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在农业产业化和信息化高速发展的背景下，我国农村公共服务出现了消费升级、市场化导向、服务智能化等转型趋势。本节从人口发展背景入手，梳理公共服务需求与供给特征，把握当前村镇社区公共服务供求症结所在，为构建村镇社区公共服务体系奠定基础。
在我国快速城镇化背景下，出现了农村人口大量流失的现象。自改革开放以来，农村人口总量先增后减，于1995年达到顶峰的8.95亿人，随后逐年下降至2020年的5.10亿人，累计流失3.85亿人；农村人口占总人口比重呈现持续下降的趋势，由1978年的82.08%下降至2020年的36.11%，累计下降45.97%，农村人口数量由主导占比转变为次要占比。
从全国各省（自治区、直辖市）看，近十年（2010—2019）来，除上海市农村人口占比呈小幅度上升趋势外，其他各省（自治区、直辖市）农村人口占比均呈逐年降低的趋势，尤其贵州、云南、河南等西南部及中部地区农村人口比重下降较为突出。
城市化背景下，农村流失的人口以劳动力群体为主，2018年外出进城务工村民约1.35亿人，其中年龄在50岁以下的农民工占比达77.6%
。受劳务输出、低出生率以及人均预期寿命增加等因素的影响，我国农村65岁以上人口占比增势明显，占农村总人口比重由2000年的8%升至2019年的11.94%。
从全国各省（自治区、直辖市）来看，重庆、山东、浙江、江苏等地区的农村老龄化现象尤为突出，且这种趋势在持续加剧。农村人口老龄化速度较现代化速度超前，加快了农村公共服务体系构建的紧迫性和复杂性。
在国内典型村镇社区的调研也印证了老龄化现状。以山东省威海市荣成市荫子夼社区为例，近半数常住村民为老年群体，且伴随人口老龄化趋势的还有劳动力老龄化以及家庭分离化。荫子夼社区低龄（60～69岁）老年人口总量高于高龄（80岁以上）老年人口总量（图2-1），老年人口内部年龄结构相对年轻，将近半数老年村民仍在劳作，以纯农业生产或个体商业经营为主要收入来源。子女与父母分开居住属于常态化现象，子女们出于改善家庭经济状况、优化自身职业发展等考虑，大多选择向荣成市区或外地迁移、定居，生活在农村地区的老人常常缺乏子女照顾。
图2-1 山东省威海市荣成市荫子夼社区人口年龄结构
资料来源：作者自绘
在我国由二元经济向一元经济转变的过程中，出现了城乡人口双向流动的现象（图2-2）。因此除农村本地居民外，农村还会接受来自城市或外地农村的部分居民。但由于城市资本无法在农村购买宅基地和住房，外来居民主要流入具有区位、产业优势或拥有一定旅游资源的农村中。
图2-2 城乡人口流动下的村镇社区需求主体构成
资料来源：作者自绘
农村地区生态环境更加优美，这与现代人追求与自然亲密相处、追求外界冒险与挑战、享受生活的需求相契合，未来农村将接纳更多来自城市的新移民、旅居者等。新移民包括城市文艺青年、精英人士、休养人群等，将农村作为其生活的第二居所；旅居者主要为来自城市的休闲消费人群，前往农村进行短期农业观光、文化体验、田园度假等。
除城市市民入乡外，农村村民亦存在内部流动。由于率先实现乡村工业化和就地城市化，我国沿海发达地区（苏南、珠三角、浙江等）农村存在人口的正向流入。部分失地农民、经济移民向工业化自然村镇社区、城市化“城中村”社区、经济移民村镇新社区迁移
。这类外来人口成员构成混杂、自身文化素质不高，存在经济长期困难、人际心理需求得不到满足、生活不习惯等问题。
从我国近二十年（2000—2019年，下同）农村居民收入与消费支出情况看，我国农村公共服务需求总量呈现上升的趋势。城乡居民收入水平和支出水平差距不断缩小，城乡居民收入比由2007年的3.33:1下降至2019年的2.64:1，城乡消费水平比由2000年的3.5:1下降到2019年的2.3:1。农村居民收入水平和支出水平同步增长，2000年我国农村人均可支配收入2282.1元，2019年人均可支配收入已达16020.7元，年均增加723.08元；2000年我国农村人均消费水平1917元，2019年人均消费水平已达15382元，年均增加708.68元（图2-3）。村民生活水平的提高意味着村民带有公共服务性质的消费需求总量上涨，且有较大的上升潜力。
图2-3 我国农村居民收入情况
资料来源：数据来自《中国农村统计年鉴》
农村居民消费结构升级意味着公共服务需求层次呈提升趋势。2019年农村居民恩格尔系数为30.0%，与2000年相比下降了19.1%，年均减少0.55%（图2-4）。根据联合国制定的恩格尔系数划分标准
，我国村民消费结构已越过“质”的界限，生活水平由“温饱”到“小康”再到“相对富裕”，现已迈入“富足”阶段。
图2-4 农村居民家庭恩格尔系数
资料来源：数据来自《中国社会统计年鉴》
农村恩格尔系数下降以及农村居民可支配收入增加为消费需求的提升提供了空间，意味着超越生存资料的消费，以及其他更高层次的、带有公共服务性质的消费需求增长。从村民消费支出构成看，村民对于食品烟酒、衣着、生活用品等生存资料消费的需求降低，其中对于食品烟酒的需求下降最多，年均减少0.72%；对于医疗保健、交通通信、教育文化娱乐等的需求增加，其中医疗保健和交通通信需求上升最多，年均增加0.34%（图2-5）。
图2-5 我国农村居民消费支出构成情况
资料来源：数据来自《中国社会统计年鉴》
基于对村镇社区人口发展背景的分析，农村居民构成复杂，不同的年龄结构、教育结构、从业结构构成使得村民公共服务需求呈现多样化特征。
人在不同的年龄阶段担任着不同的角色，有着差异化的兴趣与偏好，因此产生了多样化的公共服务需求。从一个年龄阶段步入下一个年龄阶段，前一阶段需求主体的减少和新阶段需求主体的增加使得公共服务需求也在转移，因此各阶段人口的净增加对公共服务需求的动态变化产生重要影响。例如中青年群体有较为丰富的社会活动，对于新事物的好奇心强烈，产生的公共服务需求类型多样，中青年群体数量增加能够促进公共服务需求结构的升级；老年人口比重的上升使得养老服务类型向多元化转变，既有生活照料等老年生活服务需求和健康管理等老年健康服务需求，又产生文化交流、精神慰藉、临终关怀等老年精神服务需求。
我国对教育重视程度逐年提高，加上大学招生数量的增加使得我国高等教育人口数量逐年增加。近年来，农村人口的受教育程度增长迅速，但绝对数值较低，大专及大专以上人口占比不足4%（图2-6）。提高受教育程度不仅可以实现一个国家的经济增长，还有助于国民收入水平的增长，从而改变居民的消费习惯、消费预期以改变消费结构。随着村镇居民受教育程度的提高，对于发展型消费文化教育类公共服务的需求相对增加，公共服务需求更加多样。
图2-6 村民受教育水平
资料来源：数据来自《中国农村统计年鉴》
自2000年以来，我国农村家庭第一产业收入占比逐年下降，第一产业从业人员占比下降近20%（图2-7）；第三产业收入占比逐渐上升，越来越多的农业生产者从第一产业转向第二、三产业。以第二产业或第三产业为主的区域，城镇化水平通常情况下会较高。村民从集中农业生产转向以农业生产为主、多种生产方式并存的从业模式。村民脱离了土地的捆绑，劳动生活方式变得更加多样化。
图2-7 农村三产收入与村民从业情况
资料来源：数据来自《中国农村统计年鉴》
除人口年龄结构、教育结构、从业结构外，由于我国农村人口基数大，即便是微小的差异也能够造成需求的多样化，因此性别差异等人群结构差异也会造成公共服务需求的多样化。
与城市相比，受社会经济条件、自然地理基础、地区传统文化等因素的影响，不同村庄间的经济水平、人口密度、产业发展、文化特色差异更加明显，村庄发展背景差异造成了需求的地域差异。
收入水平是村民公共服务需求的决定性影响因素，不同地区收入水平差异造成了公共服务需求类型与层次的差异。从宏观区域视角看，我国东部沿海地区农村居民人均可支配收入较高，西部地区农村居民人均可支配收入相对较低，2019年我国东部地区农民年人均收入19988.6元，中部地区15290.5元，西部地区13035.3元，东北地区15356.7元。从中观省级视角看，各省（自治区、直辖市）之间的收入差距较大，例如2019年上海市农村居民人均可支配收入达3.3万元，而甘肃省农村居民人均可支配收入仅9600元，绝对差距达23400元。从微观县市视角看，不同县市间的收入差距大，例如温州市平阳县农村居民人均可支配收入达29703元，太原市娄烦县2020年农村人均可支配收入仅9490元。
农村产业结构能够直接影响和表征村镇社区类型，产业经济分化会引起社会结构的变化，进而对公共服务需求产生影响。我国有以农林牧渔业为主导产业的传统产业村庄，有以工业、商贸为主导产业的工业型村庄，也有凭借自身自然禀赋以旅游业为主导产业的生态型村庄。不同主导产业村镇社区的公共服务需求类型不同，以威海市烟墩角社区（图2-8）为例，其凭借自身自然环境优势发展民宿旅游业，是山东省首批景区化村庄，社区村民对于购物消费、文化体育、环境卫生等服务需求较为强烈。
图2-8 威海市烟墩角社区
资料来源：作者自摄
我国地域辽阔，不同地区农村居民在生活方式、认知形式、价值观念、思维方式等方面均存在差异，不同的村镇社区血缘共同体关系影响了村镇社区的社会治理以及村民的行为模式，继而对公共服务需求产生影响。村庄是不断成长的生命体，不同地域背景、不同发展阶段的村庄表现出不同的属性特征，村民对于公共服务的需求也因此发生改变，因此农村公共服务体系的构建不可能一蹴而就，需建立在村民生活观念、社会交往、代际关系、宗教传播等不同地域农村社会现象认知的基础上。
“大数据时代的预言家”、牛津大学维克托指出，“大数据正在改变我们的生活以及理解世界的方式，成为新服务的源泉”
，美日韩等发达国家已经通过搭建农业电子商务平台、创建信息咨询管理系统等服务方式，在满足农民个性化、人性化的生产生活需求方面取得良好成效。
伴随我国互联网与信息技术的广泛应用，跳脱农村地理空间要素制约，村民精细化、人性化服务需求开始显现，新的公共服务形式开始渗透到村民的生活中。村镇社区居民公共服务需求调研结果显示，近60%中青年村民对于网上银行、网络营业厅、远程会诊等线上服务设施以及无人超市、生鲜“O2O”、餐饮外卖等线上线下生活型服务的需求较强；近80%的老年人群表示，如果可以提供线上线下社区协同的居家养老体系，其服务满意度将会显著提升。
除生活服务需求的虚拟化外，在数字经济推动下，信息网络服务建设成为村镇社区产业转型升级的重要动力。以山东曹县为例，作为中国第二大淘宝镇和山东省唯一实现淘宝村全覆盖的乡镇，山东曹县大集镇产生了农村电商平台建设、电子商业创业服务、物流仓储服务等信息化公共服务需求。
图2-9 新兴公共服务形式
资料来源：作者自绘
与发达国家相比，我国财政对公共服务的投入总量相对较低，2019年我国财政支出用于公共服务的总额为134325.45亿元，仅占一般公共预算的56.24%
。在国家公共服务总投入不足的背景下，农村公共服务供给不足主要体现在两方面：一是相对城市而言，农村公共服务总量供给不足；二是相对村民需求而言，农村公共服务结构性供给不足。
在城乡公共服务非均等性背景下，公共服务供给长期以来存在以“城”为主体、农村地区严重缺乏的情况。以医疗卫生服务为例，从公共服务软硬件设施供给角度看，虽然农村人均医疗床位数呈缓慢上升趋势，但与城镇相比差距仍较大。我国平均每村村卫生室人员数为2.35人，每千农村居民配备的村卫生室人员仅1.56人，每千农村居民对应的医疗机构床位数为4.81个，仅约为城镇每千人口床位数8.78个的一半。从城乡居民医疗保健消费支出看，2019年城镇居民人均医疗保健支出2282.7元，农村居民人均医疗保健支出1420.8元，说明村民相对市民而言缺乏医疗保障服务，在支付高额医疗费用时存在困难。
以教育服务为例，从公共服务软硬件设施供给角度看，2019年我国农村每千特殊学生对应特殊教育学校0.8所，而城镇每千特殊学生对应特殊教育学校为3.4所，接近农村地区的4倍；另外农村地区小学共招生439.9万人，其中有6.6万人未接受过学前教育，由于幼儿园不在义务教育范畴内，我国大多数农村经济水平有限，所以相对于城镇儿童，农村儿童享受到的学前教育非常有限；城镇普通小学教师文化程度在本科及以上的比例为78.95%，农村普通小学教师文化程度在本科及以上的比例为53.34%，尽管城镇和农村基础教育的教师水平都基本合格，但城镇的教师质量远远高于农村教师质量。从城乡居民教育服务支出看，2019年城镇居民人均教育文化娱乐支出3328元，农村人均支出1481.8元，支出水平差异的原因一部分来自城乡居民收入及文化水平的差距，另一部分则来自农村教育服务供给的不足，村民可获取的教育文化娱乐服务较少（图2-10）。
图2-10 城乡软硬件服务设施供给对比
资料来源：数据来自《中国社会统计年鉴》
我国农村各项公共服务的供给水平正在提升，但与村民日益提高的公共服务需求之间仍存在落差。以养老保障服务为例，全国只有4.2万多所各类养老机构，所拥有的床位不到100万张，而农村65岁及以上的老人就有6320.9万人，全国所有的床位数还不足以解决农村养老问题。
通过调研发现，村镇社区现有公共服务类型较为单调，普遍存在的服务类型有购物消费、社会管理、教育服务、医疗卫生、文化体育和养老服务六类，其他例如就业服务、生产服务、科技服务、公共绿地等公共服务类型的供给则相对不足。而在普遍存在的六类服务中，其服务设施类型也较为单一，例如教育服务类设施多为幼儿园、小学，而技术培训学校等设施较为少见。以山东省菏泽市阎什镇（图2-11）为例，镇域内设施类型主要为便民超市等购物消费类设施、村民委员会等社会管理类设施、养老院等养老服务设施、卫生室等医疗卫生设施、小学等教育服务类设施以及文体活动场等文化体育设施，而其他例如就业服务、生产服务、科技服务等服务类型较为少见。在村民公共服务需求及满意度调研中，50%村民认为现有公共服务无法满足其需求，需要前往县级、地区级甚至更高层级地区才能享受需要的公共服务设施。
图2-11 阎什镇公共服务设施调研
资料来源：作者自绘
受经济发展水平以及地方政策的影响，各地区公共服务的配给存在较大差异。从区域层面，2019年我国用于卫生健康的支出东部地区为7056.17亿元，中部地区为4531.32亿元，西部地区为4830.11亿元；用于教育的支出东部地区为15427.2亿元，中部地区为8350.48亿元，西部地区为9183.41亿元，东部与中西部公共服务供给投入方面存在较大差距。
从全国各省（自治区、直辖市）看，在基础教育服务中，农村小学生对应教师数越多，说明小学教育服务水平越高，我国小学教育服务水平较高的区域主要集中在东北地区以及西北、华北部分地区。在养老服务中，农村老年人对应养老床位数越多，说明养老服务水平越高，我国养老服务水平较高的区域主要集中在西北及华东部分地区。在市政服务中，集中供水的行政村比例越高，说明市政供水设施情况越完善，我国市政供水设施情况较完善的区域主要集中在华东及西北部分地区。
各类公共服务的承办主体发生变动，变化较为明显的如村卫生室承办情况。对近十年（2010—2019）我国村卫生室承办主体进行统计，由于乡卫生院作为村卫生室人、财、物调配的主要管理者，各村卫生室的承办条件也由各乡镇卫生院确定，故由乡卫生院设点的卫生室以0.35%的速度逐年上升，而村办、私人办以及联合办的卫生室比重下滑（图2-12）。
图2-12 村卫生室承办情况
资料来源：数据来自《中国社会统计年鉴》
这种供给主体变动情况是在我国乡村卫生服务一体化背景下形成的，乡镇卫生院对村卫生室实行技术人员、药品以及财务等的直接管理，村民在乡镇卫生院享受常见病、多发病的诊疗等综合服务，在村卫生室享受一般疾病的初级诊疗等服务，形成分工明确、协同合作的服务体系。
我国凭借不断进步的经济与科技实力，在互联网领域已有很多应用和突破
。2021年我国网民规模达10.11亿人，互联网普及率达71.6%
，网上外卖、在线旅行预订用户规模分别达4.69亿人和3.67亿人，分别占网民整体数量的46.4%和36.3%；在线办公、在线教育、在线医疗用户规模分别达3.81亿人、3.25亿人、2.39亿人，分别占网民整体数量的37.7%、32.1%和23.7%。
互联网及科技企业不断向四五线城市及乡村下沉，带动农村地区物流和数字服务设施不断改善，2021年我国农村网民规模为2.97亿人，农村地区互联网普及率为59.2%。但基于村镇社区公共服务调研，对于线上线下公共服务供给方式的应用仍十分缺乏。村镇老年居民养老主要依靠家庭儿女直接照料或养老院照料，近60%的老年人群表示这种传统的家庭式养老难以满足其生活和精神需要，近80%的老年人群表示如果可以提供线上线下社区协同的居家养老体系，其服务满意度将会显著提升；近60%村镇社区青年人表示现有的线下公共服务供给难以满足其需求，除对线上购物大体满意外，线上生活网点、线上休闲网点、线上菜场、线上餐饮、虚拟图书教育、共享交通等线上公共服务类型几乎没有享受到。
总体而言，目前我国村镇社区公共服务供给方式以线下供给为主，缺乏线上信息咨询、服务预约、行程规划、费用支付等服务，这种未形成闭环的单一传统式的公共服务供给方式是造成目前村镇公共服务供给效率低下的原因之一。
因对村民公共服务实际需求缺乏正确的判断，我国村镇社区公共服务设施空间布局通常存在着布局不均衡、空间聚合程度较低、设施可达性差等问题。
从县镇尺度看，由于县城和镇区在设施的财政投入、扶持力度和交通区位优势等方面要远高于一般村庄，而县城又要高于一般镇区，因而在公共服务设施布局上表现为空间层级集聚格局，呈现出以县城和镇区为核心，向一般农村和偏远农村圈层递减的规律，这与农村经济发展的空间格局基本一致，但也导致了公共服务设施空间布局不均衡、偏远农村公共服务设施可达性差的结果。
在村镇社区公共服务现状调研时发现，村镇社区中学、小学、便民超市、农村信用社、卫生院等主要设施大都集中在镇区。以山东省菏泽市阎什镇为例，镇域调研共获取96处公共服务设施，其中近1/3的设施位于镇区范围内，镇区平均每2.2公顷有一处公共服务设施，而镇区外围的村庄平均每100.5公顷有一处公共服务设施。位于镇区内的购物消费类设施大都布局在主要道路两侧，教育服务设施、养老服务设施常相对独立布局，其他例如镇政府、居民委员会、综合服务中心、卫生院、中心广场等设施趋向于集中布局、联合使用（图2-13）。以山东省淄博市悦庄镇为例，公共服务设施主要集中在镇区，镇区公共服务设施类型丰富，例如有悦庄镇政府、劳动保障所、工商行政管理所、派出所等社会管理设施，有中心医院、口腔诊所等医疗卫生设施，有沂源四中、镇中心小学、中心幼儿园等教育设施，有农村信用社、饭店、旅馆、超市等商业设施，有机械维修、农资中心、投资理财营业中心等生产服务设施；相较而言，村庄中的公共服务设施较为稀少且类型单一，多为村民委员会、村民兵连等社会管理设施和运动器材场、文化广场等文化体育设施。
从村庄尺度看，近年来伴随着城镇化的不断提升，“门槛可达性”矛盾成为农村公共服务设施空间布局的症结所在。由于农村人口数量减少，为了保证农村公益性服务设施的最小门槛规模，维持其服务效率，农村公共服务不得不扩大其服务范围。然而，在农村聚落离散分布的情况下，服务半径的扩大导致部分村民到设施点的距离和时间成本增加，从而引发可达性变差、公平性受损等后果。村民委员会、卫生室、村文化室等同样趋向于集中布局，形成综合性公共服务中心。
图2-13 阎什镇镇区公共服务设施调研
资料来源：作者自绘
综上，在农村公共服务需求与供给反向发展的现状下，人们日益多样的生活需求与僵化的公共服务设施之间出现失配，居民对更高生活质量的追求与生活环境实际服务水平之间出现落差。供需失衡成为农村公共服务体系构建的重点和难点问题。村镇社区公共服务的“供需失衡”主要体现在以下几个方面：
一是供求数量失配。乡村公共服务的过度供给和严重短缺并存，在供给结构上出现利润高的公共服务供给有余、利润低的公共服务供给不足的现象；在供给区域上出现了富有地方公共服务供给多、贫困地区供给少的现象。但整体而言，村镇社区公共服务普遍存在供给总量不足的问题，无法满足村民对公共服务的规模需求。
二是供求类型失配。村镇社区所提供的公共服务设施类型与村民需要不符，造成公共服务设施利用率低甚至给居民带来负效应的现象。公共服务供给类型单一，普遍存在的服务类型有购物消费、社会管理、教育服务、文化体育和养老服务，无法满足村民对公共服务的多样性需求。
三是供求结构失配。村镇社区多为基本型公共服务供给，无法满足村民质量化、个性化的服务需求。以养老服务为例，在我国农村经济水平提升以及人口老龄化趋势加剧的背景下，多数村镇社区已配备养老助老服务、老年生活服务等。但伴随农村养老服务需求向多样化、个性化发展，对于养老服务设施的需求更精细化，老年人产生更多例如精神慰藉、休闲娱乐等自我实现型服务需求，而这是多数村镇社区公共服务供给没有达到的层次。