二、隋与唐前期的“知政事官”

《通典》虽然撰进于唐德宗末年，但杜佑实是把隋唐作为一体来看待的。故而仍须从所谓的“三省制”时代谈起。

1．三省制下的宰相与“枢机”

唐代的宰相被称为“知政事官”，这没有争议 。那么何谓“知政事”？先从一个具体的制度问题谈起，即尚书省长贰是否为当然的知政事官。

在杜佑的时代，唐代的宰相衔的确不包括尚书省长贰，而是门下侍中、中书令以及他官“同中书门下平章事”者。五代、北宋前期的宰相衔也不包括尚书令，一直到北宋元丰改制前，宰相名号都不涉及尚书省 。但学者多认为，唐前期的尚书仆射为宰相、尚书省为宰相兼行政机关；只是神龙（705—706）以后仆射才被排除在宰相名号之外，尚书省成为单纯的行政机构 。有学者对此提出异议 ，但随即被反驳 。不过，这一认识仍有重新讨论的必要。

前引《通典》卷一九“要略·宰相”论隋唐宰相云：

隋有内史、纳言，是真宰相。

大唐侍中、中书令为真宰相，中间尝改为左右相。他官参者无定员，但加同中书门下三品及平章事、知政事、知机务、参与政事及平章国重事之名者，并为宰相，亦汉行丞相事之例也。

如此，隋、唐代所谓“真宰相”就是门下侍中（纳言）、中书令（内史），此外其他官员带知政事名义者亦为宰相，但不是“真宰相”。杜佑未提及尚书省长贰。

但到了卷二一“宰相”条，杜佑的叙述就有所不同，他在“大唐侍中、中书令是真宰相”下附注云：

尚书左右仆射亦尝为宰相……其仆射贞观末始加平章事，方为宰相，具仆射篇。

则唐朝前期左右仆射亦是宰相。相应地，“仆射”条云：

大唐左右二仆射因前代，本副尚书令。自尚书令废阙，二仆射则为宰相……及贞观末，除拜仆射必加“同中书门下平章事”及“参知机务”等名，方为宰相，不然则否。然为仆射者，亦无不加焉。至开元以来，则罕有加者。

如此，左右仆射本为宰相，贞观以后则例加“同中书门下平章事”及“参知机务”等名为宰相，开元以后方与宰相彻底脱离关系。就此看来，《通典》关于隋与唐前期宰相的叙述前后不一致 。

此处有一点需要特别留意：《通典》始终认为，隋唐所谓的“真宰相”只有门下侍中和中书令，其他包括尚书省长贰在内的宰相并不属于“真宰相”。这种区分，前引《通典》已经清楚地说明了：“他官参者无定员，但加同中书门下三品及平章事、知政事、知机务、参与政事及平章国重事之名者，并为宰相。”即非侍中、中书令者，必须得到某种名义的授权，方为宰相。那么，所谓“真宰相”即当然之宰相，其他宰相则是特别授权之宰相。尚书省长贰正是后一种，即任尚书省左右仆射者（官员）为宰相，并不等于左右仆射（官衔）为当然的宰相衔。

学者已指出，“尚书省”并不能被视为“宰相机关”，其长贰尚书令、仆射的“宰相职”是因为入内参与政事堂会议和入 朝议，不是因为其总领尚书省 ，甚是。学者也已指出，在隋开皇（ 581—600）初，尚书省左右仆射任宰相者，须兼任纳言、内史令之官；之后兼任之例逐渐减少，逐渐发展起来的则是他官参政，多为“参豫朝政”或“参掌朝政” 。

尚书令在隋朝就已经相当虚化，至唐朝更是非寻常人臣之职。唐高祖李渊在隋末义宁元年（ 617）曾任尚书令 ，李渊称帝建国后又以李世民为尚书令 ，故史言唐太宗曾任尚书令导致该职此后阙而不置 ，尚书省左右仆射成为实际上的尚书省长贰。

《唐会要》卷一《帝号上》载唐高祖朝宰相16人 。其中，高士廉、房玄龄是玄武门之变后方为宰相，长孙无忌、杜如晦则未有在高祖朝任相的记载。其余12位高祖朝宰相新任时，多为中书令、门下侍中，唯有李世民与裴寂为尚书省长贰：“赵国公世民为尚书令，相国长史裴寂拜尚书右仆射、知政事。” 可知至少裴寂（或亦包括李世民）明确有“知政事”之授权，此学界所熟知。学者据此认为，至少唐朝一开始就没有把仆射视为当然宰相 。唐前期，裴寂之后所有出任仆射者应例皆知政事 ，但史料中并没有明确提及。其原因恐在于学者已经指出的，唐前期各种名义的“知政事”乃动宾词组，并未成为固定的系衔 。

那么，为何门下侍中、中书令为“真宰相”即当然的知政事官，而其他宰相则要额外授权呢？这正与宰相的“枢机”性质直接相关。案，“中书、门下，机要之司” ，其长官中书令、侍中就是当然的“枢密”之任——“丝纶枢秘，寄任帷扆，功当纳献，职惟显要” 。将侍中（左相）、中书令（右相）视为“枢要之职”“知机密”“枢密之任”的例子很多，不赘举。相比之下，包括尚书省在内其他官司则不在枢机之位，故尚书仆射等官必须有“知政事”的授权才能具备这一性质。

由此引发的问题就是，唐代所谓的“知政事”，并不能泛指掌各种政务，而是特指掌机要、枢密。《隋书·百官志》在论及南朝陈之制时说，“国之政事，并由中书省……总国内机要，而尚书唯听受而已” 。《唐六典》述及尚书省时说：“国政枢密皆委中书，八座之官但受其成事而已。” “政事”“国政”须理解为“机要”“枢密”，而不能泛指。另，王应麟《困学纪闻》卷一三《考史》云：“汉政归尚书，魏、晋政归中书，后魏政归门下，于是三省分矣。”袁刚指出，此处“政”指出纳诏命，典掌机密 ，甚是。此种用例，恐与“政”字一义为君之命令有关 。

下面的例子更可说明唐代所谓“知政事”指参掌枢机。贞观十九年（645），唐太宗征辽东：

时诸宰相并在定州留辅皇太子，唯有褚遂良、许敬宗及（杨）弘礼在行在所，掌知机务。

其中，杨弘礼为“兵部侍郎、专典兵机之务”。褚遂良本为黄门侍郎、参综朝政 ，或作参豫朝政 。许敬宗先以权检校黄门侍郎、太子右庶子在定州与他人“共知机要”，后因中书令岑文本卒，被调到军前任检校中书侍郎，曾“立于马前受旨草诏书” 。太子所在的定州方面：

诏皇太子留定州监国；开府仪同三司、申国公高士廉摄太子太傅，与侍中刘洎、中书令马周、太子少詹事张行成、太子右庶子高季辅五人同掌机务；以吏部尚书、安德郡公杨师道为中书令。

与行营一样，监国太子的宰相亦以“掌机务”为名。但据《旧唐书·高士廉传》，士廉乃“摄太子太傅，仍典朝政” ，可知“典朝政”即“掌机务”。另外，张行成本官刑部侍郎 ，高季辅本官吏部侍郎 ，皆非中书、门下省官。因此，李世民亲征高丽时，无论皇帝行营还是太子留守的定州，“宰相”皆以“掌（知）机务”为名，且与参朝政、典朝政同义。

以上讨论试图说明：杜佑以中书、门下省长官为“真宰相”，是因其为机要之司的长官；至于尚书省长贰在内的其他官员，因本身不在枢机之位，故需要各种名义的“知政事”授权方为宰相——经过了此种授权方为“枢机”。因此，各种宰相的共性乃“枢机”，区别在于是否须额外授权。雷家骥区分了“参政授权”与“机务授权” ；吴宗国则认为，知政事官的任务和职掌被限定为“掌机务”是贞观后期的新提法 。二说的共同问题是限于机、密字面立论，而未考“政”即指机务，如此则参政授权与机务授权没有区别，掌机务也不是贞观后期才有的新说法。

如此再看《旧唐书·职官志》关于“知政事官”的记载：

武德、贞观故事，以尚书省左右仆射各一人及侍中、中书令各二人，为知政事官。其时以他官预议国政者，云与宰相参议朝政，或云平章国计，或云专典机密，或参议政事。

案《旧唐书·职官二》皆本《唐六典》 。这种说法与《通典》相比，最大的不同是未区分是否“真宰相”，即未明言知政事者有当然与授权之别。但到了宋代的《新唐书》中，叙述一变为隋唐“以三省长官为宰相” ，则是将宰相与“知政事”概念脱钩而与三省机构相连，可谓误导。

既然知政事官实为君主“枢机”，即近要之臣，故常以亲信之人担任。雷家骥已指出，隋朝最高权力结构由宗亲、姻戚、元勋心腹结合而成；唐高祖亦重用姻戚为宰相 。赖瑞和亦指出，唐代宰相的委任和权力都建立在一种很强烈的“私”关系上，最亲密的是血亲，其次是姻亲，再次是有恩于皇帝的旧臣（或甚至宦官），最后是皇帝信任或合意的其他人 。此仅举一例：李 本受李世民信任，“将属以幼孤”，但贞观二十三年李世民临终之际对李治说：“汝于李 无恩，我今将责出之。我死后，汝当授以仆射，即荷汝恩，必致其死力。” ^[1] 于是，李 出为叠州都督，而李治即位当月，李 即加开府仪同三司、同中书门下参掌机密，很快任左仆射、同中书门下三品 。李 从太宗之相到高宗之相的沉浮，说明结成某种形式的“信—任型君臣关系”是成为君主之“枢机”不可或缺的前提 。官职出于君主之恩惠与宠信，也是韦伯所论家产制国家中君臣关系的典型特点，官员成为皇帝亲信之时，就进入了韦伯所说的家产制支配的范围之中 。

那么，作为枢机之任的宰相，又何以具备杜佑宰相概念的另一元——“总统”呢？

2．三省制下的宰相与“总统”

如前所述，但凡不为中书、门下省长贰者，经“知政事”的授权才能成为宰相；且中书省、门下省长贰亦有判他事者。如此，则三省制下的宰相多是“兼职宰相” 。《通典》说：

开元以前，诸司之官兼知政事者，午前议政于朝堂，午后理务于本司。

所谓诸司之官，即中书、门下两省之外的官员，其中就包括了尚书省长贰。他们在政事堂（在门下省或中书省）时方为宰相，回到本司后即是本司官。那些兼任他司的两省长官也如此。

各种兼职中，尚书省长贰官最为特殊。因尚书省居于“天下纲维”的崇高地位 ，总领庶务，故“总统”之任就落实在这些尚书左右仆射知政事者身上。后唐清泰二年（935），有人提议要对宰相进行考绩，议者云：

魏、晋之后，政在中书，左右仆射知政事，午前视禁中，午后视省中，三台百职，无不统摄。以是论之，宰辅凭何较考。

此对仆射午前、午后的区分可与前引《通典》语印证。仆射“午前视禁中”（议政于朝堂）即充枢机之职，为宰相；“午后视省中” （理务于本司）则为尚书省长官，总百司百职。

高祖朝萧瑀于武德元年（ 618）为内史令（中书令），六年任右仆射。其角色的前后变化，《旧唐书》本传有清晰的描绘：萧瑀任内史令时，被委以心腹，“凡诸政务，莫不关掌”，实指参与所有机要之事，故有勘旨、宣敕之责；而任仆射之后，又总庶务、内外考绩，方有“总统”之实 。

太宗贞观三年二月，房玄龄自中书令为尚书左仆射，杜如晦自检校侍中为右仆射 ，角色皆从仅为枢机一变而枢机兼总统。史言，房玄龄为仆射后，“既任总百司，虔恭夙夜，尽心竭节，不欲一物失所”，至贞观十三年加太子少师时请解仆射之职，李世民言：“虽恭教谕之职，乃辞机衡之务，岂所谓弼予一人，共安四海者也？” 这里以“机衡之务”指代仆射，语有双关。

案“机衡”典出《尚书·舜典》：“正月上日，受终于文祖。在璇玑玉衡，以齐七政。”唐以前人在解释其中的“璇玑玉衡”时，或解释为北斗中的三星，或解释为浑天仪之类的天文器 。以“机衡”为北斗之天机（天玑，第三星）、玉衡（第五星）二星者，强调的是其近密的“喉舌”之位，故《后汉书·郎 传》云“尚书职在机衡，宫禁严密” ^[2] 。但唐太宗这里说“弼予一人，以安四海”，更是以机衡为观天之器的引申 。即把仆射比附为观天之器，据其判断君主施政之当否，将庶务得失系于宰相房玄龄。

因此，在唐初的三省制下，并非所有的宰相皆可谓之“总统”，只有那些以左右仆射知政事的宰相才能符合此种定性。正是在这些宰相身上，“枢机” （知政事）与“总统” （仆射）集于一身，在一定程度上才符合“议政权”“监督百官执行权”二要件。

但是，二者之中，枢机才是宰相身份的基础、不可或缺的要素，而“总统”为额外加成。如高士廉自太宗贞观十二年为右仆射，至贞观十七年罢为开府仪同三司、同中书门下三品 。贞观二十二年，长孙无忌检校中书令，又知尚书、门下二省事，高宗即位以后，“无忌固辞知尚书省事，许之，仍令以太尉同中书门下三品” 。于志宁于显庆四年（659）“表请致仕，听解尚书左仆射，拜太子太师，仍同中书门下三品” 。他们三人，皆是保留了“枢机”之任，但解除了“总统”之责，不妨碍其为宰相。

集“枢机”与“总统”于一身者是宰相中的少数，且并非时时备官。贞观十七年六月高士廉罢仆射后，一直到二十二年正月长孙无忌知三省事，四年多的时间中，唐朝无人身兼枢、总。唐高宗朝，有超过18年的时间仆射缺而不补 。

这些少数的、特殊的“宰相”，实乃君主亲信中的亲信。如高祖朝的李世民、裴寂、萧瑀，太宗朝的房玄龄、高士廉等等，皆君主创业元从，最为腹心之人，此不赘述。因此，左右仆射知政事这种宰相，实是因为其更为彻底的“近要”身份，从而获得了“总统”之职。学界注意到仆射实际为唐初最重要宰相，如此方能合理解释。

在唐高祖、太宗时代，因为有着亲信的创业元从，多数时候都有枢机兼总统之相在位，故君主支配天下的结构大致是：以君主为核心，其外第一层是具有枢机身份的宰相，其中个别最近要者任尚书省长贰，总领有司庶务，代表了君主通过枢机之臣对天下的指挥。再外层，就是京内外诸官司。在这种结构中，君主对天下的支配，通过与其具有不同程度信任关系的“枢机”团体而实现。该枢机团体中，哪怕部分人看起来有着“百官之首”的角色，仍然主要代表了君主的支配性，而非官僚制对于君权的制衡。

到了唐高宗、武则天统治时期，身兼枢机与总统的仆射越来越少，其首要原因是君主极端信任的“腹心之臣”日益难得。如武承嗣为文昌左相（左仆射）、同凤阁鸾台（中书门下）三品，合枢机与总统于一身，武则天亦言“吾侄也，故委以腹心”，但李昭德提醒她“承嗣既陛下之侄，为亲王，又为宰相，权侔人主，臣恐陛下不得久安天位也”，于是武承嗣罢政事 。总之，“总统宰相”虽代表君主的强力支配，但这种支配要求全面、持久的君臣“信—任关系”——恰恰“信—任型君臣关系”不容易稳固持久。

再者，因为“午前议政于朝堂，午后理务于本司”，导致宰相的枢机、总统两个角色有一定矛盾。萧瑀任仆射后，“内外考绩皆委之司会，为群僚指南，庶务繁总” 。贞观三年，李世民对房玄龄、杜如晦说，仆射当为君主“求访贤哲”，而现实是“听受辞讼，日不暇给” ，精力疲于尚书省细务。史言，右仆射张行成为高宗所留任，“卒于尚书省” 。这都说明，在枢机、总统两重身份之间，因庶务之繁，总统之责会占据宰相最主要的时间、精力，可能影响其扮演枢机角色，这就非君主所乐见。

而如果宰相中无总统者，那么君主指挥政事的结构就有所区别：君主与其枢机所面对的就不再是一个统辖庶务的尚书省，而是诸多不同性质的官司、事务。中书门下的形成，与这种结构有直接关系。

3. “中书门下”的成立

关于中书门下体制的形成，陈仲安、王素认为是宰相制度使职化的结果 。罗永生强调了中书省地位的提高，开元间中书、门下两省长官兼主行政事务的意义 。刘后滨除了重视中书省地位的提高，还将其和宇文融括户联系起来 。此处试图从宰相的枢机性质出发，对中书门下的形成略加补说。

一般认为中书门下的形成有两个重要的时间点。一是武则天临朝称制的第一年，即光宅元年（ 684），政事堂从门下省迁到中书省 。二是唐玄宗开元十一年（723），张说奏改政事堂为中书门下，其政事印改为中书门下之印 。袁刚已指出，开元十一年张说改政事堂为中书门下只是最后的改名，中书门下实际是在光宅元年至开元十一年间逐渐形成的 。

“中书门下”形成的大致时间，或许可以从其组成略加推测。案《新唐书·百官志》：

开元中，张说为相，又改政事堂号“中书门下”，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。

司马光《资治通鉴》所记五房与此同。不过，唐代中书门下似又有“孔目房”“枢密房” ，恐与枢机房所指为一。从这五房来看，所谓“中书门下”结合了中书省、门下省、尚书省三省的职能。即枢机房对应中书省、门下省两个“机要之司”，其余四房对应了尚书诸部。因此，“中书门下”是对三省核心职能的整合，剩余的事务则继续保留在三省之中，一直到北宋元丰改制。

既然如此，“中书门下”的成立有一个前提，即原属诸官司的事务被带入政事堂。这种情况，必然是随着知政事官兼任诸司官而来的。前已提及，唐前期的知政事官“午前议政于朝堂，午后理务于本司”，枢机兼任有司，时有因有司事而罢枢机者。如卢承庆，高宗显庆四年“代杜正伦为度支尚书，仍同中书门下三品。寻坐度支失所，出为润州刺史” ，即卢承庆之罢相，是因其度支尚书（即户部尚书）任上之过。

不但额外授权的知政事官如此，“真宰相”中书令与侍中有时也领有司事。如高祖朝封德彝，本以中书令为相，武德六年（623）“以本官检校吏部尚书，晓习吏职，甚获当时之誉” 。又太宗贞观十九年，门下侍中刘洎“辅皇太子于定州，仍兼左庶子、检校民部尚书，总吏、礼、户部三尚书事”；“中书令马周摄吏部尚书，以四时选为劳，请复以十一月选，至三月毕” 。

诸司官与枢机互兼的情况愈演愈烈。到武则天称制时，诸司官员，尤其是尚书省属官（而非仆射）参政比例大幅提高，乃至超过了门下、中书两省官员 。既然诸司官任枢机，那么诸司事务一定会被带入政事堂，最终使得宰相们不再于午后返回本司。这个过程可能在武则天称帝的时候就大致完成了，不必等到开元时期。以崔元综为例：

元综天授中累转秋官侍郎，长寿元年迁鸾台侍郎、同凤阁鸾台平章事。元综勤于政事，每在中书，必束带至晚，未尝休偃。

此时政事堂已移到中书省多年，故史料称“在中书”。又称“每在中书，必束带至晚，未尝休偃”者，说明崔元综已不再午后返回鸾台（门下省）治事。如此，在政事堂形成所谓的“五房”以助知政事官处理有司之事，就是非常自然的安排了。由此推测，至晚在武则天长寿元年（692）左右，“中书门下”恐实际已经存在了。

长寿元年酷吏恣横，相位更迭频繁，迭任者有14人之多。八月，武承嗣、武攸宁、杨执柔罢相，新晋宰相除了鸾台侍郎（门下侍郎）崔元综、凤阁侍郎（中书侍郎）李昭德外，其余皆省部寺监官：文昌左丞（尚书左丞）姚璹、文昌右丞（尚书右丞）李元素、司宾卿（鸿胪卿）崔神基、夏官尚书（兵部尚书）王璿 。此外，当年初任命还在位的同平章事尚有：冬官尚书（工部尚书）李游道、秋官尚书（刑部尚书）袁智弘。如此，长寿元年八月在位的宰相，除了崔元综、李昭德为门下、中书省官外，其余皆为诸司官，分别属于尚书都省、兵部、刑部、鸿胪。恐怕正是在这样的情势之下，为了他们在政事堂处理诸司事务之便，“中书门下”分房的雏形才出现了，一直到开元年间正式以“中书门下”之名、之印承认了这种局面。

“中书门下”体制与三省制下的宰相，相同的地方是皆为枢机之臣 。所不同的是，中书门下的宰相为全职宰相，中书门下也是专设的宰相机构。即原来兼为君主枢机的知政事官，因为“中书门下”的形成而变为君主的专职枢机。在此之后，“宰相”才是由固定的职位、机构所确定的一群臣僚，叙述官制时就不必再纠结“真宰相”与否的问题。枢机与有司的联系，也不再通过互兼来实现，而是以君主枢机的身份直接指挥有司，且宰相机构对于日常事务的指挥亦是奉敕、奉圣旨而下 。君主在王朝中的存在感大为增加。

[1] 《旧唐书》卷六七《李世 传》，第2487页。

[2] 《后汉书》卷三〇下《郎 传》，第1067—1068页。 rb3BH0Gk67w8V+43YLfG7Aeb69mtZZgND3eIFdQCIVeE/ZcNXHVN9bxqJQIw2rQe