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侯学标
党的二十大报告指出，“完善党的自我革命制度规范体系，坚持制度治党、依规治党，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，为新时代新征程持续深化纪检监察体制改革、推动完善党和国家监督体系提供了根本遵循。本文基于高校纪检监察体制改革视域，分析了深化高校纪检监察体制改革对于加强高校监督体系建设的必要性和重要性，梳理了当前高校监督体系建设面临的问题和挑战，并针对如何推动完善高校监督体系提出对策和建议。
新的历史条件下加强高校纪检监察体制改革，是落实党中央关于推进纪检监察体制改革战略部署的重要组成部分，也是推进高校纪检监察工作高质量发展的必然之举，对于推动完善高校监督体系具有重要意义。
长期以来，我国高校在监督方面实行以内设纪检监察机构为主要特征的同体监督模式，虽然高校纪委落实双重领导体制，但是由于高校纪委的人事、财务等受学校党委直接领导，而上级纪委对高校纪委的领导因体制性原因容易虚化弱化，造成高校纪委监督执纪问责的独立性和权威性不足，不利于发挥对党委的监督作用。从中央和各地区对高校党委巡视反馈的情况来看，高校监督执纪存在宽松软的现象。高校是中国共产党政治建设的前沿阵地，高校党的政治建设决定着社会主义的办学方向，也决定着人才培养是否符合社会主义性质和要求。强化政治监督是纪检监察机关最根本最核心的职能，高校纪检监察机关权威不足、监督乏力等体制机制缺陷，直接影响政治监督实效。必须深刻认识高校纪检监察体制改革的必要性、紧迫性，通过改革促使高校纪检监察机关坚守政治监督根本定位，以强有力的政治监督推动高校政治建设，督促高校党组织和党员干部特别是领导干部增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保党的教育方针政策和中央重大决策部署在高校落地见效。
党的十八大以后，教育部接连出台多个高校党风廉政建设和反腐败工作制度文件，但从全国范围来看，高校腐败依然屡禁不止。从纪检监察机关查处的案件来看，高校腐败问题既有一般腐败的特性（如基建、财务管理），又有其教育行业特点，带有典型性（如招生考试、科研经费）。高校腐败问题频发，体现出反腐败力度不断加大，也凸显出高校反腐败严峻复杂的形势。 2017年6月十八届中央第十二轮巡视反馈情况指出，接受巡视的15所中管高校全部存在廉洁风险，部分高校廉洁风险十分突出，在基建工程、财务管理、校办企业、科研经费、招标采购、选人用人等重点领域，依然存在重大的廉政风险。高校腐败问题和廉政风险对高校纪检监察工作提出新挑战，加强高校纪检监察体制改革，引领高校正风肃纪反腐工作不断开创新局面已势在必行。
纪检监察体制改革将监察对象由行政人员扩展为所有行使公权力的公职人员，填补了监督对象上的空白。根据《监察法》第15条规定，所有公办高校中从事管理工作的人员全部纳入国家监察范围，高校内部行政监察也上升为国家监察。根据教育部2018年数据，我国公办普通高等学校共计2663所，教职工人数共计248.75万人。除各类行政管理人员外，专任教师167.28万人，约占教职工总数的三分之二。
依据《监察法》，对于高校中不担任行政职务的教师，他们一旦从事与职权相联系的管理事务，如招标采购、招生考试等，就属于监察对象。但是高校行政监察处主要负责对行政机关及其工作人员进行监督检查，未将动态行使公权力的教师群体纳入监察对象，存在监督盲区。总之，随着监察性质的改变和对象范围的拓展，亟待重构重塑高校监察组织和体制机制，实现对高校所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，以适应新时代健全完善党和国家监督体系的形势需要，让权力在阳光下运行。
纪检监察机关和纪检监察干部是推进党的自我革命、深化全面从严治党的重要力量，承担着维护党的纪律、推进党风廉政建设和反腐败斗争的重要职责，要率先做到“勇于自我革命”，带头从严要求自己，主动解决自身问题。但纪检监察机关不是天然的“保险箱”，纪检监察干部也没有天生的免疫力。在高校党委和上级纪委双重领导体制下，高校纪检机关主要承担同级党委的监督职责，但是自我监督的意识不强、机制不够完善，同时，上级纪委主要从业务上进行指导，具体的监督较少，容易导致监管的盲区。此外，一些高校纪检人员力量配备不足、干部结构不合理、专业能力较欠缺，导致监督手段单一，监督执纪效果不佳，影响高校纪检工作的权威性和实效性。随着高校纪检监察体制改革的推进，对高校纪检监察队伍建设也提出了新的更高的要求，这为从严从实加强高校纪检监察干部教育、管理、监督，锻造忠诚、干净、担当的纪检监察铁军提供了重要契机和强大动力。
统筹推进高校纪检监察体制改革，是坚持和加强党对高校的全面领导、确保高校坚持正确办学方向的内在要求，也是消除高校权力监督真空地带、压缩权力行使“任性空间” 、建立健全高校监督管理体制机制的必然之举。从2018年10月中央印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》提出推进中管高校纪检监察体制改革，到各省（市、区）积极稳妥推进所属高校派驻机构改革，再到2022年1月中央纪委国家监委印发《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》，高校纪检监察体制改革从抓好顶层设计、强化系统思维、创新方式方法等方面持续发力，为加强高校监督体系建设带来重要经验，为解决纪委监督乏力、纪法衔接不畅、监督对象覆盖不全等制约反腐倡廉工作深入开展的问题提供了重要保证。
深化纪检监察体制改革的根本目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导。高校纪检监察体制改革始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进总基调，紧紧抓住坚持和加强党的领导这个“纲”，加强统筹、务实有效落实改革举措，进一步理顺体制机制、理清职责要求，细化贯彻执行请示报告、信息报送、集中审理等相关配套制度机制，完善高校党委定期分析反腐形势、研判政治生态、听取重大案件情况报告等制度，推动校党委对初核、立案、审查调查、作出处分或处置决定等认真审核把关，从组织形式、职能定位、决策程序上将党对高校反腐败工作的统一领导具体化，推动反腐败决策指挥、资源力量、措施手段更加集中统一，党领导的反腐败工作体系更加科学完备，确保广大党员、干部和公职人员懂法纪、明规矩，知敬畏、存戒惧，自觉在党的领导下、在党纪国法约束下开展工作。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。 《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察法》 《中国共产党纪律检查委员会工作条例》分别对“双重领导体制”进行了细化规定，切实推进党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。高校纪检监察体制改革坚持和完善“双重领导体制”，强化上级纪委监委对高校纪检监察工作的领导和指导，严格执行“三为主一报告”制度，高校纪检监察机关定期向上级纪委报送有关党风政风监督、信访举报、线索处置、案件管理等数据信息，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时向上级纪委报告，主动接受监督检查。高校纪委书记、副书记的提名、考察落实以上级纪委会同组织部门为主，并接受上级纪委监委的考核，为有效发挥高校纪检监察机关的独立监督作用提供了有力保障。
《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》提出，“分类施策推进中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革”。这为深化高校派驻机构改革、有效发挥派驻监督作用提供了重要遵循。各省（区、市）纪委监委结合实际对推进所属高校纪检监察改革进行了探索，形成派驻纪检监察组和设置监察专员办公室等多种模式。 2018年9月，四川在全国率先试点高校派驻机构改革，由省纪委监委向28所省属本科高校派驻纪检监察组，规范了派驻机构的组织架构，形成了一支结构合理、富有能力的纪检监察队伍。 2019年6月，天津探索在15家市属高校开展派驻纪检监察机构改革试点，由市纪委监委向试点高校派驻纪检监察组，纪检监察组组长为所驻高校党委常委。同年，新疆维吾尔自治区纪委监委向新疆大学派驻纪检监察组，同时将其余13所区管高校纪委书记任命为监察专员，设置监察专员办公室，与高校纪委合署办公。其他省（区、市）管高校以及中管高校相继通过设置监察专员办公室并任命监察专员的形式完成派驻机构改革。高校派驻机构改革，打破了过去高校纪检监察的“内循环”，明确了派驻纪检监察组或监察专员是代表上级纪委监委对驻在高校的监督，与驻在高校是监督与被监督的关系，强化了高校监督执纪执法工作的独立性和权威性。
监察职能向高校延伸是高校纪检监察体制改革的重要内容，继各省（区、市）纪委监委结合实际推动监察权限向所属高校延伸之后，2022年1月中央纪委国家监委印发《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》，明确了中管高校纪检监察机构的职能定位、监察权限，做实监督全覆盖、增强监督有效性。高校纪检监察机关既依照《中国共产党章程》和其他党内法规履行监督执纪问责职责，又依照宪法和监察法履行监督调查处置职责，发挥合署办公优势，共同设立内设机构，统筹人员调配使用，整合反腐败工作力量，人员配备向监督检查和审查调查一线倾斜，健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制，把纪律监督与监察监督贯通起来，实现机构、职能、人员的全面融合和战略性重塑，不断提升高校纪检监察工作规范化、法制化、正规化水平，有力保障高校纪检监察机关监督执纪执法的整体性、协同性，确保高校领域正风肃纪反腐的威慑力和有效性。
高校纪检监察体制改革，强化了党的全面领导，提升了高校纪检监察机关的战斗力，形成了许多行之有效的工作经验，为推进高校全面从严治党向纵深发展提供了坚强保障，但是新时代高校纪检监察工作越是前进、越是发展，越是要发扬彻底的自我革命精神，不断增强正视问题的自觉和刀刃向内的勇气，深刻认识当前高校监督体系建设仍面临的问题和挑战。
高校纪检监察体制改革以后，纪检监察工作双重领导体制得到强化，但是具体化、程序化、制度化的实施办法还有待进一步完善，高校纪检监察机关对同级党委的监督依旧显得力不从心，如何加强对高校党委“一把手”和领导班子的监督，成为当前亟待破解的难题。从全国范围纪检监察机关查处的腐败案件来看，高校腐败问题仍时有发生，中央纪委国家监委网站通报的高校厅局级领导干部中，党委书记、校长（院长）占多数，这表明作为高校“关键少数”的主要领导干部成为腐败的重点人群，特别是“一把手”腐败成为当前高校腐败案件的显著特征。由于高校纪检监察干部选拔任用、职级待遇、年度考核等受到校内相关因素的影响，仍难以杜绝不敢监督、不能监督、不想监督的情况。
在高校纪检监察体制改革背景下，随着监察职能的延伸以及监察对象范围的扩大，高校纪检监察机关面对的监督领域愈加宽广、对象愈加多元、情况愈加复杂、手段愈加隐秘，近年来高校纪检监察机关收到的信访举报件和处理的问题线索明显增多。在这种形势下，由于岗位设置及人员配备有限，专职纪检监察干部队伍力量很难覆盖到学校的各个领域、各个层面、各个环节，存在一定程度的监督不平衡、不到位的情况。有的纪检监察干部深受“好人主义”思想影响，害怕得罪他人，并没有把手中权力和应该履行的监督责任统一起来认识和把握，监督很容易表现出随意性、形式主义等现象。有的纪检监察干部知识结构比较单一，工作经历和经验不够丰富，加之高校纪检监察干部培训体系尚不健全，干部综合素质不高、方法手段滞后，影响了监督的效率。
在高等教育综合改革背景下，“校院两级管理”已成为激发办学活力的现代大学运行模式，在这一治理架构下，管理重心下移，二级学院承担更多学校建设与发展的责任，在拥有更多的决策权和资源配置权的同时，也容易导致内部约束失位、监督缺位，滋生廉洁风险和腐败现象。有的高校深化从严管党治校存在不足，责任压力传导还不到底，科研、基建等重点领域腐败问题仍有发生。高校纪检监察机关与单独设立为党委工作部门的巡察机构贯通协调不够，与审计、财务等部门的协同联动机制还不完善，纪检监察专责监督统筹协调党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督缺乏配套的制度机制的保障，各监督主体相互之间缺乏密切配合，资源共享和统筹协调不够，仍处于“各自为战”的零散状态，监督合力不足。
在新时代新征程上，要持续深化高校纪检监察体制改革，探索纪检监察监督和其他监督贯通协调的有效路径，完善权力监督制度和执纪执法体系，促进系统集成、协同高效，形成常态长效的监督合力。
健全完善自上而下的监督指导制度及考核评价体系，进一步强化上级纪委监委对高校纪检监察机关的领导和指导，实现上下联动“一盘棋”。第一，完善“室校”联动机制。健全请示报告、审批备案制度，以及重点案件提级办理、审核把关、联合办案机制，细化联动监督清单和责任边界，明确联动监督重点，搭建联动作战平台，探索联动监督有效路径，切实提升高校监督执纪执法效能。第二，创新干部培养模式。以培养高素质专业化和敢于善于监督的高校纪检监察干部为目标，建立健全常态化教育培训机制，整合优势资源，打造实训平台，选拔更多高校纪检监察干部到上级挂职锻炼、以干代训，强化实战培训、实战练兵，着力提升高校纪检监察干部一体推进“三不腐”能力和水平。第三，优化考核评价体系。结合高校实际，创新完善高校纪检监察机构及干部队伍的考核机制，打通上级纪委监委与高校对纪检监察机构及干部队伍考核评价的渠道，切实落实以上级纪委监委考核为主，进一步增强上级纪委监委监督指导的主动性、针对性、实效性。
推动高校纪律监督、监察监督、派驻监督和巡察监督在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同，构建高校“四位一体”监督格局。第一，持续释放派驻监督效能。贯彻落实《纪检监察机关派驻机构工作规则》，充分彰显“派”的权威和“驻”的优势，更加深入开展高校党委政治生态研判分析，在加强对驻在高校“一把手”和领导班子的监督上牢牢掌握主导权，层层传导责任和压力，推动派驻监督从有形向有效转变。第二，做实执纪执法贯通衔接。按照工作同步进行、程序相应分开的原则，既推动纪法衔接，促进纪检和监察有机统一，又分别设计措施文书、立案程序等，确保依规依纪依法履行职责，推进高校纪检监察工作规范化、法治化、正规化。第三，深化纪检监察与巡视巡察协作配合。加强高校纪检监察机关与党委巡视巡察机构信息交流、问题线索移送、巡视巡察整改监督等协同配合机制建设，按照优先处置原则办理巡视巡察移送的问题线索，督促巡视巡察整改落实，建立健全长效机制，推进高校治理能力和治理体系现代化。
科学统筹基层监督力量，进一步拓宽监督渠道、延伸监督触角，着力消除基层末梢监督盲区，不断提升监督实效。第一，建立健全两级联动监督网络。近年来，部分高校结合实际加强二级纪检机构和干部队伍建设，通过设立二级纪委、任命纪委书记和向二级单位派驻专职纪检干部等形式加强基层监督力量，开创了高校基层监督的新局面。要进一步完善校院两级纪检机构互通信息、共同研判、联合检查等监督工作机制，协同推进高校全面从严治党向基层延伸。第二，压紧压实职能部门监管职责。学校纪检监察机关立足“监督的再监督”职责定位，凝聚审计、财会、统计等专业监督力量，督促重点领域部门落实职责范围内的监管责任，推动基层监督机制改革和制度创新，建立一级抓一级、层层抓落实的责任体系，促进各项监督同向发力、同增质效。第三，充分发挥党外监督作用。高校不仅有党内监督，还有党外监督，监督主体不仅包括各级党组织和党员干部，还包括各民主党派和广大师生群众，各监督主体要充分发挥各自特点和优势，从不同的视角和领域参与到高校监督中来，持续推进高校治理体系和治理能力现代化。
高校纪检监察体制改革，强化了党对高校的全面领导，提升了高校纪检监察机关的战斗力，为推动高校纪检监察工作高质量发展注入了强劲动力，为坚持不懈推进高校全面从严治党向纵深发展带来了许多行之有效的实践经验。新起点新征程必须发扬彻底的自我革命精神，提高思想认识，增强历史主动，持续深化高校纪检监察体制改革，推动完善系统集成、协同高效的高校监督体系，积极破解高校纪检监察工作中存在的突出问题和薄弱环节，不断取得更多制度性成果和更大治理效能，为高校落实立德树人根本任务营造风清气正的政治生态。