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中国近代卫生保健体制建立的过程中，传染病防治模式的成功，是促成西方医学开始在我国卫生保健体制中占据主导地位的重要原因之一。新卫生保健体制的运行，如颁布卫生法规、设立防疫机构、开展卫生运动等，又进一步推动了传染病的防治工作。本文通过考察中国近代早期医学的建制化进程及其与传染病防治的相互作用，指出疾病社会史研究不仅有助于我们更好地理解医学的演化历程，而且也有助于我们认识社会因素对疾病防治成效的重要影响。
“建制”（institution）是一个科学社会学的概念，有制度、惯例、公共机构、风俗、组织等含义，是指一种结构上的确定性。现代西方医史学家D.M.弗克斯（D.M.Fox）认为，对于“医学建制”（medical institution）有两种理解：一种是指机构，如医院、医学校、研究所及专业学会等；另一种是指广义的医疗卫生服务的行为方式，如医疗保健制度、职业管理等。
本文是在广义上使用“医学建制”的概念。
早在公元前11世纪西周建立起来的医事制度可视为我国古代医学建制之肇始。它体现在：①国家设有医药行政长官——医师，“掌医之政令，聚毒药以供医事”；②有了一定的组织机构，医师分上士、中士、下士三等，医师下面还配有府、史、徒等助理；③有了医学分科，医师下属食、疾、疡、兽四科。秦汉以降，各朝基本上都设太医令或类似的职位，管理宫廷中的医疗保健事务。隋唐时期，宫廷的医疗机构日益庞大，在地方也设置医博士掌疗民疾。此外，还出现宗教性保健机构，如隋代佛教徒那连提黎耶舍（卒于589）创建了收容麻风病人的疠人坊。宋以后宫廷医疗机构规模有所减小，而普通医疗慈善机构略有增加。如宋真宗时期“初置养病院”，仁宗景祐四年（1037）苏舜卿上奏请求“置悲田养病坊”，元祐四年（1089）苏东坡在杭州创办“安乐”病坊。明清时期设有类似为贫病无依者提供帮助的养济院。
虽然中国古代的医政管理制度传统悠久，但是历代王朝所颁布的医政管理制度主要是处理宫廷的医疗事务，如选拔医官、宫廷医疗机构的设置、诊疗制度等，国家的卫生资源基本上由宫廷独享，用于民众的卫生费用极其有限，民间机构也大多时办时停，缺乏固定的资金来源，作用更类似于慈善而非医疗。从清代传染病流行严重以及朝廷无能为力的状况，就可清楚地看到中国古代的医事制度存在着明显的缺陷。据《清史稿》记载，从清人1644年入关至 1911年之前的267年时间内，发生重大流行病98次，平均每两年半就要发生一次瘟疫流行。瘟疫流行所造成的危害极其严重，如《清史稿》上在记载大疫时，常提到“人死无算”“病毙无数”或“民死几半”。尽管清政府也采取了一些措施，如“广施药饵”“设局施药施瘗”等，但是由于缺乏控制传染病的有效机制，防治效果微乎其微。
中国近代危害人们生命和健康最为严重的传染病有霍乱、细菌性痢疾、伤寒、天花、斑疹伤寒、猩红热、白喉、鼠疫、结核病等。下面的一组数据可大致反映出它们的流行情况和危害程度。
鼠疫：1893、1901、1907、1910、1917年的年发病人数在4万以上，其余各年也超过万人。1893—1984年鼠疫死亡者达10万；1910—1911年东北鼠疫流行延及华北，死亡者6万余人；1917—1918年内蒙古、陕西、山西鼠疫流行，死亡者近5000人。
霍乱：霍乱是1817—1823年第一次世界霍乱大流行期间传入我国的，至新中国成立前，霍乱在我国的流行十分频繁，比较严重且有详细记载的就有60次以上。1925年霍乱患者的病死率高达30%,1931年上海霍乱患者的病死率在13%。
伤寒：1926—1932年，北京伤寒的病死率为30%—40%。
白喉：据李庆坪考证，1785—1909年我国有12次白喉流行。
1935—1940年北平几家主要医院的病例数为1898例，死亡476人，病死率为25%。
天花：近代天花的流行十分频繁，而且每隔几年还有一次大流行，每年因患天花死亡的人数以万计。1933—1944年全国的天花患者约有38万。
猩红热：猩红热在中国十分严重。可能因为传入中国时间尚短，中国的病死率高于欧洲国家。据G.纽曼（G.Newman）的报告说，在英格兰患该病的死亡率为1.1％，而在中国的死亡率则为18.2%。对于这种疾病中国人还没有产生抵抗力。
结核病：据南京结核病防治院袁贻瑾估计，在20世纪30年代末，我国结核病的患病率为2%—3%，死亡率为200/10万—300/10万，是我国疾病死亡最重要的原因之一。
结膜炎：在西方国家，已经采取了有效的措施来控制这种疾病，但是中国依然没有采取官方公共手段，所以导致了难以言传的痛苦，造成盲人的出现。北平协和医学院的一项有关致盲因素的调查，发现其中有 37.5％是结膜炎引起的；如果采取积极的措施来防治结膜炎，就会使许多人避免眼盲。当时估计在中国共有868000名盲人。
19世纪，西方国家在经历了工业化、都市化过程中出现的流行病、职业病、环境污染等问题后，深刻地意识到“医学与公共事务之间有着千丝万缕的联系”。医学改革的代表人物S.诺伊曼（S.Neumann）提出了“医学科学的核心是社会科学”的观点。R.魏尔啸（R.Virchow）也指出：“医学与其说是一门自然科学，不如说是一门社会科学。”
西方国家在控制传染病方面所采用的有效方法就是社会化的预防措施。西方国家的医学社会化进程为解决传染病等一系列影响整个社会的卫生问题提供了一个行之有效的模式。
清末民初时期，我国对西方公共卫生在疾病预防方面的重要作用已有所了解。晚清改良派人物郑观应在《中外卫生要旨》（1890）中介绍了“近时伦敦内各处开沟泻水、放出污秽之物，用各种保身之法，每年一千内死者二十人”的情况。留学日本爱知医学专门学校的杨焕周在“上巡按使禀”中列举法国创设保健卫生会议、德国建立消毒所、奥地利开设隔离病院，以及匈牙利、意大利、比利时等国的新型卫生建制在传染病控制方面做出了贡献的同时，提出我国也应“萧规曹随，极力仿效”。
近代著名医学家伍连德在《论中国当筹防病之方实行卫生之法》一文中提出了设置中央卫生总机关、通过立法建立传染病报告、出生和死亡报告制度的意见。
实际上，在清末“新政”时期，清政府于1905年设立的巡警部警保司卫生科，是我国建立的第一个国家公共卫生管理机构，唐坚任科长。次年卫生科改属民政部，更名为卫生司，唐坚改任司长。
（1）鼠疫防治：公共卫生的开端
鼠疫被称为烈性传染病，在人类历史上曾有过三次大流行。第一次在公元6世纪的欧洲，当时称之为“热病”，约一亿人因染此病死亡。第二次是中世纪欧洲的“黑死病”，死亡人数占了当时欧洲人口的四分之一。第三次从19世纪末持续到二战结束时，受染国家达23个，死亡者约1500万。
我国现代预防医学开始于1911年的鼠疫防治。1910—1911年东北地区瘟疫，约6万人染病死亡。清政府注意到传统医学在控制瘟疫方面几乎无能为力，甚至有医生因缺乏预防知识，在为病人诊治的同时也染上了疾病。因此，清政府委派留学回国的伍连德前往哈尔滨主持防治工作。伍连德在哈尔滨通过尸体解剖证实了这场瘟疫为鼠疫，采取了一系列严格的隔离、检疫措施，鼠疫得到了有效的控制。1911年4月，伍连德在沈阳主持召开了我国历史上的第一次国际医学会议——国际鼠疫大会，一些国际著名医学家出席会议。这次会议的最重要成果就是北满防疫处的成立。北满防疫处在哈尔滨建立了一家隔离医院和一个卫生中心，医院装备有现代化的细菌实验室。没有流行病发生时，医院可作为普通医院。类似的隔离医院在同江、黑河和牛庄（营口）等地也相继建立。防疫机构的建立对东北地区流行病控制发挥了重要作用，至1919年，一直没有大流行病发生。北满防疫处在霍乱防治方面也发挥了积极作用。如在1922年霍乱疫情严重时，东北地区的死亡率为14% ，而其他地区死亡率在16%，并且持续时间更长。
（2）新型卫生防疫制度的引进
防疫检疫机构的设立
实际上，在北满防疫处建立之前，清政府于1905年在巡警部警保司下设卫生科，这是我国政府机关第一次出现专管公共卫生的机构。1906年，谕旨改巡警部为民政部，设有卫生司。卫生司下设三科，检疫科为一科，职掌预防传染病、种痘、检霉、停船检疫。但是这些机构由警察管理，后添六品、七品医官之缺，并未补人
，故卫生防疫检疫仅流于形式。辛亥革命以后，废太医院，内务部警政司设卫生科。1916年改为卫生司。内务部卫生司职掌传染病、地方病的预防及预防接种以及其他卫生事项，中央卫生建制确立。1912年广东省卫生处成立，由爱丁堡大学医学院毕业的李树芬任处长，在他1913年的工作报告中可以发现，控制传染病是卫生处最主要的工作。其报告要点为：①八种传染病的报告；②传染病污染地区的消毒和清洁；③死鼠的收集和检验；④预防鼠疫；⑤预防天花；⑥隔离麻风病人；⑦死亡登记。
北京、天津、福州、青岛、杭州等地也相继建立了卫生机构和隔离医院。新型防疫检疫机构的建立在传染病控制方面发挥了重要的作用。
预防传染病的卫生法规 控制传染病需要全社会的共同努力，因此是亟待解决的问题之一。1916年3月，北洋政府内务部公布了《传染病预防条例》，列出规定的传染病八种：虎列刺（即霍乱， cholera）、赤痢（即痢疾，dysentery）、肠窒扶斯（即肠伤寒，typhus abdominalis）、天然痘（即天花，variola）、发疹窒肤斯（即斑疹伤寒，typhus exanthemata）、猩红热（scarlatina）、实扶的里（即白喉， diphtheria）和百斯脱（即鼠疫，pestis）。条例还规定了传染病预防的措施、传染病报告等条款，共25条。1918年元月，又公布了《检疫委员会设置规划》《火车检疫规则》和《清洁方法消毒方法》等法规。南京政府成立后，卫生部于1928年12月公布了一个试行的卫生法规《卫生行政系统大纲》，同时还公布了一批有关传染病预防、环境卫生管理、食品卫生管理及接生婆管理等的条例和法规（表1.5.1）。其后又陆续增设中央卫生试验所、西北防疫处、蒙绥防疫处、公共卫生人员训练所及各海关检疫所等机构。
表1.5.1 与控制传染病有关的法规或条例
（续表）
上述卫生法规的颁布对防止传染病传播起到了积极作用。
（3）国际联盟卫生组织对中国卫生建制的贡献
成立于1920年的国际联盟（League of Nations，简称国联）是第一次世界大战后建立起来的一个国际性的组织。国际联盟卫生组织（The Health Organization of the League of Nations，简称国联卫生组织）是联盟的三个技术机构（经济、交通和卫生）之一，下设顾问委员会和卫生委员会，顾问委员会由位于巴黎的国际公共卫生事务所行使职权，卫生委员会则为联盟的常设机构。卫生委员会以解决国际各项疑难卫生问题为目的，推动与各国卫生行政当局的合作，派遣技术团指导以促进各国的公共卫生事业。
国联卫生组织设有疫况及生命统计机构，负责搜集和分析各国法定传染病的发病和流行情况。它还设有专门委员会，聘请专家加入，开展疾病的预防工作。中国是国际联盟成员国之一，我国的卫生保健体制的建立与国际联盟卫生组织的指导和帮助有关。
1929年9月，南京政府卫生部正式向国联卫生组织提出请求，希望国联卫生组织派一个团来中国进行港口卫生和海港检疫考察。11月， L.拉西曼（L.Rajchman）率国联卫生组织考察团来华，视察了南京、杭州、上海、青岛、大连、沈阳、天津、北平、厦门、广州、香港等我国的主要港口和城市，此外也视察了一些小城镇及乡村。考察团于1930年年初离开中国。回日内瓦后，拉西曼向国联卫生组织提交了一份报告并得到批准。报告的主要内容包括：①国联卫生组织与中国卫生部合作解决中国的卫生问题；②国联卫生组织协助改组中国港口检疫组织；③在杭州建立一所示范性的国立医院；④推动中国医学教育的系统化；⑤协助建立中央卫生设施实验处；⑥与设在新加坡的远东疫况情报局密切合作。
1929年12月，南京政府批准了国联卫生专家和我国专家共同拟定的建立中央卫生设施实验处的计划。该处从创建至抗战前六年时间里开展了大量的工作，例如，进行了重要传染病和寄生虫病的调查与防治，建立了若干市、县的防疫机构，着手部分地区的卫生工程的筹建，制定了生命统计制度，开展了妇婴卫生、学校卫生和卫生教育工作及各类专业人员培养。该处的工作推动了我国公共卫生事业的发展。
（4）海港检疫权的收回
早在1863年我国就成立了海关医务所，负责海港检疫等工作。由于各港的检疫权掌握在外国医生及外国领事税务司之手，缺乏统一管理，而且每当有传染病发生，他们往往只求于外人无碍，而对于我国居民则无所计较，再加上各海关由利害关系不一致的领事们组成指挥部门，疫情消息往往须经过相当长的时间才能到达其他港口。在此期间，传染病已经蔓延开来。这种体制不仅严重地妨碍对疫情的控制，也影响到主权国家的声誉。我国医学家曾多次提议收回海港检疫权。
1930年，中国政府独立设置海港检疫机构。由卫生部主持拟订全国《海港检疫条例》，伍连德被任命为新成立的海港检疫处处长。1930年6月28日，卫生部公布了我国第一个全国性的《海港检疫章程》，该章程分9章，共72条，对海港检疫的定义、区域指定、检疫总则、各种传染病的处置办法、检疫程序等都做了详细的规定，与此同时还公布了《海港检疫消毒蒸熏及征费规则》和《海港检疫标式旗帜及制服规则》，并通令全国各口岸分别施行。这标志着我国正式收回海港检疫权。
1932—1935年间，上海检疫站共检验船8381艘，货物约5000万吨。
（1）防疫机构的建立
从1911年至1930年的二十年时间中，我国已建立了一定规模的控制传染病的防疫体系，如建立了中央和各省的防疫机构，一些大中城市设立了传染病院或隔离医院，创办了中央卫生实验处、热带病研究所等传染病研究机构，以及成立了公共卫生委员会、公共卫生教育联合会。这些机构的建立意味着预防医学在中国建制化的完成，同时也意味着西医的卫生保健体制占据了中国卫生保健体制的主导地位。
中国传统医学对传染病的认识十分模糊，一般将传染病统称为疫疠。先秦时期大多以为是鬼神所致，秦汉以后气候不正的“瘴气”说占据了主导地位，宋代又有“胎毒”之说。尽管传统中医在防治传染病方面积累了一定的经验，如认识到接触传染，提出了隔离措施等对传染病的防治具有一定意义，但这些理论并未揭示传染病的真正原因，总体上看效果不甚理想。
据1935年统计，我国麻风病院广东9所，云南3所，山东3所，福建、浙江、江苏、湖北、湖南、江西、四川、甘肃等省各1所，麻风病房4处。
（2）观念转变
中国预防医学建制化不仅使我国的传染病防治迈入了现代科学的领域，而且它在传染病防治方面的成功也使得人们逐渐提升了对公共卫生的热情。大中城市的中小学开展了卫生教育，通过开办自然博物馆，举行公共卫生展览等，公众进一步获得了卫生知识。新的防疫知识引起了公众极大的兴趣。人们认识到如果讲卫生的话，就会消灭传染病。各卫生机构也编印了大量宣传手册以低价出售，内容包括：中国城市的卫生，家庭卫生，结核、霍乱及天花等疾病的防治。在对传染病防治知识的大力宣传下，人们的卫生观念逐渐发生了变化。
（3）传染病控制的成效
20世纪30年代初，中国总体健康水平有所提高。主要表现在大的流行病在次数和强度上已明显减少，如通过预防接种和供应清洁的饮用水，霍乱或霍乱性腹泻的发病率和死亡率逐渐降低。由于居民开始饮用井水而不是河水，所以患痢疾的人数大大减少了。
国人开始认识到接种疫苗的重要性，全国范围内虽然依然流行天花，但是程度要比以前轻。
1931年8月到1932年6月中央水灾救济委员会的报告表明，水灾发生后，武汉地区设立了8家医院、12个诊所、8个巡回诊所、1个天花隔离医院、2个预防接种队、3个卫生队和1个临时检疫站。南京也设立了类似机构。虽然死于霍乱等流行病的人不少，但控制了疾病的广泛蔓延。1933年，黄河水灾时，卫生处又组织了黄河水灾卫生队，设立了11个工作站和43个诊所。
虽然在1949年以前，由于内战不断，整个国家社会经济发展和人民生活水平增长缓慢，传染病控制并不理想，但是我国医学家在建立新型卫生体制、改善传染病防治方面所做出的努力是值得肯定的，他们的探索性工作和创建的预防模式为后来的疾病防治奠定了基础。