建统治机器的运行规律所在。