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在马克斯·韦伯看来，同是“家产制国家”，中国的秦朝属于家产制支配中的东方式苏丹制和宠幸政治
。汉代独尊儒术以后，支配形态就转向了家产制中的身份制支配
。身份团体主要是指士大夫阶层，他们通过外家产制选拔进入政权，限制了统治者的权力，与苏丹制和宠幸政治对抗
。在汉以后，宰相在身份制的家产制国家中有一个特殊的位置。因为在中央存在着一个“合议制政体”
，宰相作为合议制的首长，既担负着行政责任，成为君主的“安全瓣”，也可能限制君主权力
。因此，帝制中国的君主、宠幸、宰相三者中面貌最为复杂的就是“宰相”，他既是家产制支配的工具，也代表了身份团体、合议制与君主相抗衡。但无论如何，宰相是家产制管理制度的一环，并非“官僚制”的一部分，这是由国家的性质所决定的。
但今天学界的一般看法并非如此。今天对中国古代国家的认识，常常基于近现代国家结构反观。如用决策—行政之分、分化的行政体系对古代王朝条分缕析。典型的认识是，古代的中央决策就是皇帝通过决策机构，制定相应的政策来行使最高权力，宰相虽然也是决策体制的一部分，但主要的定位是行政体制的首脑
。祝总斌的说法广为接受：中国古代宰相的两个必要条件，是议政权、监督百官执行权，且后者更为根本；君主与宰相之间的关系，类似于现代最高国家权力机关与最高国家行政机关的关系
。与此相关，前辈学者关于中国古代宰相的形成有一种经典认识：宰相往往来自于“内朝”即君主的私臣，完成“外朝化”后成为“百僚之首”，即宰相
；作为“外朝化”后的“百僚之首”，宰相所托身的“官僚制”往往被认为是对君权的一种限制
。与上述认识有所不同，日本“唐宋变革论”者参照欧洲近代史，认为从唐到宋的政治体制已由中世贵族合议政体演变为君主独裁政体，宋以后的宰相成为君主之顾问、秘书官
，强调了宰相之于独裁君主的依附性，而这又是近世国家的特色。以近现代国家结构理解中国古代王朝无疑成果斐然，但与前述韦伯的论说相比，却消解了古今国家的性质差异。
可以说，“宰相”是中国古代君主支配的轴心，对它的界定是理解中国古代“国家”性质的关键。在中国古代史上，“宰相”从未作为一个正式的官称出现。即使辽朝使用了“宰相”之名，也只是对契丹语
的汉语意译，而不是借自汉语的词
。正因如此，针对“宰相”概念的讨论应先于实在的宰相制度。而讨论传统的宰相概念不能从现代国家结构出发，而是要从古代人自身的阐述与实践出发。上篇的任务，首先是从唐宋史料中提炼宰相的内涵，由此认识君主支配的基本结构——枢机制与委托制。在此基础上，第二、三两章将这组概念运用到南宋政治史中，尝试从“双重委托”的角度提供一个理解南宋政治史的基本框架。