一、引言

（一）研究背景

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日）指出，要“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。2018年，党的十九届三中全会要求加强党中央对审计工作的领导，组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构，基于此构建“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系。除此之外，地方各级政府也相应成立党委审计委员会，坚持和加强党对审计工作的集中统一领导。

党委审计委员会成立后的审计监督是否会产生更多的治理效能？习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，审计工作的重点任务之一就是加大对经济社会运行中各类风险隐患的揭示力度。 企业作为微观经济主体的重要来源，在实现国家治理体系现代化目标的进程中承担着重要的任务。那么，企业是否可以成为党委审计委员会发挥监督治理作用、降低经济风险隐患的重要抓手？上述为研究党委审计委员会的治理作用提供了背景。

政府与企业的关系一直是公司财务和会计领域经久不衰的研究话题，在我国，由于地方政府较多参与经济运行，处于经济转轨期的中国企业面临更严重的常规的政策性成本。在以财政分权为特征的政治体制中，地方政府可以依据国家法律以及政府规章制度在辖区内制定经济政策，从而直接或间接地对辖区内的微观实体——企业产生重要影响（周黎安，2004；陈德球和陈运森，2018）。特别是地方政府会采取一系列措施给企业释放政策意愿的信号，并通过直接所有权安排或间接渠道（如资源分配、监管、许可证要求、非正式的政治关系和社会网络等）对上市公司施加重大影响（Piotroski et al.,2015）。

当企业财富面临政府活动形成的潜在压力时，管理层会通过改变会计程序或会计选择等盈余管理活动来降低这种政策性风险（Watts and Zimmerman, 1986;Konget al.,2022），因此企业的财务活动尤其是盈余管理活动始终存在政策压力带来的政策性成本（陈德球等，2016；陈德球和陈运森，2018）。此外，近年来企业自主权的扩大以及会计准则、会计科目的不完善，更为企业的盈余管理提供了广阔空间，因此企业对政府活动具有较强的敏感性，即政府活动对企业盈余管理行为的影响很大（陈德球和陈运森，2018）。

党委审计委员会的成立和召开，是地方政府官员传达和部署审计监督治理职能相关政策与指令的重要方式，而审计监督的政策性成本对企业盈余管理行为的影响可能更为直接。审计监督的职能之一就是经济“守门人”，维护企业经济安全，防范重大经营风险（刘家义，2012），而盈余管理是企业隐瞒会计信息质量、造成经济隐患的重要原因，是审计监督治理的重要对象之一。那么，地方党委审计委员会是否会对企业盈余管理行为产生治理作用？地方党委审计委员会在召开时，通常利用官方媒体宣传会议召开情况，以此作为政策压力的传播渠道。以党委审计委员会的成立及召开为例。各地区企业集团通过内部成立的党委审计委员会或党委会，与地方党委审计委员会产生联系，接受地方党委审计委员会的领导，从而更好地理解和贯彻地方审计政策、方针及指导意见，把握改善企业监督和治理的方向。 这种联系会增加地方党委审计委员会对企业的压力传导，尤其是地方党委审计委员会召开会议，会释放对企业进行监督和治理的信号，企业受到这种压力的影响，会自觉地规范和约束自身的行为。例如安徽国元金控集团成立党委审计委员会，2022年7月14日省级党委审计委员会召开会议之后，2022年8月19日在集团内部召开党委审计委员会，传达省级党委审计委员会的会议精神，并按照省级会议的要求制定相关的政策和目标。 再如省级党委审计委员会对本地区企业提出要求：持续完善党领导审计工作制度机制，加强对各地党委审计委员会工作的领导和指导；着力推进审计在党的领导下实现全覆盖，以高质量审计监督保障全省经济社会高质量发展；着力揭示重大违纪违法、违反财经纪律、发生在群众身边的腐败问题，切实推动规范用权。为了认真落实中央及省委审计委员会关于审计工作的决策部署，国元金控集团党委审计委员会审议通过《国元金控集团党委审计委员会工作规则》和《国元金控集团党委关于贯彻落实中央和省级党委审计委员会会议精神 推进内部审计工作高质量发展的意见》，提出“促进领导人员习惯在监督下工作和生活”的要求，以此回应省级党委审计委员会的要求。这说明党委审计委员会的成立及其会议召开，确实会对企业产生外部压力，企业积极回应地方政府释放的信号，有针对性地做出回应和行动（见图1）。

除此之外，从治理框架和制度特性来讲，我国的治理结构与西方的治理结构不同。西方的治理结构是依托于韦伯式科层制的治理结构（Weber,1925；罗斯坦和臧雷振，2016），独立于政治体制。而我国的治理体制呈现为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面融入中国特色的集中统一的党政一体化的复合型治理结构（周雪光，2017；王浦劬和汤彬，2019）。这种治理结构既具有政治的权威性和开拓性，又具有行政的规范性和科层性。而以中央审计委员会为领导的审计监督体系结构正是这种复合型国家治理结构的体现，相比于以往的行政型审计制度，审计部门对国有企业实施政府审计，从而通过监督的形式对企业产生治理作用，党委审计委员会的成立可以把政府的政策意志和政策导向通过不定期召开多次会议的形式传达到企业，并通过企业基层党组织渠道加以传播。这种传导渠道更便捷、更直接、效率更高，从而对企业可以起到更好的治理作用，补充以往行政型审计制度的不足。

（二）研究设计

本文对官方媒体报道进行文本分析，以地方党委审计委员会会议的召开次数和内容以及媒体传播情况等作为地方政府政策意愿（执行力、理解力）的衡量，检验地方党委审计委员会是否会对企业盈余管理行为产生不同的影响，并进一步探究其影响企业的渠道和机制。

具体来讲，本文利用2018—2021年地方党委审计委员会召开会议这一外生事件，从政策性成本的视角探讨政策压力对企业盈余管理的影响。鉴于此，本文基于我国A股上市公司2016—2021年数据，运用双重差分法（DID）考察党委审计委员会召开会议对企业季度盈余质量的影响。其一，党委审计委员会由于每年至少召开一次会议，其召开具有周期性，政策实施的间隔时间较短，因此使用季度数据更能检验事件冲击效果的即时性。其二，年报中存在盈余管理的动因比较复杂，或者说年末盈余信息充满噪声。由于难以将各种盈余管理动因或者噪声分离，且表现出更高的应计变动性，因此在研究特定事件与盈余管理的关系时，用季度数据比仅用年末数据具有更强的说服力（Jeter and Shivaku-mar,1999;Gong et al.,2008；徐焱军和刘国常，2009）。

研究发现，企业在党委审计委员会召开会议后会选择“谨慎”行事，通过提升会计信息质量，来尽量规避或减轻党委审计委员会关注带来的政策性成本，表现为党委审计委员会在本季度召开会议，企业的季度盈余管理水平大降0.64%。进一步研究发现，上述发现在党委审计委员会对企业施加更大压力（如增加会议内容和提高开会响应速度从而产生更多的政策性成本）时效果更明显。媒体关注、市场关注会放大党委审计委员会召开会议对企业的压力。异质性分析表明，在市场化水平较低、市属国有企业中上述作用更加显著；而且，党委审计委员会召开会议对民营企业也有溢出效应，在设置党委会以及党建水平较高的民营企业中，党委审计委员会召开会议也会抑制企业的盈余管理水平。

（三）研究贡献

本文的主要贡献为：首先，本文丰富了国家审计监督效果的研究。现有关于国家审计对企业监督效果的检验主要集中于减少盈余管理行为、抑制在职消费、遏制腐败、提升国有企业经营业绩、降低过度投资水平、缓解股价崩盘等（陈宋生等，2013；蔡利和马可哪呐，2014；褚剑和方军雄，2016,2017；王兵等，2017；陈运森等，2019；柳光强和王迪，2021），主要聚焦于审计署、财政部门、证监会等行政机关类监督主体，主要从政府监管产生的罚没成本等视角阐述政府审计对企业的治理作用。与以往的行政型审计监督体制不同，党委审计委员会的成立标志着党政融合的复合型审计监督体系，这是不同于西方韦伯科层制下的行政体制（Weber,1925；周雪光，2017）。因此，本文以党委审计委员会的成立为背景，探讨了“党政结合”这一重要审计监督机制的效果和作用机制，丰富了中国特色的国家审计制度经济效果的研究。

其次，本文结合以党委审计委员会为领导的新型审计监督制度，证明了党委审计委员会召开会议也是企业政策性成本的重要来源，扩展了传统研究内容的外延（Jones,1991; Cormier and Magran, 1999；叶青等，2012; Godsell et al., 2017;Boland and Godsell,2020;Kong et al.,2022）。本文主要从审计监管的角度验证上述假说，深化对政策性成本理论内涵及其作用机制的认识。

再次，本文聚焦于官方媒体这一独特视角，丰富了媒体参与政府治理的研究。本文用官方媒体报道衡量地方政府的政策意愿，说明地方政府对企业的干预和治理可以通过媒体这一渠道发挥作用。媒体对企业的治理作用不仅体现在媒体对企业的评价和监督作用（Fell and Kaffine,2018；王云等，2017）上，还体现在媒体通过传递政府政策信号从而改变企业行为的间接作用上。

最后，本文结论具有较强的现实意义，探索党委审计委员会在审计监督中的作用、理论与实践机理，将有利于完善党领导审计工作的制度安排，实现审计监督体系“集中统一、权威高效”的目标，也是推进国家治理体系和能力现代化、实现国民经济和社会发展“十四五”规划乃至2035年远景目标的有力保证（王彪华和谢莹莹，2020）。除此之外，本文还考察媒体关注的非正式制度力量和市场外部环境的调节作用，有助于完善审计监督的相关环境监管流程和规范，强化审计监督的作用效能，并在审计监督等正式制度力量发挥效能的同时借助非正式制度力量的协同作用，灵活应对外部环境因素的影响，从而充分发挥国家治理体系的优势。

本文其余部分安排如下：第二部分对相关文献进行梳理，引出本文的研究目的；第三部分介绍制度背景，对研究主题进行理论分析，并提出研究假设；第四部分介绍研究设计、样本构建和数据来源；第五部分报告实证检验结果与分析；第六部分是稳健性检验；第七部分是机制检验；第八部分是异质性分析；最后是研究结论与政策启示。本文的研究框架如图2所示。