第二节
新西兰意外事故补偿法的历史沿革

一、1967年《伍德豪斯报告》（the Woodhouse Report）

（一）缘起

1964年，国际劳工组织在日内瓦召开年会，并通过一项有关职业伤害补偿的新公约——《工伤事故公约》。就新西兰政府而言，如果不对国内的工伤补偿立法进行大规模的修改，就不能参加到此公约中。因此，新西兰劳工部建议政府成立一个委员会，对现行的工伤事故补偿制度进行调查研究。 1966年9月，新西兰政府任命了一个由三人组成的皇家委员会来就工伤赔偿的法律问题进行调查研究。委员会的成员分别是最高法院大法官伍德豪斯（A.O.Woodhouse）、著名会计师和财务专家帕森斯（G.A.Par-sons）和退休的劳工部部长波凯特（H.L.Bockett）。1967年12月，由伍德豪斯法官领衔的“人身伤害赔偿调查委员会”向新西兰政府递交了法律报告——《新西兰人身伤害赔偿：皇家委员会的调查报告》。 尽管此委员会（以下简称“伍德豪斯委员会”或“委员会”）本来的任务是要“对雇佣过程中工伤事故的赔偿状况进行分析和研究” ^[1] ，但是伍德豪斯委员会并没有把调查研究的视野局限于此领域，而是扩展到整个意外事故导致的人身伤害损害赔偿领域，最终就意外事故的人身伤害赔偿设计出了一个“普遍性”的法律救济体系。

伍德豪斯委员会行动迅速，成果惊人。从正式任命到报告出炉的短短15个月内，委员会先后召开了两次公众听证会（public hearings），先后收到了来自70多个社会团体、组织或个人的呈案（submission）。在两次听证会期间，委员会奔赴世界各国，深入考察各国的侵权损害赔偿、劳工赔偿、保险制度和社会保障体系，访问了各国的政府要员、法官、专家学者，等等。 委员会引用、参考了当时世界上最新的判例或立法例，对一些著名学者或法官的学术著作或理论成果也予以了充分的关注。 《伍德豪斯报告》全文共约15万字，正文共500个段落，并附有12个附件。文章结构干净利落，行云流水，与1972年出台的《意外事故补偿法》的晦涩繁冗形成鲜明的对比。更难能可贵的是，《伍德豪斯报告》并没有充斥着枯燥无味的专业术语，而是刻意地使用了大众化和通俗化的语言，“从而使更多公民能够参与到这场前所未有的变革的讨论中来” 。

（二）主要内容

《伍德豪斯报告》在分别考察了普通法上的侵权损害赔偿诉讼、劳工赔偿立法和社会保障法的现实运行状况以后，认为人身伤害事故已经成为现代工业化、技术化社会中不可避免的现象。面对日益增长的人身伤害事故，上述的各种法律制度往往是不完整、善变无常而又支离破碎的。为了改变目前的状况，伍德豪斯委员会提出了自己的核心主张和建议：建立一个适用于所有意外事故领域的普遍性的无过错补偿体系。就此体系而言，受害人的意外人身伤害成本由整个社会共同负担，并由独立的主管机构负责制度的运行。委员会的上述主张是基于一种“社会责任”的基本理念——在现代化国家，对意外事故中的受害人进行补偿，应该是整个社会的责任。它的目的在于使受害人的身体健康和经济能力得到恢复，从而使其能为社会所用。正如伍德豪斯报告中所说，“人身伤害是社会进步过程中最为令人悲伤的事件之一，那些（从统计学意义上）无法逃脱意外事故厄运的受害人有权从整个国家获得协调统一的回应” ^[2] 。这就是《伍德豪斯报告》主张的哲学基础。

1． 普通法的侵权损害赔偿

在对新西兰普通法上的侵权损害赔偿制度进行简单的概括说明之后，《伍德豪斯报告》指出了它的四大弊端：第一，过错责任原则从逻辑上不能作为侵权法的正当性基础，过错责任原则在实践中是飘忽不定和诡异多变的；第二，通过侵权诉讼获得的损害赔偿金，只能对极少一部分受害人提供完全、适当的补偿，绝大部分的受害人得不到完全的赔偿甚至一无所获；第三，侵权法不具有事前的预防功能，而且不利于事故发生后受害人的康复；第四，侵权法制度运行成本高昂，效率低下。

过失侵权开始作为一种独立的民事不法行为出现可以追溯到20世纪，它一直通过判例法的形式得到发展。19世纪后半叶的工业化深入发展对社会造成了巨大的压力，这促使普通法上严格、僵化的诉讼程式（form of action）开始逐渐松动。在立法机关未能主动作出改革举措时，普通法法官开始诉诸一种简单明了的观念来应对日益增多的工业事故赔偿案件：当事人的过错成为其承担损害赔偿责任的基础原则。于是，过错责任原则成为侵权法的基本归责原则，它反映了这样一种社会经济观念：经济发展是第一位的。在工业机器时代中牺牲一些个人安全（尤其是那些工业灾难事故中的受害人）要比让企业背负根本无法避免的意外事故成本更符合社会的整体利益。 这就意味着，只有在道德层面存在可谴责性（过错）时，将原告所遭受的损害转移到被告身上才显得合理。

过失侵权最基本的功能在于警示和震慑。因此有学者认为，侵权法是一种预防机制，它可以控制整个社会的预期行为。“金钱损害赔偿并不是侵权责任的终极目标或正当性所在。它只是一种实现惩罚和强制的法律工具。”所以，被告的行为只有在道德层面出现可谴责性的时候——无论他对行为的结果有何意图——过错责任才具有正当性。这就意味着，应该按照被告的侵权行为的性质来判断赔偿责任的产生和具体数额。然而，过错责任在实践中显然与这种思路不符：侵权责任的范围不是由侵权行为的性质所决定，而是由行为的结果决定的。这种状况是保护个人安全的社会需要和放松被告侵权责任的社会政策之间的一种妥协或平衡。

如此一来，过错责任的道德意蕴已经逐渐淡去了。其原因主要有二：一是过错标准的客观化，二是责任保险制度的蓬勃发展。过错标准的客观化，意味着不再考虑被告的行为性质、内心主观状态或个人具体行为能力状况，而是按照一种社会“理性人”的外部客观化的标准来确定侵权责任。责任保险本身独特的损失分散功能，使被告实际上免于侵权责任的承担，将事故的成本转嫁于社会大众。这种背景下，过错责任已经丧失了伦理目标，成了一种较为彻底的技术性规范。同时，过错责任的预防和震慑功能也变得软弱无力。

损害赔偿金的目的是对受害人的损害进行填补，从而使受害人回复到遭受损害之前的完满状态。但是，《伍德豪斯报告》认为，第一，侵权法中的过错相抵制度、受害人的举证责任以及保险公司在诉讼中越来越强大的干扰力，已经使得损害赔偿金不能准确、及时地填补受害人的实际损害。第二，陪审团往往会在诉讼中搅乱普通法精心建构起来的过错责任制度，法庭笼罩在古希腊时代的修辞术氛围之中，成为“眼泪和唾沫齐飞”的舞台。陪审团作出的畸高的损害赔偿金裁决，大大影响了侵权法的正义形象。第三，在赔偿程序方面，尽管责任保险公司起到了一定的积极作用，但受害人往往在遭受人身伤害与侵权损害赔偿诉讼判决生效之间的这一时间段内得不到有效的补偿救济。侵权损害赔偿制度拖拖拉拉的作风，对受害人的康复形成了重大的障碍。第四，《伍德豪斯报告》也对一次性赔偿金制度进行了探讨，认为它确实具有便捷性，在实践中受害人可以将一次性赔偿金用于个人投资获得收益，从而为个人身体康复或未来可能的费用支出提供经济基础。但是，《伍德豪斯报告》也严肃地指出，一次性的赔偿方式无法准确合理地预见受害人未来的收入损失，并且极易受到外界因素（如通货膨胀或受害人身体状况恶化）的影响。所以，一次性赔偿金有可能导致相当多的受害人无法达到应有的（deserving）赔偿水平。

总之，在《伍德豪斯报告》看来，侵权责任制度已经在实际运行中导致少数受害人获得了过度的赔偿，而大部分的受害人则赔偿不足或根本没有获得赔偿。所以，“在这样一个复杂而又快节奏的社会中，人们往往可能成为意外事故的受害人。很明显的是，普通法诉讼已经不能满足意外事故受害人的合理期望” ^[3] 。

2． 工伤补偿制度

普通法国家的工伤补偿立法，旨在提高雇员的安全生产水平和健康保障水平，解决侵权法过错责任原则大行其道的背景下对受害人赔偿不力的糟糕状况。它往往采取国家介入的强制性保险措施，使雇主在无过错的情况下仍对受害人的损失进行赔偿，尽管赔偿金可能是由保险公司而不是雇主支付的。新西兰的《劳工补偿法》也采取了强制保险的机制。但是，《伍德豪斯报告》对新西兰《劳工补偿法》的实际运行状况并不满意，并指出其主要存在以下弊端：

（1）概念界定

新西兰《劳工补偿法》主要解决雇员在雇佣过程中（arising out of em-ployment）所受伤害的补偿问题。所谓“雇员”和“雇佣过程”如何界定？《伍德豪斯报告》在考察相关案例的基础上，认为对这两个概念的界定是非常困难的，并且对法院在此方面的判例很不满意。《伍德豪斯报告》承认每个案件都有不同的事实构成和各自的特质，但是，“这些困难（即概念的界定）仍然会继续存在，因为法院认为自己有能力去恰当地处理受害工人的各种赔偿请求，而这一切都建立在工业事故发生原因（而不是关注受害人所遭受的伤害结果）的基础之上” ^[4] 。

（2）伤害类型

——伤害类型的列举

新西兰《劳工补偿法》对伤害类型进行了列举编排，受害雇员按照不同的伤害类型获得相应的每周赔偿金。如果受害人所遭受的伤害不在《劳工补偿法》明确列举的范围内，应按照医学诊断合理地确定赔偿金数额。这种伤害类型的列举方法，旨在“提供一种统一的指导性标准，避免不同法院在不同时间作出大相径庭的赔偿结果” ^[5] 。但实际上，某些人身伤害要比法律列举的情况更为严重。另外，这种列举方法是从人身伤害的严重性出发的，它仅仅关注受害人的残障程度，而没有把受害人劳动能力的状况考虑进来。《伍德豪斯报告》同意新西兰法律协会（New Zealand Law Society）的观点，认为这一问题已经成为“《劳工补偿法》的一个主要弊端”。 ^[6] 最后，《伍德豪斯报告》认为，尽管存在着诸多问题，对伤害类型进行明确列举的方法大体上是可取的。但是，“在列举模式和具体规定等方面仍有相当大的发展空间，毫无疑问，在这两个方面应该进行彻底的改革和完善”。 ^[7]

——赔偿金的最高限额

新西兰《劳工补偿法》对受害工人的每周赔偿金进行了最高额限制（每周最多为25新西兰元，最长赔偿期限为6年）。受害人因工业事故永久性地丧失劳动能力时，这种赔偿限额措施显然不能完全满足受害人的需要。《伍德豪斯报告》承认，为了达到赔偿范围的公平合理，适用一些诸如最高限额的普遍标准是可以理解的。但是，这种普遍标准并不能给受害人带来绝对的正义，“赔偿程序的便捷性和确定性可能更为重要” ^[8] 。

（3）赔偿程序

新西兰《劳工补偿法》沿袭了普通法上对抗式诉讼（adversary proce-dure）的思路：受害雇员在请求赔偿时，应将雇主作为名义被告。即使雇主不实际参与赔偿程序，雇主投保的私人保险公司仍会积极地参加到赔偿程序中来。这种对抗式诉讼的赔偿程序是立法伊始就被确定下来的，因为当时的立法者有这样一种观念：“必须要找到对工业事故之社会成本承担责任的人”。 ^[9] 对抗式诉讼的赔偿程序所导致的结果，往往是在绝大多数案件中保险公司和受害人在庭外达成和解（settlement）。但是，受害人在庭外和解中经常敌不过精明老练的保险公司，他们会妥协让步，无奈地放弃一些自己的权利。另外，雇主往往也对和解的结果不甚满意，认为和解结果配不上自己缴纳的高额保险费。因此，《伍德豪斯报告》认为，对抗式的赔偿程序应予以改革，由“中央政府的某一独立机构来负责整个损失分担的制度体系” ^[10] 。

（4）私人保险公司

在当时，无论是新西兰还是其他采取类似劳工赔偿制度的国家，都存在这样一个问题：工伤补偿制度是否应该交由私人保险公司来运营？在新西兰，1943年确立了雇主的强制保险，1947年确立了国有保险公司在此领域的垄断地位。1949年至1951年间，国家保险办公室（States Insurance Of-fice）负责处理新西兰所有的工伤补偿保险基金事务。但是，政府在此期间发生变化，新上台的执政者主张废除国有保险公司的垄断地位，其主要理由是国家保险办公室是保险市场的一个特殊主体，它应该与其他保险公司一样平等展开市场竞争，另外很多人也认为强迫每个雇主参加国有保险公司的保险，并将其他保险公司排斥在外，是极为不公平的。因此，从1951年3月31日起，国有保险公司的垄断地位被打破，劳工赔偿保险市场开始由61个私人保险公司或互助保险公司、48个自我保险人和国有保险公司共同组成。

《伍德豪斯报告》认为，应把私人保险公司逐出工伤补偿保险制度，由国有的、垄断的和唯一的专业机构来负责整个工伤补偿保险体系的运行和管理。首先，《伍德豪斯报告》认为，工伤补偿制度并不是一种真正的商业保险制度体系，它实际上只是一种具有强制性、普遍性的分散社会成本的措施。把私人保险公司纳入进来，不符合损失分散的社会理念。其次，私人保险公司的市场运营成本高，资源浪费严重。60多个保险公司同时都在开展工伤补偿的保险业务，它们各自都需要耗费一定的时间、金钱和精力，尽管市场的竞争法则迫使它们不断地提升工作效率和服务质量，但总体上看整个制度体系的运行成本居高不下。最后，私人保险公司并不能在事故预防和受害人康复等领域起到积极有效的促进作用。因此，《伍德豪斯报告》再三强调，私人保险公司不应成为强制保险补偿制度（包括机动车强制保险）的管理者，“国有的保险公司或中央政府的某一独立机构应成为唯一的运行者和管理者”，负责“向雇主收取保险费用，建立具体的运营制度分配资金”，从而“关注工业事故的预防和受害人的身体康复”。 ^[11]

（5）小结

在依序分析和检讨了《劳工补偿法》的各种实际问题后，伍德豪斯委员会肯定了英国1942年《贝弗利奇报告》中的评语，即“工伤补偿立法已经出现了一个错误的原则，其发展前景无疑也是错误的”。这种错误是由于立法中出现了不应该出现的妥协：“它本应克服普通法的各种程序性弊端，结果却采用了普通法上的诉讼模式；它本应是一种确定的、可信赖的救济制度，结果却只能提供非常有限的赔偿；它本应更多关注的是人身严重伤害的救济，结果却沉溺于短期的或轻微的人身伤害问题”。在实际运行中，“它由私人保险公司管理，从而破坏了社会责任理念；它运行成本高昂，从而在事故预防和受害人康复领域一事无成” ^[12] 。

3． 社会保障法

（1）重复赔偿

新西兰社会保障制度的主要目的在于为每个人基本的社会生存水准提供保障。申请人一旦符合社会保障制度的救助标准或条件，均可获得社会保障补贴或救助，无论他是否因为意外事故而遭受了人身伤害。但是反过来说，遭受人身伤害的受害人在通过侵权赔偿诉讼或工伤补偿制度获得相应的赔偿前可能已经获得了社会保障补贴救济。在这种情况下，受害人获得的社会保障补贴并不构成受害人损害赔偿的“间接/平行来源”（collateral source），法院在计算受害人的损害赔偿金时，无须对受害人已获得的社会保障补贴进行扣除。也就是说，受害人有可能因为意外人身伤害同时获得损害赔偿金（或工伤补偿金）和社会保障补贴金。《伍德豪斯报告》认为，尽管社会保障制度对侵权法和《劳工补偿法》有一定的辅助作用，但此时受害人有获得“重复赔偿”的嫌疑，这对于其他需要社会保障救济的人而言无疑是不公平的。

（2）社会保障委员会（Social Security Commission）的提议

在《伍德豪斯报告》出台之前，新西兰社会保障委员会向伍德豪斯委员会送交呈案并提出两个主要建议：一是用一种统一的补偿体系取代目前各自为战、互相敌对的补偿制度。二是这种补偿体系不以收入维持（或称“收入相关”）为社会保障补贴救济的给付原则；相反，它应该对受害人进行统一固定的补偿救济，同时再辅以通过收入状况调查的方法确定的特殊补助金，如家庭、儿童的补助金等。

《伍德豪斯报告》赞同第一个建议，但是认为第二个建议是不可取的：第一，它对不同的伤害类型不作任何区分而一概而论，并且补偿的额度和水平都很低。第二，这对于那些遭受严重身体伤害的受害人是不公平的。第三，对永久性身体部分残疾，也实行整齐划一、一概而论的补偿手段，这已经违背了补偿体系的原初目的。因此，《伍德豪斯报告》认为，应仿效工伤补偿制度的收入维持原则，对受害人的实际收入损失进行补偿救济，而不能采取“胡子眉毛一把抓”的统一概括标准。 ^[13] 对于以收入状况作为补偿的标准，《伍德豪斯报告》认为，首先，它只是在对有限资源进行分配时为保障基本物质生活水平而采取的一种促进分配效率的措施，不能用来作为补偿的基本标准；其次，收入状况调查在补偿中是一种不当的干涉。在意外人身伤害补偿制度中，主要是对受害人已经遭受的损失进行补偿，而不是强调对其进行基本的帮助。从这个角度而言，收入状况调查不利于受害人身体的康复。 ^[14]

4.“统一且普遍的补偿方案”

在细数和批判完普通法侵权损害赔偿诉讼、工伤补偿立法和社会保障制度之后，伍德豪斯委员会提出了自己的主张：“为意外事故的防止、伤害康复和赔偿提供一种统一和全面的解决方案。此方案要在一些基本原则的基础上运行，从而避免出现目前运行体系的弊病……为所有的受害人提供补偿救济，不管人身伤害的发生原因是什么，也不管是否具有过错因素的存在”。 ^[15] 因此，“必须废除侵权法和《劳工补偿法》在人身伤害领域的适用，所有司法诉讼程序和技术性规范应被非对抗式的评估和复议程序所替代……目前的社会保障补贴救济金也不再具有独立存在的价值，它们应作为补偿金的一部分并入未来的补偿方案……这种补偿方案肯定了社会对每个遭受人身伤害的公民负有的广泛责任，因此它必须由社会公共服务机构或政府机构掌握运行”。 ^[16]

（1）五大原则

《伍德豪斯报告》提出的补偿方案，是建立在五大原则的基础上：社会责任（community responsibility）、广泛权利（comprehensive entitlement）、彻底康复（complete rehabilitation）、实际赔偿（real compensation）和运行高效（administrative efficiency）。《伍德豪斯报告》补偿方案的具体制度设计细节无不体现了这五大原则。

——社会责任

所谓社会责任，《伍德豪斯报告》认为，“社会必须保护所有的公民（包括自由职业者）和家庭主妇免于遭受意外损害的负担，这既是国家的义务，也是国家的利益所在”。社会责任的正当性基础在于，“他们（公民）通过自己的工作和劳动为整个社会的福祉做出了贡献”。 ^[17] 现代化的社会其实是全体社会成员共同劳动之成果，社会因此要对那些愿意工作和劳动的人们承担责任——对意外事故导致的劳动能力之丧失承担补偿和康复等责任。社会责任原则，是《伍德豪斯报告》中最为重要的原则，其他四个原则其实就是社会责任原则在不同领域、不同视角的延展和发展。它显然与传统普通法中的个人（自己）责任（individuals responsibility）完全相反，彻底颠覆了18世纪以来的私法原则和理念。

——广泛权利

广泛权利原则是社会责任原则必然的逻辑结论。它意味着“无论损害发生的原因是什么，所有受害人均可基于统一的标准和程序向社会寻求损害赔偿”。社会责任之观念一旦被确立，社会就不应该按照一些外在的标准（意外事故发生之原因、意外事故发生之领域、当事人过错等）对受害人进行区别对待。所以，伤害事实——而不是事故发生之原因或当事人过错——就成为受害人向社会寻求身体康复和损害补偿的唯一基础。 ^[18]

——彻底康复

彻底康复原则，是指社会在承担受害人损害赔偿义务的同时，应促进受害人的身体和职业康复。《伍德豪斯报告》认为，意外事故的有效预防和受害人的身体康复要比经济（金钱）赔偿更为重要。彻底康复原则的目的在于，使每个受害人最大程度上恢复身体健康，并在最短时间内恢复工作能力和职业效用（vocational utility）。任何不利于受害人康复的做法，不仅是对受害人自身利益的侵害，而且是对社会公共利益的侵害，因为它妨碍了受害人劳动能力的康复，剥夺了受害人继续服务社会、造福社会的机会。 ^[19]

——实际赔偿

实际赔偿原则，是指要对受害人在丧失劳动能力的期间内所遭受的收入损失进行赔偿，而不能采用社会保障法中的统一固定原则作为赔偿标准。同时，真实赔偿原则还意味着，任何身体机能障碍（bodily impairment）都属于受害人的损失，不管身体机能障碍是否会对受害人的收入能力造成影响。“我们毫不怀疑地认为，在现代的社会背景下，我们要讨论的伤害赔偿制度应该建立在对实际损失——既包括身体伤害也包括经济损失——进行现实主义式的评价基础上，从而将损失分散至一个更为广阔的空间中。” ^[20]

——运行高效

运行效率，是伍德豪斯委员会评价损害赔偿制度优劣时的一个至关重要的标准：“损害赔偿的确定、裁决程序和运行管理等每个方面都应该平稳而又有序；赔偿基金的积累和分配应该迅速、连贯、经济且准确无异议。” ^[21] 如果赔偿金经常被延误、赔偿标准复杂多变或运行效率低下且浪费严重，那么赔偿方案的目标就无法实现。因此，《伍德豪斯报告》就运行效率确定了两个目标：一是精简赔偿体系的结构和组织，避免重复繁冗；二是赔偿体系的成本——包括运行成本和赔偿金支付——合理且具有经济上的可行性。

（2）补偿体系

——适用范围（contingencies to be covered）

《伍德豪斯报告》所提出的统一且普遍的补偿方案，将保护的范围归纳为“因不可预见的意外事故所导致的身体伤害”。身体伤害的类型，按照世界卫生组织1957年的《疾病分类目录》（International Classification of Dis-eases）来确定。但是，纯粹因身体不适（sickness）或疾病（diseases）导致的劳动能力之丧失被排除在保护范围之外。自杀或自残行为被视为反社会行为，也不予以保护。

平心而论，依照《伍德豪斯报告》中社会责任原则的内在逻辑，社会也应对非因意外事故（如自然疾病等）导致的人身伤害或劳动能力丧失承担补偿救济之责任，因为这些受害人在丧失劳动能力之前也为整个社会的福祉做出了贡献。在现实中，纯粹的身体疾病是否应被纳入补偿保护的范围，也一直是学界和实务界共同关注的焦点问题。有观点认为，既然要建立一种“统一且普遍的”人身伤害补偿方案，那么身体不适或疾病也应被纳入补偿保护的范围。《伍德豪斯报告》声称“理解这种观点的逻辑”，同时强调“它所设计的方案主要用来改善目前人身伤害补偿救济法律体系的不足，而不是满足受害人所有的需求”。在是否将身体不适或疾病纳入补偿保护范围这一问题上，“需要更多的数据统计信息，需要进一步考虑其成本”。因此，《伍德豪斯报告》否定了将身体不适或疾病纳入补偿保护范围这一做法。但是，《伍德豪斯报告》沿袭了劳工赔偿立法的有关规定，将职业疾病纳入补偿保护的范围。这种前后矛盾的做法，引起了一些学者的质疑和批评。

——受保护的人群（people to be protected）

首先，成年劳动者或雇员自然被纳入补偿保护的范围。基于社会责任之理念，家庭主妇和自由职业者也应成为补偿保护的对象，因为他（她）们也通过自己的劳动或工作为社会做出了贡献。 ^[22] 其次，补偿保护的对象不应有年龄的上限，但应有年龄的下限：只有达到法定的年龄或满足一定的标准后，受害人才能对所遭受的人身伤害要求补偿。《伍德豪斯报告》提出了年龄的下限标准，即从事全职工作的人、已经签订每周高于15新西兰元工资的劳务合同当事人或者年龄达到18周岁的人。但是需要注意的是，未达年龄下限的受害人可以享受与成年人同样的医疗和住院补贴。复次，当抚养人因意外事故或职业疾病死亡时，其被抚养人可享受特殊的补贴费和保护。再次，新西兰居民在国外遭受的人身伤害或外国人在新西兰境内遭受的人身伤害在一定程度上也被纳入补偿保护的范围。最后，刑事犯罪受害人和社会公益活动的志愿者或救援人员自然也属于补偿保护的范围。

——补偿金范围（scope of compensation）

《伍德豪斯报告》并不打算对受害人的损失进行全部足额的补偿，而是故意留取了部分差额（margin）。这么做的目的在于消除道德风险，促进受害人的个人激励（personal initiative），使其积极地主动进行身体康复，避免因足额补偿“坐享其成”而拖延或阻止康复过程。因此，在劳动能力完全丧失时，补偿额应被限定在受害人收入损失（税后收入）的80%，每周补偿金（weekly compensation）为80新西兰元（下限）到120新西兰元（上限）。身体机能局部残障或劳动能力部分丧失时的补偿金参照上述标准作出相应的调整。为了将资金更好地用于补偿遭受严重伤害或长期丧失劳动能力的受害人，《伍德豪斯报告》认为，最初四周的补偿金最多为25新西兰元/周。如果受害人在八周后劳动能力仍然处于丧失状态，应按照上述劳动能力自始完全丧失的规定重新确定补偿金数额。另外，不管受害人的伤害状况或严重程度，补偿金有最低限额。《伍德豪斯报告》强调，“无论如何，补偿金额不得低于《社会保障法》在相应情况下的补贴金额” ^[23] 。

补偿金以分期支付为原则。只有在某些特殊情况下，才可以采用一次性的补偿方式。 就补偿期限而言，《伍德豪斯报告》废弃了《劳工补偿法》中六年的补偿最长期限，主张“在必要的情况下，可以对受害人的余生进行补偿” ^[24] 。为适应通货膨胀等外部生活成本的变化，补偿金应以每两年为单位进行自动调整。《伍德豪斯报告》建议，当消费者价格指数（consumer price index，CPI）变动幅度超过3%时，补偿金必须作出相应的调整；此时，补偿金的受益人有权向补偿方案主管机构提起复议，要求增加补偿金的数额。需要指出的是，所谓的“调整”只能是增加补偿金金额，而不能减少补偿金金额，即使受害人的外部生活成本得到了极大的减少。这是因为基于彻底康复原则，如果在受害人外部生活成本减少的情况下降低赔偿金数额，无疑会打击受害人克服生理困难、寻求身体康复的积极性。 ^[25]

（3）补偿方案的运行

《伍德豪斯报告》建议未来的补偿方案应具有强制性，不允许有其他的制度安排或“合同规避”（contracting out）。由于个人侵权责任已不复存在，因此商业保险公司不应介入补偿方案的运行，整个补偿方案应由社会公共服务机构或政府机构掌握管理。商业保险公司不能介入补偿方案的主要原因在于：第一，保险公司参与劳工赔偿和机动车交通事故强制保险的运行，是立法机关授权的结果，并不是说保险公司本来就具有介入这些领域的私法上的权利。第二，商业保险制度并不能对意外事故预防和受害人康复起到积极的推动作用。第三，保险公司处理人身伤害补偿案件往往需要借助侵权损害赔偿诉讼。第四，商业保险制度的运行成本并不经济划算。 ^[26]

补偿方案的运行管理机构由三人组成的委员会负责，委员会主席应该具有7年以上的律师职业经验。委员会成员由新西兰总督任命，任期最少为6年且可以无限次连任。 ^[27] 具体的人身伤害补偿案件处理程序为：首先，受害人提出申请；其次，补偿方案主管机构对受害人的申请进行询问、调查或评估；最后，补偿方案主管机构作出相应的决定。在案件处理过程中，补偿方案主管机构应充分重视案件的事实和自然正义，并享有一定的自由裁量权。受害人对补偿方案主管机构的决定不满的，可以提出复议和上诉。 ^[28]

在补偿基金来源方面，应将劳工赔偿和机动车交通事故强制保险的资金纳入未来的补偿方案中。但是，《劳工补偿法》中“风险等级”（classifica-tion of risk）的缴费标准应予以废除，应该按照工资收入制定统一固定的征税标准。 ^[29] 但是，个人收入超过8000新西兰元的部分不予以征税。自由职业者的每年缴费标准也是自己净收入的1%，但最少不少于5新西兰元，最多不超过80新西兰元。机动车的所有人应继续按照以前的强制保险制度缴纳相应的保险费；与此同时，应把机动车的驾驶员纳入未来补偿方案的征税范围。所以，所有具有机动车驾驶执照的人每年应缴纳1.5新西兰元的保险费。政府应（通过卫生部门）承担遭受人身伤害的受害人的医疗费用，并使用税收收入对补偿基金进行相应的支持和补充。 ^[30]

（三）影响

《伍德豪斯报告》不但对英美法国家的意外事故补偿制度进行了全方位的批判，而且提出了当时最为激进的改革建议——由国家主导的意外事故补偿方案取代原有的制度，这一做法是具有“革命性的”。 《伍德豪斯报告》以社会保障思想（所谓“社会责任”）为基础而构建的补偿方案，实际上是一种社会保险制度。它的目的在于解决以个人责任为基础的侵权责任制度在人身伤害补偿领域的无能表现。有意思的是，《伍德豪斯报告》出台以后并没有立即引起本国民众的关注；即使有些社会利益集团（如律师、保险公司和工会）对它发表了或支持或反对的意见，它们也可能不会料到《伍德豪斯报告》中的改革建议后来竟成为现实。 但是，政府却对《伍德豪斯报告》非常重视，这也成为新西兰意外事故补偿制度改革的最直接也是最强大的推动力。

更为重要的是，《伍德豪斯报告》成了新西兰意外事故补偿制度改革的智识渊源。新西兰政府也正是在它的基础上开始推进实际的改革举措。回顾这段历史，可以清楚地发现20世纪70年代以来新西兰的意外事故补偿制度其实一直沿着《伍德豪斯报告》设定的轨迹发展。因此，《伍德豪斯报告》成为研究新西兰意外事故补偿制度绕不过的大山，伍德豪斯本人也因此被许多学者称为“意外事故补偿制度之父”。

二、1972年《意外事故补偿法》

（一）立法历程

1． 政府“白皮书”（The White Paper）

1969年，也就是《伍德豪斯报告》问世两年之后，新西兰政府出台了一部“白皮书”——全称为《人身伤害：对皇家委员会关于新西兰人身伤害补偿调查报告的评论》。 “白皮书”的目的在于“就报告（即《伍德豪斯报告》）中所设想的人身伤害补偿计划之运行进行检讨，并处理解决其他可能的变化或选择”。尽管被称为政府“白皮书”，但它主要分析和评价了《伍德豪斯报告》所设想的人身伤害补偿计划的现实可行性，并深化和推进了一些具体的制度设计。例如，它重新审视了将疾病纳入补偿范围的可能性，进一步讨论了补偿的范围和等级，接纳了普通法中的痛苦与创伤（pain and suffering）、毁容、生活乐趣之丧失等情形下的一次性补偿支付手段，等等。 ^[31]

“白皮书”的另外一大特色在于，它运用政府机构得天独厚的优势，采集到最新、最权威的数据，并在数据分析的基础上，对人身伤害补偿基金的来源问题重新进行了讨论。它在某种程度上放弃了《伍德豪斯报告》就工资、薪水或收入采取统一费率（1%）的做法，而是主张根据不同工业领域内（包括机动车领域）的意外事故风险等级来确定不同的收费标准，这样就一定程度上解决了震慑潜在加害人、预防意外事故发生的难题。 ^[32] 在补偿计划的运行方面，“白皮书”也没有像《伍德豪斯报告》那样全面排斥私人保险公司的介入，相反，它设计了一些试探性的制度，允许私人保险公司一定程度上介入人身伤害补偿市场。 ^[33]

总体来看，“白皮书”其实是《伍德豪斯报告》的解释细则，旨在缓和或消除社会公众对《伍德豪斯报告》补偿计划的疑虑。它不仅肯定了《伍德豪斯报告》的建议，而且使其更具有可操作性，更能为普通民众所理解。

2.《盖尔委员会报告》

就在政府“白皮书”向众议院提交的次日（1969年10月24日），众议院立即成立了一个以盖尔大法官（the Honorable G.F.Gair）为主席的特别委员会。该委员会（以下简称“盖尔委员会”）负责接收社会各界的建议与呈案，并在1970年2月至6月召开公众听证会，最终收到了来自相关利益集团或个人的45份呈案。 1970年11月12日，盖尔委员会向众议院提交了报告——《特别委员会就新西兰人身伤害的报告》（以下简称“《盖尔委员会报告》”）。 《盖尔委员会报告》并没有对先前的政府“白皮书”进行过多的评论，它关注的焦点仍然是《伍德豪斯报告》。它总体上赞同《伍德豪斯报告》中的补偿计划，但是对以下重大问题进行了修改。

（1）适用范围

盖尔委员会认为，在未来的人身伤害补偿计划中，应建立两种相互独立的、强制性的且资金自给自足的补偿基金——谋生者补偿基金（Earners'Scheme）和道路事故补偿基金（Road Accident Scheme）。谋生者补偿基金负责对谋生者（雇主、雇员或自由职业者）因意外事故遭受的人身伤害进行补偿；道路事故补偿基金负责对机动车道路交通事故中的受害人进行补偿。这两个意外事故领域的交集——谋生者在机动车道路交通事故中所遭受的人身伤害——则由谋生者补偿基金负责。如此一来，盖尔委员会就将那些非谋生者（如家庭主妇、儿童或老人等）完全排除在补偿计划之外。唯一的例外是非谋生者在机动车道路交通事故中所遭受的人身伤害被纳入补偿计划，由道路事故补偿基金负责补偿。之所以将非谋生者排除在补偿计划之外，是由于盖尔委员会认为非谋生者这一阶层难以控制，并且老年人的疾病和意外事故人身伤害很难予以区分。盖尔委员会进而认为，非谋生者的补偿问题最好交由社会保障部门予以解决。

（2）补偿金

《盖尔委员会报告》把补偿金分为三种类型：一是维持收入补偿金（In-come Maintenance Compensation），对受害人收入之丧失进行补偿（以分期支付的方式），从而满足受害人正常的生活水准；二是非经济损失补偿金（Compensation for Noneconomic Loss），对受害人遭受永久性残障时的痛苦与创伤、生活乐趣之丧失等进行补偿（以一次性支付的方式）；三是费用补偿金（Compensation for Expenses），对受害人因人身伤害实际支出的费用进行补偿。

首先，盖尔委员会赞同《伍德豪斯报告》的观点，认为受害人经济损失的补偿金不得超过其收入损失的80%（以1967年的货币价值计算，最高为每周120新西兰元，最低为每周30新西兰元）。《伍德豪斯报告》建议，受害人在意外事故发生后的头四周内经济损失的补偿额每周不得超过25新西兰元；而盖尔委员会则主张意外事故发生一周后就应该对受害人的经济损失进行足额的补偿。具体而言，如果人身伤害事故发生在工作范围内，雇主就应向受害雇员支付首周补偿金；如果人身伤害事故发生在工作范围之外，应“鼓励”（encourage）雇主向受害雇员支付首周补偿金。盖尔委员会这一建议，引发了诸多争议。因为新西兰的职工“疾病补贴”（Sick Pay）制度作为一种简单便捷的补偿措施已经在很多企业中实行，盖尔委员会只是强调“鼓励”雇主向雇员支付首周补偿金，这种不痛不痒的做法缺乏一定的法定强制性，无疑会使很多的受害雇员无法获得任何补偿。

其次，《伍德豪斯报告》拒绝将非经济损失（精神损害）纳入补偿范围，这一结论遭到了工会组织、普通法律师等相关利益群体的批评。盖尔委员会肯定了非经济损失在补偿计划中的地位，但同时主张对非经济损失的补偿仅限于永久性人身残障的场合（主要是因身体机能丧失或受严重损害而导致的生活乐趣之丧失）。具体而言，在受害人属于完全的永久性人身残障时，非经济损失补偿金最高可达1万新西兰元；另外，盖尔委员会借鉴工伤补偿制度的做法，对某些常见的意外伤害类型的非经济损失规定了最低补偿标准；同时，赋予补偿方案的主管机构一定的自由裁量权，使其能够根据受害人的具体情况适当地追加补偿金。这种自由裁量权会增加补偿计划的整体运行成本，但盖尔委员会仍坚持这种做法。

最后，就永久性人身残障而言，《伍德豪斯报告》主张成文化的法定标准，采取明细表（schedule）的方法统一规定补偿金数额。盖尔委员会则认为应采取一种独立的、个案裁量的补偿方法——在考虑受害人职业等相关因素的前提下，对每一个案件的实际收入损失进行具体的评估和确定。例如，丧失手臂的钢琴家会比丧失手臂的银行职员遭受更多的经济损失，前者获得的补偿金应多于后者。 盖尔委员会这一观点引起诸多争议，它无疑会增加补偿计划的整体运行成本；另外，它可能会滋生欺诈、滥用等道德风险，妨害受害人的康复进程，因为受害人可以消极地从事治疗康复活动或故意地扩大经济损失来获得更多的补偿金。

（3）补偿基金的运营

《伍德豪斯报告》反对私人保险公司介入补偿计划的运营，而盖尔委员会认为补偿计划的私有化因素可以加速补偿计划的实施。盖尔委员会认为，私人保险公司在理赔等方面具有高度的专业性，私人保险公司可以作为补偿计划主管机构的代理人介入补偿计划的运营，从事保险费收取和补偿金支付等具体工作。

《伍德豪斯报告》对保险费率采取统一费率的方法，而盖尔委员会赞同“白皮书”的观点，认为保险费应建立在风险等级评估的基础上——风险等级较高的企业或个人负担较高的保险费，风险等级较低的企业或个人负担较低的保险费。这样做的好处在于，一是使意外事故的成本由企业自身内部消化，二是提高震慑和预防的效果。最后，盖尔委员会主张，补偿基金的资金只能由保险费构成，不能通过普遍税收的方法筹措资金。

总而言之，《盖尔委员会报告》大体上赞成《伍德豪斯报告》中的补偿计划。尽管它存在着许多妥协或修改，但《伍德豪斯报告》中社会责任、广泛权利、彻底康复、实际赔偿等理念精髓并没有被否定，意外事故人身伤害的无过错补偿计划的框架结构仍然存在。盖尔委员会是由立法机关（众议院）所任命，因此它的结论在立法过程中起到了极为重要的作用，影响了众议院的政治氛围和决策倾向。虽然《伍德豪斯报告》的起草者对盖尔委员会的妥协、修改可能会感到些许不爽，但盖尔委员会的结论大体上值得他们庆幸。

《盖尔委员会报告》对补偿计划的适用范围、补偿金类型和数额及补偿基金等问题的改动，并不是说要完善《伍德豪斯报告》中的基本理论或提高补偿计划的实用性、可操作性，相反，《盖尔委员会报告》的目的只不过是想让补偿计划获得政治上的支持罢了。所以，整个《盖尔委员会报告》弥漫着各种利益集团相互斗争、相互妥协的政治气息，这一点也是《盖尔委员会报告》和政府“白皮书”之间最大的区别。正是因为这种妥协，《盖尔委员会报告》获得了各方面的肯定：《盖尔委员会报告》发表后，国家党和工党的领导人均表达了对它的支持；社会媒体对它也褒扬有加；政府也立即成立了一个内阁委员会（Cabinet Committee）来负责法律的起草工作。

3.《意外事故补偿法》的出台

1969年11月29日，在新西兰的政府大选中国家党胜出，开始执掌国家政权。在《盖尔委员会报告》问世以后，国家党迅速作出回应，表示愿意在《盖尔委员会报告》的基础上推进意外事故补偿的立法进程。由此，新西兰的意外事故补偿法开始进入实质的立法阶段。1971年11月15日，《意外事故补偿法》立法草案拟定完成，由新西兰副首相兼劳工部部长马歇尔（J.R.Marshall）提交众议院审议。众议院旋即成立由麦克拉克伦（McLachlan）议员为主席的专门委员会对立法草案进行调查研究。1972年9月19日，麦克拉克伦委员会将原立法草案驳回，并附加了诸多的修改和补充意见。经过一个月的辩论和协商，1972年10月20日众议院终于通过对《意外事故补偿法》的表决。1972年11月25日，工党获得政府大选的胜利。《意外事故补偿法》本来应于1973年10月1日开始生效，但当时刚上台执政的工党政府决定即刻着手扩大此部制定法的适用范围。因此，1973年11月8日，该法第一次修正案（篇幅较长）紧急出炉，并于1974年4月1日正式施行。

（二）1972年《意外事故补偿法》的内容与评述

1972年《意外事故补偿法》（Accident Compensation Act 1972）最初只规定了两种补偿基金：一是谋生者（earner）基金，用以补偿谋生者因各种意外事故所导致的人身损害；二是机动车事故基金，用以补偿道路交通事故中受害人的人身损害。这两个意外事故领域的交集——即谋生者在机动车道路交通事故中所遭受的人身伤害——则由谋生者补偿基金负责。这就意味着，非谋生者（non-earner）在遭受道路交通事故以外的意外事故时不能依照该法获得补偿，只能诉诸普通法上的侵权赔偿诉讼等救济制度。但是，在1974年生效的修正案中，该法又增加了一个新的补偿基金——补充基金（Supplementary Scheme）。补充基金弥补了谋生者基金和道路交通事故基金的不足，将家庭主妇、儿童或失业人员等非谋生者的意外人身伤害纳入补偿方案。最终，1972年《意外事故补偿法》的适用范围形成了这样的局面：任何人无论遭遇了任何意外事故，不管发生的原因如何，不管其中是否具有人的过错，均有权从意外事故补偿委员会获得补偿。这样一来，1972年《意外事故补偿法》就真正废除了侵权法在人身伤害领域的适用，侵权法中的过错原则、注意义务和因果关系等规则被束之高阁，普通法中以法官、陪审团、律师为中心的传统诉讼救济模式也被彻底颠覆，取而代之的是一种以社会责任理念为基础、专业公共机构负责运行的意外人身伤害补偿方案。

1． 适用范围

1972年《意外事故补偿法》的立法目的，在于预防意外事故、促进安全、促进受害人康复和对受害人进行补偿。这显然将《伍德豪斯报告》中的社会责任理念奉为了圭臬，同时也将《伍德豪斯报告》的“广泛权利”原则和“真实补偿”原则也展现无遗。1972年《意外事故补偿法》基本取缔了侵权法在人身伤害领域的适用，是一种“全方位和全天候”的“无过错”意外人身伤害补偿方案，但它并不想把人类遭受的所有灾难和不幸大包大揽下来。它具有自己具体的适用范围——在适用范围内，受害人按照该法的规定寻求补偿和人身康复；在适用范围之外，受害人无法按照该法获得任何补偿，只能通过其他的法律途径（如侵权法、社会保障法等）来寻求问题解决之道。这样一来，1972年《意外事故补偿法》开始具有了自己独特的内在结构和外在效应，并与侵权法、社会保障法、保险法等其他补偿救济法律制度相区别，尽管这一切经常被1972年《意外事故补偿法》错综复杂、拖沓冗长的法律条文或技术性规定所掩盖。

1972年《意外事故补偿法》第20条规定，受害人只有遭受了“意外人身伤害”方可依照该法获得补偿。那么，所谓“意外人身伤害”是什么？最初的1972年《意外事故补偿法》并未给出任何解释，而1974年的修正案也仅仅是罗列了“意外人身伤害”这一概念的外延和类型：（1）任何意外事故对人身造成的生理性和精神性不利后果；（2）医学治疗、外科手术、牙科或急诊中的不幸事件（misadventure）；（3）（该法规定的）职业疾病或工业性耳聋导致的劳动能力丧失；（4）因某些刑事犯罪行为导致的身体伤害。当然，故意自残、自伤或自杀的受害人，不得请求意外人身伤害之补偿。但是，在此情形下，如果受害人的被抚养人（如配偶、子女等）具有“特殊的救助需求时”，补偿委员会可以行使自由裁量权，决定对受害人的被抚养人进行补偿。

立法者之所以不对“意外人身伤害”这一概念作出全面界定，而采取复杂的类型列举，其主要目的之一就是把人类疾病排除在“意外人身伤害”这一概念之外——也就是说，疾病导致的劳动能力丧失或死亡不予以补偿。因此，该法明确规定，心脑血管疾病（有例外）、纯粹的人类疾病、感染或自然生理衰老不属于“意外人身伤害”之范畴。但是以下的疾病属于“意外人身伤害”的范围：（1）该法规定的“意外人身伤害”所导致的结果性疾病。例如，当受害人遭受的身体外伤（烧伤、割伤、挫伤等）属于该法的“意外人身伤害”时，因伤口感染而引发的疾病即被认为属于“意外人身伤害”。（2）职业疾病。（3）因“医疗不幸”导致的疾病。（4）受害人因遭受新西兰《刑法》（1961年）第201条规定的犯罪行为导致的疾病。 （5）特殊情形下的心脑血管疾病。要件有二：一是在雇佣劳动过程中发作，二是发作的原因是遭受了异常的、过度的或罕见的外力刺激。

2． 补偿金

（1）收入损失补偿金

若受害人因意外事故丧失劳动能力（即无法参加工作），那么受害人在事故发生后第一个星期的收入损失（“首周收入损失”）应如何补偿？如果意外事故发生在“雇佣劳工过程中”，雇主必须完全、足额地补偿受害雇员的首周收入损失。如果意外事故并不是发生在“雇佣劳动过程中”，受害人只能自己承担首周的收入损失。

在首周之后，意外人身伤害导致的“谋生能力之损失”以受害人实际收入（税后收入）损失的80%进行补偿。针对新西兰的居民平均收入水平，《意外事故补偿法》规定了受害人每周收入损失的最高法定限额——200新西兰元（1974年）。也就是说，对受害人谋生能力之损失的补偿金，每周最多为200新西兰元乘以80%——160新西兰元。那些周平均收入超过200新西兰元的谋生者可以就自己的超额收入参加商业保险，从而避免意外事故导致的收入风险。在决定受害人谋生能力之损失的补偿金时，必须还要考虑到受害人得到补偿的其他来源（collateral sources）——例如企业的疾病补贴等；如果受害人已获得了企业的疾病补贴，那么疾病补贴金额应从谋生能力之损失补偿金中予以扣除。为防止补偿金欺诈等道德风险，如果受害人“在自己的能力范围内不努力工作”，补偿委员会有权扣除或减少其补偿金。在对受害人的谋生能力损失进行评估时，补偿委员会可以接纳受害人提供的相关证据。但是，这些证据不必完全拘泥于现有普通法上的证据法规则。委员会必须对受害人的谋生能力损失作出书面决定并及时告知受害人。由于补偿委员会可以随时进行临时性的评估，因此“收入损失补偿金的确定，不应由于困难和不确定性，而被不当地拖延”。另外，如果谋生者的收入水平过低时，他有权请求将自己的补偿金提高到自己收入损失的90%。

当受害人是学徒、实习人员或年龄小于21周岁时，补偿规则会发生一定变化：在确定其收入损失的补偿金时，应着重考虑其未来可能的（学徒期、实习期结束后或21周岁后）的谋生能力。在其他情形中，1972年《意外事故补偿法》甚至规定了潜在谋生能力的计算方法：年龄小于16周岁、正在接受继续教育、学习职业技能或在1年内就要走向工作岗位的新西兰常规居民，其每周潜在的收入损失为50新西兰元。补偿委员会有权将此数目最高提高到75新西兰元。除了这些特殊情况以外，受害人任何意在说明自己未来收入损失可能会增加的言论或证据，均不予考虑。受害人这些言论在普通法（侵权法）损害补偿中可能会起到作用，但是1972年《意外事故补偿法》并不认可。

收入损失补偿金一般采取分期支付的方式，具体期限由补偿委员会决定，但分期支付补偿金的每次给付期限间隔不应超过1个月。委员会有权在某些“极为特殊的情况下”将分期支付的补偿金全部或部分地转为一次性支付。当受害人住院（除非是自己掏钱）或遭受刑事处罚时，补偿委员会有权减少、推迟或撤销补偿金的支付。如果受害人已经返回工作岗位，但需要经常请假（超过6天）而继续进行医学治疗时，其仍有权就请假期间的收入损失请求补偿金之给付待遇。

受害人虽然没有完全康复，但如果他的“治疗状况已经稳定且已经就重返工作岗位和康复采取了所有可能的措施后”，补偿委员会可以就受害人的劳动能力丧失状况、性质和程度等进行重新评估。为了避免通货膨胀导致补偿金实质水平的下降，政府可以颁布枢密令（Order-in-Council）对补偿金进行相应的增加。在确定补偿金数额之后，即使受害人谋生能力提高，也不应减少补偿金的数额。但是受害人的外部环境发生恶化时，委员会可以重新对受害人的谋生能力丧失状况进行评估。当受害人达到65岁时，受害人收入损失补偿金就终止给付，因为65岁以上的受害人可以通过社会保障方案获得养老金和退休金。这就充分说明，1972年《意外事故补偿法》显然考虑到了受害人获得收入损失补偿的其他制度来源，并反对受害人获得超额的、不必要的“多重补偿”。另需注意的是，在1974年《意外事故补偿法》修正案中，虽然承认了非谋生者具有意外人身伤害补偿之法定权利，但与谋生者相比，他们获得的补偿权利显得极为可怜，因为依照该修正案之规定，非谋生者不具有收入损失之补偿权利，他们只能就人身伤害享有费用补偿和非经济损失补偿的权利。

（2）精神损害补偿：非经济损失

《伍德豪斯报告》反对就非经济损失进行个案衡量的具体补偿，而是主张采用固定的标准对非经济损失进行补偿。一旦受害人的精神损害被确认，《伍德豪斯报告》主张运用“经验法则”来评价精神损害，而不是采用侵权法损害补偿中个人主义的、自由裁量的补偿规则。但是，法律职业界对此观点大加批评，“盖尔委员会”对此进行了相应的妥协和修改，尽管这会增加整个意外人身伤害补偿方案的运行成本。《意外事故补偿法》采取了“盖尔委员会”的建议，一方面允许补偿委员会对受害人的精神损害进行个案具体的评估，另一方面对非经济损失的补偿金设定一定的限额。这种做法一方面为律师提供了一定的生存机会，另一方面也考虑了对精神损害进行补偿的必要性。依据1972年《意外事故补偿法》，受害人的非经济损失补偿金主要适用于以下两种情形：一是受害人遭受身体机能永久性丧失或身体残障（第119条），二是受害人因人身伤害产生精神痛苦（痛苦与创伤、生活乐趣丧失等）（第120条）。

当受害人遭受身体机能永久性丧失或身体残障时，受害人可以一次性获得补偿金（不超过5000新西兰元，1974年《意外事故补偿法》修正案将之提升至7000新西兰元）。要想获得非经济损失补偿金，受害人必须从适格的医疗职业者处获得精神损害的医学证明。已死亡的受害人必须曾在意外伤害事故发生后存活28天以上，此时已死亡受害人的被抚养人才有权获得死亡补偿金。这样做的目的，是为了凸显受害人本人才是非经济损失补偿金的产生源泉，从而防止补偿金仅有利于已死亡受害人的被抚养人。《意外事故补偿法》的附录二详细列举了身体机能永久性丧失和残障等级的补偿标准，例如因意外事故丧失一只手臂的补偿标准为80%，此时受害人最多可以获得4000新西兰元（5000*80%）的补偿金；丧失大拇指的补偿标准为14%，此时受害人最多可以获得700新西兰元（5000*14%）的补偿金。对于附录二中没有明文列举的永久性丧失或残障等级，补偿委员会有权依据医学或其他证据，合理地确定补偿比例。

除了永久性丧失或身体残障以外，受害人还可以就人身伤害导致的痛苦与创伤、生活乐趣丧失或毁容等情况，申请获得一次性的补偿金（最多不超过7500新西兰元，1974年《意外事故补偿法》修正案将之提升至10000新西兰元）。此时，补偿委员会应对受害人所遭受人身伤害的本质、强度、持续期及其他相关因素进行自由裁量。一般来讲，当受害人的身体健朗条件已经稳定且足以进行损失评估时或在意外事故发生两年后，应向受害人支付补偿金。在某些特殊条件下，精神损害补偿金可以被提高，但是一次性补偿金总额不得超过12500新西兰元（1974年《意外事故补偿法》修正案将之提升至17000新西兰元）。在评估受害人的精神损害时，“委员会应考虑受害人的知识背景和对自己损失的认知程度”。当受害人死亡时，委员会不再支付精神损害补偿金。

（3）费用补偿金

受害人可以就医疗诊治、医疗鉴定、药物和医疗器具等费用请求补偿。但是，因为新西兰1964年《社会保障法》已经对大部分的医疗和住院费用进行了补偿，所以受害人请求补偿的费用必须是《社会保障法》中没有涉及的。具体而言，费用补偿金包括：其一，受害人前往医院（或医生）就诊的往返交通费用。如果雇员在雇佣工作过程中受到伤害，雇主有义务将雇员运送至医院，但是雇主的交通费用可以从补偿委员会获得补偿。补偿委员会还必须补偿受害人继续治疗中的交通费用（超过自己住所5英里时）。其二，牙齿、义肢的修复或更换费用也可以纳入补偿范围，甚至受害人的财产损失（如衣服或眼镜的损坏）也可以得到补偿。

在某些例外情况下，例如“财产损失、丧失交易机会、因丧失商业合同履行能力导致的损失”等，补偿委员会有权对“（人身伤害或死亡直接导致的）实际、合理的费用和得到证实的损失”决定补偿。在费用补偿方面，《意外事故补偿法》也充分考虑了受害人家庭之需要。因此，如果受害人需要“不间断的个人照顾”，委员会有权决定对受害人的护理费用进行补偿。如果受害人（包括已死亡的受害人）的家庭成员因为受害人遭受了“服务的量化损失”，委员会可以决定对此家庭成员进行补偿。与之相似的是，任何给予受害人帮助的人——无论是否是受害人的家庭成员——均可以请求“实际和合理的损失”之补偿。

（4）对被抚养人的补偿

如果受害人属于1972年《意外事故补偿法》中规定的“谋生者”，并且受害人因意外人身伤害死亡时，受害人的配偶、未成年子女或其他被抚养人有权获得（受害人的）收入损失补偿金。如果受害人的配偶完全依靠受害人抚养，补偿金应参照受害人永久性完全丧失劳动能力时的补偿金确定（一般是50%）。如果是部分依靠受害人抚养，则按照配偶的独立程度确定相应的补偿金。如果受害人的未成年子女完全依靠受害人抚养，补偿金标准为受害人永久性完全丧失劳动能力时的补偿金的1/6。当父母均死亡时，比例则可提高至1/3。如果不是完全依靠受害人抚养，补偿金则相应减少。依据未成年子女的教育需求或者其他特殊情况，委员会可运用自由裁量权决定是否延长受害人未成年子女的补偿金支付期限。

3． 补偿方案的运行

意外事故补偿委员会（Accident Compensation Commission）负责整个补偿方案的运行。它由三人组成，其中一人必须是具有7年以上职业经验的律师或检察官。意外事故补偿委员会具有很大程度的独立性，免于受到政府的不当控制或规制，它的成员和工作人员并不属于政府公务员之范畴。委员会成员任期为3年，但可以连任。委员会的职责在于“运用职能和权力，执行政府政策，并经常与劳工部建立必要的联系和沟通”。这种沟通必须采取书面的形式，以利于社会公众的监督。

在《伍德豪斯报告》问世以后，谁来负责整个补偿方案的运行这一问题，引起了激烈的讨论。整齐统一的国家补偿方案显然要比四分五裂的私人保险方案更为高效经济，但是这种国家主导的补偿方案并不一定要由政府部门亲自来负责运行。实际上，私人保险公司运行此补偿方案的总成本可能要远远高于独立专业机构（由政府主导）的运行成本。因此，1972年《意外事故补偿法》专门设立了意外事故补偿委员会来负责补偿方案的运行，但是，该法还规定委员会可以授权保险公司（或其他企业）作为其代理人从事相应的工作——例如，保险费的收取和人身伤害补偿金的支付，等等。这样一来，私人保险公司的市场运营经验、丰富的人力资源以及遍布各地的营业网点，就为补偿方案的运行提供了较好的实践条件。同时，私人保险公司可以通过参与补偿方案的运行，获得更多与潜在消费者的“接触”机会，有利于私人保险市场的发展与繁荣。

意外事故补偿委员会具体负责受害人的补偿申请、补偿金额的确定、康复计划的批准等事项，它还可以在某些特殊案件或特殊情形中享有自由裁量权。除此以外，该法还规定了针对意外事故补偿委员会的任何决定的复议和上诉机制。针对此问题，学术界曾对《伍德豪斯报告》中的设计提出了许多批评。而1972年《意外事故补偿法》几乎完全采纳了《伍德豪斯报告》的设计：（1）受害人的补偿请求一般应在意外事故或死亡发生后的1年内提出；（2）不服委员会（包括它的成员或代理人）决定的受害人应该在决定作出后的1个月内向委员会提出复议申请。委员会可以组成听证会和专门的医疗委员会处理受害人的复议申请。（3）若受害人对复议仍不服的，可上诉至上诉法庭（Appeal Authority）。上诉法庭也可以任命评估专家，这些专家可以重新审查受害人提交的证据（但不必适用证据法规则）。

1972年《意外事故补偿法》的立法意旨还在于意外事故的预防和受害人的康复，此目的要想实现，采用统一的国家公共管理手段显然要比私人保险公司更为经济高效。因此，该法规定，意外事故补偿委员会有义务采取积极的行动来促进事故风险领域的安全，并对那些因意外事故伤害丧失劳动能力的受害人提供“更为协调和更富有活力的医疗、职业康复计划”。为此，意外事故补偿委员会还专门设立了医疗局和安全局。

4． 补偿基金的来源与管理

1972年《意外事故补偿法》把整个意外人身伤害补偿基金分为若干个独立的子基金：谋生者基金、机动车事故基金和补充基金。这样做的原因在于每个基金的资金来源是不一样的，并且各个基金的财务也是相互独立的——任何一种基金的补偿金支出的增长或减少，完全受制于这种基金的资金来源的增长或减少，与其他基金的状况或国家税收的多少没有任何直接关系。

谋生者基金主要用于补偿新西兰65岁以下谋生者遭受的意外人身伤害，也可以用于补偿在新西兰境外的某些谋生者（如新西兰的水手或飞行员等）遭受的意外人身伤害。只要是所谓的“谋生者”，无论意外事故的类型、地点或时间等，其遭受的人身伤害均可以通过此基金获得补偿。“谋生者”既包括一般“雇员”，也包括“自由职业者”，这两个概念在1972年《意外事故补偿法》中被详细界定。谋生者有权获得补偿和康复救助；如果谋生者因意外人身伤害死亡，他的被抚养人有权获得补偿。谋生者基金的资金来源是雇主（对其雇员收入）和自由职业者缴纳的保险费。保险费率由政府枢密令根据不同行业、职业类型加以确定。意外事故补偿委员会可以对那些“意外事故发生记录明显糟糕”的企业雇主或自由职业者追加惩罚性保险费（不得超过原来正常保险费的1倍）或者酌情减少“意外事故发生率明显低于平均水平”的企业雇主或自由职业者的保险费（不得少于原来正常保险费的50%）。什么是“意外事故发生记录”，什么是“意外事故发生率”，《意外事故补偿法》并没有予以明确规定，但可以确定的是，这两个概念均涉及意外事故发生的频率和成本。保险费有法定的范围：按照谋生者的税后收入，每100新西兰元最低0.25新西兰元，最高5新西兰元；在总量上，每个谋生者的保险费最多不超过10400新西兰元。这种总量的最高上限，与1972年《意外事故补偿法》规定的收入相关补偿金的最高上限相呼应。在实践中，谋生者往往向税务局缴纳保险费，这样做的好处在于使税务局能够把握保险费缴纳和税收的整体情况。当然，意外事故补偿委员会也可以委托私人保险公司进行保险费的收缴工作。

机动车事故基金主要负责对机动车道路交通事故中的受害人的人身伤害进行补偿。道路交通事故中的机动车可以是经过注册登记的车辆、未登记注册的车辆、新西兰观光客的车辆，等等。该基金的资金来源主要有二：一是每辆机动车进行年度登记注册时缴纳的保险费：根据1972年《意外事故补偿法》附录一的规定，机动车保险费率根据车辆的型号、重量和功能类型加以确定；二是机动车保有人进行年度注册时缴纳的保险费，这种保险费一般为每人2新西兰元，除非枢密令另有规定。

补充基金主要负责前两个基金以外的所有意外人身伤害的补偿，也就是说，非谋生者（或者其被抚养人）、老年人、家庭妇女、儿童在遭受除机动车道路交通事故以外的人身伤害时，均由补充基金负责补偿。补充基金与前两个基金的另一个重要不同之处在于，它的资金来源并非是保险费，而是国家的税收收入。补充基金意在对所有的意外人身伤害进行补偿——无论意外事故发生的时间、地点、原因或是否存在过错，这无疑是一场革命。

三、20世纪80年代：统一与挑战

（一）1982年《意外事故补偿法》

整个20世纪70年代是社会公众和《意外事故补偿法》的“蜜月期”，人们逐渐熟悉、接受甚至习惯了它。在1980年，也就是1972年《意外事故补偿法》于1974年正式付诸实施的6年后，政府内阁成立委员会 对它进行了首次的回顾评论。该报告在回顾《意外事故补偿法》的实际运行后，提出两项重要建议：（1）将三人制的补偿委员会改造为意外事故补偿公司，实行现代公司化的运行机制；（2）将补偿基金支出的运行模式改为“现付现收”。1982年《意外事故补偿法》（Accident Compensation Act，1982）所作的修订即建立在该报告的基础之上。

1982年《意外事故补偿法》基本上没有对意外人身伤害的补偿适用范围进行改动，意外人身伤害的补偿程序、类型和规则也没有发生重大变化，仅在一些具体问题上有所作为——例如，将意外人身伤害的非经济损失补偿金提高到17000新西兰元 等。但是，1982年《意外事故补偿法》完全采纳了《奎格利委员会报告》所提出的上述两项建议。

首先，意外人身伤害补偿方案的主管运行机构发生了变化。原有的意外事故补偿委员会被撤销，创建了具有现代公司治理结构的意外事故补偿公司（Accident Compensation Corporation，以下简称“ACC”）。其次，意外人身伤害补偿基金运行模式改为“现付现收”制。所谓“现付现收”制，是指当年的保险费收入专用于该年度的补偿请求，未来的补偿金支出金额不纳入当年的保险费收取范围，而在之前的“完全筹资”模式下，当年的保险费收入必须要满足所有补偿请求——未来的补偿金支出金额纳入当年的保险费收取范围。举例而言，如果某一青年人遭受意外人身伤害并永久性丧失谋生能力时，在完全筹资模式下，补偿金总额（分期支付）一次性计算在当年的基金支出成本中；而在现付现收模式下，收入相关补偿金采用分期支付方式，所以当年的基金支出成本仅包括当年应支付的补偿金。换句话说，就保险费缴纳义务人而言，现付现收模式将大大降低其应缴纳的保险费金额。

在1972年《意外事故补偿法》实施的头几年中，由于意外人身伤害的补偿请求较少并且没有历史遗留的补偿金支出问题，因此补偿基金账户积累了相当的资金，账户收支处于盈余状态。在这种情况下，企业雇主、自由职业者等保险费缴纳义务人强烈要求降低保险费缴纳金额，减少意外人身伤害的支出成本。正是在这种政治压力下，立法者才在1982年《意外事故补偿法》中废除了“完全筹资”模式，正式确立“现付现收”模式。但是，这种转变似乎矫枉过正了——保险费缴纳金额的降低致使补偿基金迅速萎缩，补偿基金账户支出逐渐超过收入，财政危机的苗头忽隐忽现。由于补偿基金积累资金的迅速减少、宏观经济通货膨胀和保险费收缴程序的高额成本支出，政府不得不回头一再提高保险费的征缴金额，甚至一度将保险费率提高了3倍。

（二）1988年法律委员会报告

“蜜月期”过后就是逐渐增多的磕磕绊绊。20世纪80年代，新西兰国内舆论风气突然一转，时常挂在社会公众嘴边的溢美之词消失得无影无踪，批评和质疑的声音越来越多地指向了《意外事故补偿法》，来自方方面面的压力困扰着这个刚度过婴儿期的“制度孤儿”。在众多的批评声音中，“伤害—疾病”二分法和补偿体系的成本维护这两个问题最为引人关注——为什么意外人身伤害的受害人要比身患疾病的人更“值得”保护？如何控制整个意外人身伤害补偿方案的支出规模？

在庞大压力下，政府要求刚刚宣告成立的国家法律委员会（Law Com-mission） 重新评估意外人身伤害补偿方案的运行，并提出相应的解决方案。法律委员会的最终报告 认为“伤害—疾病”二分法是荒谬的，应尽快予以抛弃，并强烈建议将疾病和先天性生理缺陷纳入补偿保护范围——首先，将1964年《社会保障法》中关于先天性生理缺陷的补贴保护移植到意外人身伤害补偿方案中；然后依次将严重疾病和一般疾病纳入补偿保护范围。同时，法律委员会认为一次性补偿金有悖于意外人身伤害补偿方案的“真实补偿”原则，不符合填补受害人收入损失的立法意旨，所以一次性补偿金也应予以废除。

对补偿基金的运营问题，法律委员会认为补偿基金的资金来源可以是多元的：可以是企业雇主和自由职业者缴纳的保险费收入，可以是补偿基金的投资收益，甚至还可以进一步扩大政府公共财政资金的注入。法律委员会自信满满地宣称目前的补偿基金并不存在财政危机：目前资金支出的明显增加，主要用于支付旧案件中的分期支付型补偿金；而用于每年新案件的资金支出并没有出现较大的增长。 ^[34] 另外，法律委员会承认补偿请求权人的补偿金期限有所延长，长期来看这无疑会增加整个补偿方案的运行成本。但补偿金支付期限为什么会有逐渐延长的趋势，委员会没有给出明确答案。“补偿金限制条件的松绑、一次性补偿金逐步走高的趋势、对积压案件的集中处理以及医疗事故补偿规则的变化等可能是造成这一局面的原因” 。要想节省支出并增加补偿基金的积累资金，关键在于“限制职业群体的保险费率、废除一次性补偿金和防止保险欺诈、滥用等道德风险” 。

（三）20世纪80年代末的政治风云

1988年的法律委员会报告得到了工党政府当局的肯定。政府参照法律委员会的报告，随即在1990年草拟了一部法律草案，目的在于为所有遭受身体残疾和丧失谋生能力的人们提供收入维持和身体康复的“无过错”补偿方案。但遗憾的是，在随后不久的政府大选中，工党下台。刚上台执政的国家党在选举前也公开支持补偿方案的扩张计划，并承诺会对此问题专门发布政府白皮书，然而它上台后立即就改变了原来的论调——认为目前的补偿方案成本太高，其适用保护范围不宜扩张。这样一来，事情的发展态势急转直下，从而为20世纪90年代意外人身伤害补偿方案的“私有化”浪潮奠定了基础。

总体来说，新西兰的意外人身伤害补偿方案在20世纪80年代处于相对稳定的状态。与1972年《意外事故补偿法》刚实施时（1974年）相比，补偿方案的适用保护范围没有发生大的变动；受害人获得的补偿金水平有了不同程度的提高；意外事故补偿公司作为补偿方案新“管家”，采用现代化的公司治理结构，运营效率明显改善；“现付现收”的基金运作模式缓解了资金支出压力，企业雇主、自由职业者等缴费义务人的财政负担有所减轻；随着补偿方案的不断深入贯彻，废除“伤害—疾病”二分法的呼声越来越高，扩大适用范围并最终实现“伤害与疾病”在补偿方案中的统一似乎已经指日可待。

四、20世纪90年代：巨变

（一）1992年《意外事故康复与补偿保险法》

1． 背景

20世纪90年代初，国家党在新西兰政府大选中一举击败工党，开始上台执政。国家党政府上台后成立了一个政府工作小组，对意外人身伤害补偿方案进行回顾评估并就扩大适用保护范围提出建议。由于时间仓促，工作小组仅就现有的补偿方案进行了评论和反思，没有分析疾病纳入补偿方案的可行性问题。工作小组建议将现有的、政府主导的补偿方案改为以强制保险为基础的补偿体系，私人保险公司介入补偿体系的运行并与ACC展开竞争。 政府对此建议持否定态度，并要求工作小组在ACC继续主管的前提下，探讨目前补偿方案的成本问题。工作小组遵照此指示递交了补充报告，对补偿方案的成本问题进行了回应。最后，政府采纳了工作小组补充报告中的观点，肯定了无过错补偿方案的价值并决定继续维持其运行。

政府同时认为，目前的补偿方案存在一些尚待解决的重大问题——尤其是补偿方案的公正性和财政问题。补偿方案的公正性问题主要体现在企业雇主的保险费方面：企业雇主缴纳的保险费占整个基金资金收入来源——谋生者基金、机动车事故基金和补充基金的总和——的70%，而工伤事故的补偿金支出仅占整体资金支出的40%。相比之下，谋生者（主要指雇员）对非工伤事故的补偿金来源毫无贡献。这样一来，企业雇主往往认为自己为非工伤事故的损害后果“埋单”，做了“冤大头”。补偿方案的财政问题主要体现在意外人身伤害的补偿金支出平均每年涨幅为25%（1985—1990年）并且没有任何好转的迹象。补偿金支出的攀升主要出现在收入损失补偿金、一次性补偿金（特别是非经济损失补偿金）和医疗事故领域。同时，“意外人身伤害”的概念在实践中也被一步步地扩大解释，补偿方案的门槛降低，致使更多的补偿案件出现。在这种背景下，如果保险费率——作为补偿基金最主要的收入来源——没有进行结构性调整或增加，那么现有的基金不可能满足新的补偿请求。但同时，继续增长保险费率是缴纳义务人万万不能接受的。因此政府认为，改革的重点应放在拓宽和重新配置基金的收入来源、减少补偿方案运行成本和限制其适用保护范围等方面。

2． 主要内容

1992年的《意外事故康复与补偿保险法》（Accident Rehabilitation and Compensation Insurance Act 1992，下文简称“ARCIA 1992”）就是在这样的背景下出台的。这部法律最值得人们关注的，与其说是意外事故补偿制度的具体内容改革，倒不如说是哲学基础的变化。从1967年的《伍德豪斯报告》、1972年的《意外事故补偿法》到整个20世纪80年代，新西兰的意外事故补偿制度一直被认为是建立在社会责任和国家福利思想的基础上。伍德豪斯本人也非常严肃地强调，新西兰的意外事故补偿制度反映的是社会保险之观念，而不带有任何私人商业保险制度的色彩。相比之下，ARCIA 1992则被政府定位成一种意外伤害保险制度体系——即被保险人支付保险费；在发生意外人身伤害时，依照保险合同的约定获得一定的补偿金。 这一切都毫无保留地表现在了法律官方名称和术语上——“意外事故补偿法”（ACC）变成了“意外事故康复与补偿保险法”，“意外事故补偿公司”变成了“意外事故康复与补偿保险公司”（Accident Rehabilitation and Compen-sation Insurance Corporation，ARCIC）。

（1）适用范围

ARCIA 1992建立了一种以保险制度为哲学基础的法律框架，取消了1972年《意外事故补偿法》中“意外人身伤害”这一具有广泛适用范围的上位性概念，并由具体的人身伤害类型取而代之，其目的在于“消除（意外事故补偿制度）适用范围的盲目扩张”。这些具体的人身伤害类型中就包括“医疗不幸”（medical misadventure），而“医疗错误”（medical error）和“医疗灾难后果”（medical mishap）也被立法者采纳，正式成为“医疗不幸”的内容。医疗错误相当于侵权法中的医疗过失侵权（medical negligence），是指“合法注册医疗从业人员未能尽到相应的、合理的注意义务或职业技巧” 。“医疗灾难后果”的定义则强调的是医疗治疗后果的罕见性与严重性。“罕见性”，意指“医学治疗的负面结果发生的可能性在进行该医学治疗的案例中的比例小于1%”。“严重性”的标准也有所提高，是指“医学治疗的负面效果为死亡、住院时间的延期或持久性和严重性的残障”。

另需注意的是，ARCIA 1992明显缩小了精神损害的补偿范围。AR-CIA 1992第4条第1款明文规定：“本法所称的人身伤害，是指受害人死亡、身体伤害或由于身体伤害而导致的精神损害”，这就意味着与身体伤害无直接联系的精神损害（如精神震骇等）被排除在外，此时受害人可以通过侵权损害赔偿诉讼来寻求法律救济。

（2）补偿金

——“独立补贴”

ARCIA 1992 不但限制了精神损害的适用范围，而且废除了精神损害（也就是英美侵权法中的“非经济损失”）的一次性补偿金制度。由于先前的《意外事故补偿法》承认精神损害补偿金，这一改革措施引起了潜在受害人一方（如雇员和工会组织）的强烈抗议。 “无论废除非经济损失补偿金的理由是什么，有一点无法否认的是，这种做法无疑背离了补偿方案的最初目的——取代侵权法在人身伤害领域的作用。” 精神损害补偿金规则被废除，取而代之的是一种新的“独立补贴”（Independence Allowance）制度。“独立补贴”完全依赖于受害人身体机能丧失程度或残障等级，完全残障的受害人每周的补贴金为40新西兰元。身体机能丧失程度或残障等级越低，其获得的补贴金就越少。如果身体机能丧失程度或残障等级小于10%时，受害人就丧失了获得“独立补贴”的权利。需注意的是，受害人获得“独立补贴”权利应满足一定的时间期限条件。受害人只有在意外人身伤害发生13周以后才可以向补偿主管机构申请“独立补贴”；另外，有权获得“独立补贴”的受害人每隔5年至少需要进行一次身体机能丧失或残障等级的鉴定评估。“独立补贴”制度的目的在于解决“受害人在余下的生命中因永久性残障导致的额外负担”，补贴金额水平较低的原因在于它只是“解决与残障相关的各种费用的负担问题”。

——失业状态下收入损失补偿金的废除

在先前的《意外事故补偿法》中，已经达到康复标准且重获劳动能力的受害人如果通过正常的程序无法获得“适当的”工作机会时，受害人在这种失业状态下仍可获得收入损失补偿金。ARCIA 1992果断地废除了这一措施，因为在政府眼中实施这一规则的代价过于高昂。 依据ARCIA 1992，在劳动能力丧失状态发生的1年后，如果受害人已经恢复85%以上的劳动能力时，不管其是否已经重返工作岗位或获得具体的工作机会，均不得再享有任何收入损失补偿之权利。

ARCIA 1992在补偿金规则方面的另一变化在于，废除了先前的“受害人收入损失补偿金的水平永远不得降低”的原则。这一做法显然是为了防止受害人怠于防止人身伤害扩大等道德风险，并促进受害人的康复进程。为了更好地掌握受害人的人身伤害康复状况，确定合理的收入损失补偿金，ARCIA 1992第51条规定，除非补偿主管机构认为确实无此必要，每隔3年至少要对受害人的劳动能力丧失状况进行一次鉴定评估。

——医疗费用补偿金的改革

新西兰的公共医疗社会保障制度赋予公民在公立医院或医疗机构享受免费医疗服务的权利。由此同时，先前的《意外事故补偿法》也允许受害人到私立医院或医疗机构治疗自己的人身伤害，由此产生的医疗费用由ACC负责补偿。为了到服务条件和医疗设施更好的私立医院看病、治疗，受害人和医疗从业者往往达成默契，制成意外人身伤害的医疗鉴定书，从而提高了费用补偿金的支出成本。在实践中，由于医疗费用完全由ACC埋单，所以受害人在接受医学治疗服务时往往没有节约克制的经济意识。为了解决上述问题，新西兰政府决定在ARCIA 1992中实行“部分收费”的措施，让意外事故受害人就“外科、医疗检查和某些公共医疗服务项目”缴纳一定比例的费用，减少受害人滥用公共医疗服务的现象。就私立医院或医疗机构“入诊率”居高不下的问题，ARCIA 1992相应降低了对受害人医疗费用补偿金的支付比例。

（3）补偿基金的来源与运行

在补偿基金的来源方面，雇主仅向雇主补偿基金账户缴纳保险费，主要用于工伤事故和职业疾病的补偿。谋生者开始承担缴费义务后，其保险费纳入谋生者账户，主要用于谋生者的非工伤事故伤害的补偿。非谋生者的意外人身伤害补偿金来源没有任何变化，仍由政府公共税收收入予以解决。机动车所有人的保险费添加了“燃油费”项目，征税标准为每公升汽油缴纳2美分，其目的在于“警示所有的机动车使用人重视意外事故的成本代价，尤其是公共卫生成本”。在先前的《意外事故补偿法》中，医疗从业者被认为是属于自由职业者，他们的缴费额度和缴费标准取决于所在行业的风险等级。换句话说，医疗从业者缴纳的保险费率不是取决于他曾经在工作中导致了多少意外人身伤害，而是他本人曾经遭遇过的意外人身伤害。这样一来，医疗从业者的保险费很低。为此，ARCIA 1992新建立了一个医疗事故补偿基金，目的在于对该法规定的“医疗失当行为”所导致的人身伤害进行补偿。

3． 评论

（1）哲学基础

在以伍德豪斯为首的社会改革家眼中，20世纪70年代以来的《意外事故补偿法》只是通往完美“福利世界”道路上的一个临时停靠站而已。意外事故补偿制度最终将突破原有的意外事故界限，把适用保护范围扩大至自然疾病领域。然而，90年代初国家党的上台执政，很快扭转了这一趋势。ARCIA 1992充分反映了国家党保守主义的政治立场，它已经不再是一个社会保险体系，而变成了一个带有传统色彩的意外人身伤害保险制度。

但是ARCIA 1992作为一种意外人身伤害保险制度，整体上又是凌乱复杂的：第一，非谋生者的意外人身伤害，由国家公共财政收入提供补偿资金，明显具有社会保障的性质，不属于人身伤害保险范畴。 第二，雇主补偿基金账户主要用于雇员的工伤事故补偿，具体的制度规则与原来的工伤补偿制度几乎一模一样。第三，谋生者的非工伤事故补偿基金由谋生者自己提供资金，性质上属于一种强制性的第一方意外人身伤害保险；但是，它又与意外人身伤害商业保险具有很大的不同。 第四，机动车道路交通账户，用于道路交通事故受害人的补偿，资金来源于机动车使用人缴纳的保险费，其本质是一种无过错的责任保险制度。第五，医疗事故补偿基金的性质更为怪异。它的补偿基金主要来源于医疗从业者缴纳的保险费，主要用途在于对遭受“医疗错误”或“医疗灾难后果”的受害人进行补偿。其中，“医疗灾难后果”属于医疗从业者的无过错责任保险，而“医疗错误”带有明显的过错色彩，具有一定的侵权责任性质。 所以，社会福利救助、社会保险、商业保险和侵权责任共同融汇于ARCIA 1992之中，各个意外事故领域的补偿制度性质迥然不同，从而使整个意外事故补偿法律体系显得毫无章法，丧失了统一明确的指导思想和哲学基础。但是可以肯定的是，这种杂乱无章的局面是有意为之的结果，它反映了立法者对先前社会责任理念的怀疑与敌视情绪。

（2）补偿效果

在受害人收入损失补偿方面，ARCIA 1992没有出现重大变化。即使废除了非经济损失的一次性补偿金，大部分的谋生者仍可通过收入损失补偿金获得及时、有效的救济。但是，ARCIA 1992对非谋生者而言无疑是吝啬而又苛刻的。就医疗事故而言，“医疗错误”和“医疗灾难后果”等概念的运用，也使得受害人的待遇大大下降。所以，与先前的《意外事故补偿法》相比，ARCIA 1992总体上缩小了补偿保护范围，某些受害人的人身伤害补偿权利也受到了限制。

（3）事故预防

ARCIA 1992向保险制度的回归，除了征税政策和运行成本的考虑外，最重要的目的是想通过保险制度内化事故成本，从而起到预防事故、震慑风险行为的作用。ARCIA 1992采取“经验评级”（experience rating）之措施，即根据缴费义务人的行业风险等级、既往从业状况或安全记录等标准确定保险费率。“经验法则”主要适用于雇主、机动车所有人和医疗从业者。立法者对“经验法则”抱有很高的期望，希望它能够实现补偿基金来源的公平，并起到预防事故发生、震慑受害人的目的。 例如，燃油费缴纳标准对所有使用公共道路的机动车驾驶员起到了主要作用，尤其是那些缺乏驾驶经验的年轻人——“这些年轻人具有较高的事故发生率，对公共医疗费用产生了极大的影响。另外，他们驾驶的汽车往往不属于自己（而是其父母的）。所以，当他们准备驾车上路狂飙时，燃油费政策无疑会起到一定的阻却作用。”

（4）公平正义

ARCIA 1992继续对非谋生者（家庭主妇等）持一种歧视性的态度。非谋生者无权获得收入损失补偿金，非经济损失的一次性补偿金也被吝啬苛刻的“独立补贴”制度所取代。这些变化对于那些在家专职养育子女或从事低收入工作的妇女尤为不利。 另外，“医疗不幸”补偿制度的公平性也受到了质疑，因为遭受“医疗错误”的受害人在获得补偿金之前，不得不面临一些新的制度障碍，这些障碍往往会拖延、限制甚至否认受害人的补偿权利。与先前的《意外事故补偿法》相比，受害人获得补偿金的概率大大减少。 最后，雇主缴费义务的变化，引起了巨大的争议。在普通法的损害赔偿制度中，雇主不仅要对雇员在工作过程中的人身伤害承担赔偿责任，还要对雇员的职务行为对第三人的伤害承担替代责任（vicarious liability）；在某些情况下，雇主还有可能成为直接的侵权加害人，对消费者或社会公众造成人身伤害。例如，企业的产品责任和环境污染责任等。然而，ARCIA 1992规定，雇主缴纳的保险费专用于补偿雇员的工伤。雇主不再为雇员工伤以外的任何人身伤害承担补偿义务；同时，雇员也不再享有非经济损失的一次性补偿金。这就意味着，企业雇主不但可以免于承担几乎所有的侵权责任，而且所需要承担的法定补偿义务也大大减轻。换句话说，企业雇主保险费缴纳义务的减轻，其实建立在受害人补偿权利恶化的基础上。ARCIA 1992的这一做法，很显然是迫于“保费保障”和“成本危机”的政治压力而对企业雇主采取的减压政策，但其内在的公平性确实值得怀疑。

（二）1998年《意外事故保险法》

随着ARCIA 1992的颁布执行，执掌政权的国家党愈发对意外事故补偿制度的“公有化”基础不满。他们愿意向意外事故补偿制度的躯体输入更多的“私有化”血液，把全面的无过错补偿方案逐渐转变为一种强制性的商业保险体系。于是，1998年出台的《意外事故保险法》（Accident Insurance Act 1998，以下简称“AIA 1998”）就很好地体现了这一意图。它在ARCIA 1992的基础上，添加了更多的私有化和商业保险因素，是“右派”国家党力图回归保守主义传统的第一步棋子。总的来讲，AIA 1998改变的不仅仅是法典的名称，它还对ARCIA 1992的许多制度或规则作了进一步的修改，其中最为重要的就是允许私人保险公司参与工伤补偿制度的运营。作为国有化机构的ACC一统天下的局面被部分改变。

1． 主要内容

（1）适用范围

与ARCIA 1992相比，AIA 1998在适用范围方面几乎没有发生任何变化。但是，法律术语、概念的表述却悄悄发生了改变。例如，“被保险人”的概念取代了旧法中“请求权人”的概念。AIA 1998首先宣称“本法适用于任何被保险人”，然后就被保险人的类型进行了详细的列举，范围几乎囊括了所有新西兰境内的自然人。 另外，AIA 1998遵循ARCIA 1992的立法体例，对人身伤害的类型也进行了颇为细致和繁琐的类型化界定。这样做的目的不再仅仅是为了保持“伤害—疾病”的二元划分结构，更为重要的是它能够体现补偿基金的不同用途，从而使被保险人能够“按图索骥”，按照自己遭受的人身伤害类型寻求相应的补偿救济。在具体权利方面，依照AIA 1998之规定，被保险人可以就自己遭受的人身伤害向保险人提出适用请求，并获得相应的法定权利待遇。这些权利待遇包括医学治疗、每周补偿金、康复服务、独立补贴金和死亡补偿金。

（2）商业保险制度的引入

AIA 1998最大的改革举措就是将商业保险公司纳入现有的意外事故补偿体系之中，为此它专门设立了“意外人身伤害保险合同”等条文。需要指出的是，工党在1999年岁末的政府大选中胜出，立即宣布将AIA 1998中的商业保险公司踢出意外事故补偿体系，把一切都恢复到原来的公共管理的轨道上来。于是，在工党的推动下，2000年出台的《意外事故保险法（临时试行）》废除了AIA 1998的“意外伤害保险合同”制度。所以，商业保险制度在新西兰的意外事故补偿体系的发展历史中只是昙花一现，几乎没有发挥过实际的作用。但是，这不意味着它就此将被永远打入“冷宫”。随着新西兰政坛的动荡变化，也许在未来商业保险公司会带着“私有化”的浪潮重新在意外事故补偿体系中获得一席之地。

——意外人身伤害保险合同

依据AIA 1998，自1999年6月1日起，新西兰的所有企业雇主必须与商业保险公司订立意外伤害保险合同（accident insurance contract）。 与一般的商业保险合同相比，AIA 1998规定的这一合同有以下几个明显的特征：第一，合同必须具备一定的强制性条款。针对这些强制性条款，合同双方当事人不得约定排除之。这些强制性条款主要包括：① 合同的效力及于参保雇主的所有雇员；② 合同适用于工伤事故的补偿；③ 合同对受害雇员的补偿请求的处理程序和补偿方式必须符合该法规定；④ 受害雇员依据合同享有的权利不得少于该法的法定权利；⑤ 受害雇员或其他权利人有权向合同任何一方当事人（雇主或保险公司）主张权利；⑥ 合同约定的纠纷解决方式必须符合该法的规定；⑦ 在必要情形，监管机构有权将保险公司的合同权利义务转移给其他保险公司等。 第二，该合同属于第三方保险合同，具有强烈的责任保险色彩。为此，雇主必须及时将合同内容告知自己的雇员。雇主作为投保人，必须承担全部的保险费给付义务。雇主不得以降低工资等手段变相地将保险费转嫁给雇员。 第三，自由职业者、家政服务者等特殊群体也被强制参保，但是他们可以就保险人的类型——商业保险公司或ACC——进行选择。④ 第四，企业雇主（包括自由职业者或家政服务者）可以与保险公司订立风险分担协议（risk sharing agreement）。通过此协议，企业雇主可以自己承担部分保险事故（雇员遭受工伤事故）之风险，从而降低自己的保险费。

由以上可以看出，AIA 1998中的意外人身伤害保险合同制度，将商业保险公司作为合同一方主体，从而将市场竞争机制前所未有地引入了意外事故补偿体系之中。合同成立并生效后，合同当事人（企业雇主或保险公司）或受益人（受害雇员）的权利义务不因受益人工作性质、类型或内容的变化而发生改变。更为重要的是，该合同必须要为受害雇员提供法定的权利待遇，这很大程度上确保了受害雇员获得补偿的可能性。

——保险监管

为了确保受害人的法定权利不会因为商业保险公司的介入而受到削弱，并合理处理该保险市场的金融风险，AIA 1998就意外人身伤害保险市场的运行建立了一套较为完备的监管制度。这些监管制度主要包括：① 保险市场的合规机制。AIA 1998在政府劳工部设立合规员（regulator）职位。合规员的职责在于“确保企业雇主、自由职业者、家政服务者以及保险公司合理履行各自的义务或职责，当保险人出现资本不足或企业雇主未能及时订立合同或违反合同约定时，确保受害人的法定权利不受侵害并促其实现” 。同时，合规员还要监督保险公司在保险金赔付程序、纠纷解决中的行为，监督企业雇主、自由职业者或家政服务者在订立和履行合同中的行为，等等。② 保险公司的登记注册。从事意外人身伤害保险业务的保险公司必须符合《公司法》（Companies Act 1993）之规定，并且依法进行登记注册和信息披露。③ 保险公司的首席监事（prudential supervisor）制度。每个从事意外人身伤害保险业务的保险公司必须聘请或雇佣与本公司无关联关系的机构作为自己的首席监事。首席监事的职责在于履行监事的勤勉和注意义务，确保保险人具有持续性的清偿能力。④ 破产风险基金。AIA 1998建立了保险公司的破产风险基金制度，规定保险公司必须依法将一定比例（1%）的保费收入纳入破产风险基金。当保险公司资不抵债或无法清偿到期债务时，受害人可以通过破产风险基金获得相应的保险补偿金。

——ACC的功能

在AIA 1998中，尽管商业保险公司在工伤事故补偿领域取代了ACC的作用，但是ACC在整个意外事故补偿体系中的基础地位并没有受到动摇。除了工伤事故领域外，ACC统辖管理其他所有事故领域的人身伤害补偿问题，并且还担负促进社会安全、减少意外人身伤害发生等重要职责。但是，在实际运行中，ACC被拆分为三个分公司：Catalyst公司、Prism公司和Healthwise公司。其中，Catalyst公司主要负责受害人的权利申请；Prism公司主要负责安全教育、风险管理和事故预防等事务；Healthwise公司则主要提供医疗服务等业务。需要注意的是，这三个公司可以将这些业务以承包合同（outsourcing）的形式交由第三人处理。这样一来，ACC本身成为最终保险人，具体业务范围也大大缩小。

（3）补偿基金

由于商业保险公司的引入，AIA 1998中补偿基金账户的类型与用途发生了变化。原来用于工伤补偿的雇主账户不复存在，而被商业化的保险市场所取代。但除此以外，ACC仍旧对以下六个补偿基金账户进行完全的、垄断性的管理：谋生者账户（用于谋生者的非工伤补偿）、非谋生者账户（用于非谋生者的意外人身伤害补偿）、机动车账户（用于道路交通事故人身伤害补偿）、医疗事故账户（用于遭受“医疗错误”或“医疗灾难后果”的受害人补偿）、自由职业者工伤账户（用于那些没有参加商业保险的自由职业者或家政服务者的工伤补偿）以及遗留案件账户（用于旧法中“雇主账户”的遗留案件的补偿）。

从1982年《意外事故补偿法》以来，新西兰意外事故补偿制度中补偿基金的运行模式一直采用“现付现收”制度。“现付现收”制度建立在ACC（国有机构）的垄断性地位和国家财政的强大支持之基础上。但是，商业保险公司的资金运用必须建立在“完全筹资”的基础上。所以，当商业保险公司被引入意外事故补偿体系时，为了确保补偿基金运行模式的统一，AIA 1998废除了原有的“现付现收”模式，而采用“完全筹资”模式。这就意味着，某一特定年度的保险费收入必须要满足所有补偿请求——未来的补偿金支出金额也纳入当年的保险费收取范围。

2． 评论

AIA 1998旨在减少意外事故补偿制度的公有化色彩，并试图由私人保险公司逐渐取代国有补偿主管机构（ACC）的地位，从而彰显当事人意思自治，提高市场竞争意识。在过去，ACC——作为国有化的垄断机构——统揽意外事故补偿制度的全局，政府对ACC的监督管理形式单一、效果不明显。特定社会集团（如普通法律师、保险公司等）出于行业利益的考虑，也强烈要求在意外事故补偿制度中“分得一杯羹”。 于是，新西兰政府在ARCIA 1992的基础上，进一步扩大了意外事故补偿制度的私有化范围，通过私人保险公司引入市场竞争机制。特别是，AIA 1998中的工伤事故补偿制度完全向私人保险公司敞开大门，其制度设计和运作模式几乎与其他英美法系国家的工伤补偿制度相同。因此，它被认为是传统“劳工补偿法”在新西兰的复活，是社会保障思想向企业责任理论的回归。

与先前的法律规定相比，AIA 1998另外一个重大的政策改变在于更注重事故预防、受害人康复以及补偿制度的运行效率等问题。尽管《伍德豪斯报告》认为事故预防、受害人康复要比损失补偿更为重要，然而1972年《意外事故补偿法》出台以来，受害人的损失补偿问题一直在意外事故补偿制度中占据着绝对优势地位，事故预防和受害人康复问题只是一种可怜的政治“宣传口号”罢了。 AIA 1998意识到了这一问题，它继承和发扬了ARCIA 1992的保险理念，“现付现收”的基金运作模式以及“经验法则”的征税标准都体现了立法者意欲通过市场竞争和商业保险费率政策来促进意外事故预防的良苦用心。很遗憾的是，AIA 1998的政策效果在现实中尚未露出端倪——刚刚施行一年多——就被新上台的工党所废止。所以，AIA 1998私有化的政策倾向是好是坏难以断定。

（三）对20世纪90年代改革的总结

对于新西兰的意外事故补偿制度而言，如果说20世纪70年代是制度“蜜月期”，80年代是问题“潜伏期”，那么90年代则似乎成了一段极具动荡的“巨变期”。动荡产生的导火线是日益增长的制度运行成本和渐入困境的资金筹措机制，其根本原因在于两种意识形态——社会责任（国家主导）与个人责任（市场主导）——的相互争夺。在这一时期，无论是左派政党还是右派政党，均通过严格的（甚至有些苛刻的）类型化界定等立法手段控制意外事故补偿制度的适用范围，从而防止补偿体系漫无目的或毫无节制地扩大。但是，在巨大资金缺口和成本压力面前，政治决策者们发生了严重的分歧：左派政党（工党）依然固守《伍德豪斯报告》的社会责任理念，维护国有化色彩，强调ACC在整个意外事故补偿方案中全面的、垄断性的地位；相反，右派政党（国家党）则更相信保险市场和自由竞争的力量，将ACC的“官僚体制”（the mechanism of bureaucracy）视为万恶之源。 所以，他们希望通过商业保险公司这一载体将“私有化”的新鲜而富有活力的血液注入原有的系统之中，从而逐渐解决制度成本、运行效率以及事故预防等重大难题。随着ARCIA 1992和AIA 1998的相继出台，意外事故补偿制度确实按照右派政党的意愿发生了“巨变”：适用范围被进一步压缩，精神损害补偿金被完全废除，医疗事故补偿制度（“医疗错误”与“医疗灾难”后果）首次被详细规定，补偿基金账户开始进一步细化并分别独立运行，商业保险公司完全占领了工伤事故补偿领域，“完全筹资”的资金运行模式正式取代1982年以来的“现付现收”模式，等等。从这个角度说，右派政党出色地完成了既定政策目标，整个90年代属于它们。

但需要指出的是，20世纪90年代的“巨变”并没有触及意外事故补偿制度的根基：社会责任理念仍被奉为圭臬，无过错补偿原则未发生动摇 ；尽管精神损害补偿金被“独立补贴”所取代，但是收入损失补偿金的规则没有发生重大变化；除工伤事故外，ACC仍管理和控制着其他事故领域；等等。所以，右派政党只是成功地迈出了私有化、市场化的第一步，要把整个意外事故补偿制度改造成彻头彻尾的商业保险体系似乎也不是一件那么容易的事情。那么，人们不禁会问这种私有化的浪潮还会继续发展下去吗？答案是否定的！左派工党很快在20世纪末（1999年）的政府大选中胜出，并在2001年出台《人身伤害预防、康复与补偿法》，从而将20世纪90年代的“私有化”局面彻底扭转。

五、2001年《人身伤害预防、康复与补偿法》

（一）立法目的

2001年《人身伤害预防、康复与补偿法》（Injury Prevention，Rehabili-tation and Compensation Act 2001，以下简称“IPRCA 2001”）力图恢复意外事故补偿制度的公共属性，排斥私有保险公司的介入，维持国家（政府）在意外事故补偿制度中的独占垄断地位。IPRCA 2001第3条明确规定了立法目的：

本法旨在提高公共福祉和增强社会契约关系，通过一套公平、可行的管理制度体系对意外人身伤害进行补偿，并尽可能减少意外人身伤害的产生及其对社会的消极影响（包括经济、社会和受害人个人的成本等）：

（a）ACC必须提高管理手段，并将降低人身伤害的发生和严重程度作为自己的主要职责功能；

（b）建构人身伤害相关信息的收集、协调和分析的制度框架；

（c）当意外人身伤害出现时，确保ACC将其主要精力放在受害人康复方面，赋予补偿请求权人广泛的权利，最大限度地恢复补偿请求权人的健康、独立与社会参与度，从而实现其应有的生活品质；

（d）在补偿请求权人的康复过程中，确保补偿请求权人能够就意外人身伤害所导致的损失获得公平的补偿，包括每周的补偿金和必要情况下就永久性身体损害的一次性补偿金；

（e）通过ACC—请求权人权利法典的运作与发展，确保补偿请求权人与ACC之间的良性互动；

（f）确保本法实施之前的人身伤害受害人继续享有合理的权利。

很明显的是，IPRCA 2001转变了20世纪90年代以来意外人身伤害补偿方案的私有化趋势，重新回归到《伍德豪斯报告》的哲学理念。强调“提高社会福祉”，意味着社会责任理念的复兴，意外人身伤害补偿方案并不意在追究私法主体的侵权责任或实现当事人之间的矫正正义，而是强调由社会对其成员的意外人身伤害承担相应的义务和责任，至于意外人身伤害是否基于他人的过错则在所不问；“增强社会契约关系”是国家对意外人身伤害补偿方案进行独占性垄断性管理的哲学基础。“社会契约关系”在IPRCA 2001中被明确规定为立法目的，显然是受到20世纪70年代以来的罗尔斯政治哲学的影响——原初状态下的社会成员在“无知之幕”的背景下，为社会存续和个人发展，共同自觉地让渡出部分自然权利，从而形成社会契约之公共选择。IPRCA 2001的立法者认为，社会成员放弃侵权法上损害补偿之诉权，并将获得意外人身伤害补偿、康复等权利交由整个社会统一置办，是一种理性的选择，更是社会契约观念的体现。国家（政府）在现代民族国家阶段，是最为称职、最有能力的社会契约中的另一方当事人。所以，维持意外人身伤害补偿方案的公法属性，将国家（政府）领导下的ACC作为补偿方案的运行主管机构是社会契约关系的逻辑必然结论。也正因如此，ACC作为补偿方案的运行主管机构在整个补偿方案中起着核心作用，其职权与责任甚重。

前文已述，20世纪90年代新西兰意外人身伤害补偿方案改革的主要原因之一就在于意外人身伤害补偿方案的预防震慑功能之欠缺，ARCIA 1992和 AIA 1998进行的“私有化”与“市场竞争化”，亦是为了提高补偿方案在事故预防震慑方面的能力。为此，IPRCA 2001在将补偿方案回归“国有化”“公有化”的同时，明确将意外人身伤害事故的预防震慑作为立法目的之一——“ACC必须提高管理手段，并将降低人身伤害的发生与严重程度作为自己的主要职责功能”，“建构人身伤害相关信息的收集、协调和处理的制度框架”，并以此“提高政府与私人机构的政策导向”，实现“政府对意外人身伤害进行管理（包括预防）的总括性目标”。尽管意外人身伤害补偿方案的主要内容在于“补偿”，但其立法目的并不仅限于此，受害人的康复才是它的终极目的，对受害人的损失进行补偿只是此目的的手段。《伍德豪斯报告》中曾明确指出，意外人身伤害补偿方案的功能、目标有别：第一目标是意外人身伤害的预防；第二目标是受害人的康复；第三目标才是对受害人损失的补偿。IPRCA 2001的立法者认识到，尽管受害人的康复比损失补偿更具有优先性，但以往的立法在此方面力度不足，甚至在很大程度上只是一种政治口号宣传，没有足够具体合理的制度规则。因此，IPRCA 2001明确规定，“当意外人身伤害出现时，确保ACC将其主要精力放在受害人康复方面，赋予补偿请求权人广泛的权利，最大限度地恢复请求权人的健康、独立性与社会参与度，从而实现其应有的生活品质”。当补偿请求权人提出意外人身伤害补偿之申请后，ACC会为请求权人专门制订具体的个人康复计划，其内容往往包括个人社会康复与职业康复，以尽可能地实现请求人在自然生活与社会生活两个维度空间内的康复。

IPRCA 2001规定，“在补偿请求权人的康复过程中，确保补偿请求权人能够就意外人身伤害导致的损失获得公平的补偿，包括每周的补偿金和必要情况下就永久性身体损害的一次性补偿金”，这体现了《伍德豪斯报告》中的“真实补偿原则”原则。需要注意的是，IPRCA 2001对真实补偿原则其实作出了一种较为谨慎（甚至有些保守）的态度。它肯定只有在康复过程中，补偿请求权人才可能就自己遭受的损失请求补偿。反过来说，若当事人已经完全康复，那么他将不得再获得任何补偿。这种变化其实正好反映了立法者的政策倾向——将更多的社会资源用于意外人身伤害的预防与受害人的康复工作。

IPRCA 2001重新回归国有化、公有化的运行模式，ACC作为独占垄断性的主管机构全面负责补偿方案的运行，私人保险公司基本上退出了补偿方案的视野。这一点也正是《伍德豪斯报告》所认同的。为了提高运行效率，要“建构人身伤害相关信息的收集、协调和处理的制度框架”，为ACC的管理、运行提供智识支援与信息保障；为了保护补偿请求权人的权利，建立良好的沟通平台，要“通过ACC—请求权人权利法典的运作与发展，确保请求权人与ACC之间的良性互动”。

与AIA 1998相比，IPRCA 2001的最大特点在于将补偿方案的运行模式由“私有化”“市场竞争化”回归到“国有化”“公有化”，这一模式的回归导致了一系列相关制度或具体规划的变化。但是，就IPRCA 2001所彰显的立法目的而言，可以看出立法者对《伍德豪斯报告》五大原则的高度认同与追随。《伍德豪斯报告》的社会责任理念，坚持了意外人身伤害补偿方案的社会福利性质，坚持了将侵权法废除在人身伤害领域的做法。更为重要的是，IPRCA 2001还明显注重了意外人身伤害预防与受害人康复，并将这两个立法目的尽可能地转化为具体的制度规则，不再是简单的“纸上谈兵”。无论IPRCA 2001的立法目的在实践中是否得到完全贯彻，也不管是否达到其应有的效果，立法者的骛志殊值肯定。

（二）立法技术

自1972年《意外事故补偿法》首次出台以来，新西兰意外人身伤害补偿方案一直采用制定法的形式，法典名称也经历了数次变更：1992年《意外事故康复与补偿保险法》，1998年《意外事故保险法》，2001年《人身伤害预防、康复与补偿法》及至现今的2001年《意外事故补偿法》[见下文（四）部分]。在过去的50年里，新西兰意外人身伤害补偿方案的适用范围、补偿金规则、体系运行模式等内容随着执政党政策目标和现实社会经济状况的变化而进行着较为频繁的改革，但它的制定法（并非判例法）的基本特质从未发生过动摇。尽管补偿方案的主管机构（ACC）和上诉法院在实践中作出了一些具有深远影响的决定或司法判例，这些决定或司法判例也不同程度地修改或背离了制定法的基本规范，但总体而言，它们只是对制定法规范的进一步细化、具体化解释，其目的仍在于贯彻和实现制定法的立法意旨和政策目标。所以，与英美侵权法之普通法（判例法）特质相比，新西兰意外人身伤害补偿方案采用的制定法形式，更多地依赖于法律规范和归纳演绎之逻辑，而不是司法（“法官”）为中心的“遵循先例”和类比推理原则。

意外人身伤害补偿方案的制定法（或称法典化）形式，意味着意外人身伤害的受害人的“权利义务法定化”，即补偿请求权人获得损失补偿和寻求康复帮助的一切权利义务均由法律明确规定，补偿方案主管机构（ACC）和补偿请求权人不得私自创设、变更或违反法律规定的权利。补偿方案主管机构（ACC）及相关组织（如信息管理机构、上诉法院等）的职权亦由法律明文规定。换言之，受害人所遭受的人身伤害一旦属于意外人身伤害补偿方案的适用保护范围，那么在此之后的损失补偿、受害人康复等一切后果均应按照制度法的规定来执行。

意外人身伤害补偿方案之所以采取制定法的形式，原因主要有四：首先是改革侵权法的需要。众所周知，英美侵权法的产生源于英格兰的令状制度，后经令状诉讼的发展逐渐产生了不同的侵权令状类型，然后又进一步发展成不同的侵权诉由，最后形成了以判例法为核心的侵权法域。但同时，制定法也是侵权法制度改革的有效工具之一，如20世纪初针对工伤事故领域受害工人补偿不足、保护不力而推出的《工人补偿法》亦属一例。在英国，制定法也逐渐成为侵权法的法源之一。目前美国方兴未艾的“侵权法改革运动”亦主要采取了制定法的战略，所以，《伍德豪斯报告》在列数了侵权普通法的诸条“罪状”以后，主张全面废除侵权法在人身伤害领域的适用。若要将这种“天翻地覆慷而慨”的革命性思想诉诸实施，要摆脱普通法长久以来的制度惯性，由国家出台制定法并强制推行之，就成为改革者的不二选择。

其次，建构“无过错补偿方案”的需要。意外人身伤害补偿方案的哲学基础在于社会责任理念，它与传统私法中的“个人责任”形成了极端的对比。在这种社会主义意识形态的责任理念中，国家（政府）往往成为统一配置社会有效资源用于意外人身伤害补偿、预防和康复的中心。自由市场（或称“私法自治”）并不能有效地对这种统一的涵盖几乎所有意外人身伤害领域的补偿方案进行任何帮助。商业私人保险似乎过于幼稚。这样一来，意外人身伤害补偿方案从产生的那一刻起就不可避免地带有强烈公法色彩。所以，无论是特定领域（如工伤事故领域、机动车道路交通事故领域等）的无过错补偿方案，还是新西兰这种统一的、涵盖几乎所有意外人身伤害领域的补偿方案，几乎都采用了制定法的形式。

再次，保护受害人的需要。意外人身伤害补偿方案的推行，剥夺了受害人的侵权损害补偿请求权，换来的是制定法上的“纸面”权利。这些“纸面”权利能否实现意外人身伤害补偿方案的立法目的，能否真正满足受害人寻求损失补偿、身体完全康复之需要，成为补偿方案成败的关键。因此，补充方案的适用保护范围、补偿请求权人的权利内容与权利实现方法以及权利纠纷的解决救济应尽可能地明确化、公共化。

最后，行政管制的需要。意外人身伤害补偿主管机构和上诉机构的组织结构和职权范围需要以制定法的形式予以明确；企业雇主、医疗服务机构和康复机构在补偿方案中的地位和职权亦应明确规定。更为重要的是，补偿公共基金的运行（包括资金的收入来源与支出）更是需要以制定法的形式予以明确。这些组织法或管制法规范对整个补偿方案的运行至关重要。

制定法形式是意外人身伤害补偿方案最合身的“外衣”，它剥掉了侵权法这件几乎已经千疮百孔的判例法“长袍”，将意外人身伤害领域的主要法律问题以一种全新的形象展示于世人面前。这对于那些“只识判例，不认法条”的英美法系保守主义学者来说，无疑是一种新鲜而又值得怀疑的感觉和体验。但万万不能忽视的是，英美法上悠久的判例法传统并没有在这种制定法的氛围中彻底消失，在补偿方案的适用保护范围的边界性问题（如精神损害、人类疾病和先天性缺陷的损失补偿等）和损失补偿金问题（如惩罚性补偿、一次性补偿金和定期补偿金的适用）上，主管机构的决定或上诉法院的判例仍具有极为重要的作用和实践价值。

（三）法典结构与主要内容

IPRCA 2001共分11编，共计401个条文；在法典正文之后，另有8个附录，主要对正文中的某些制度、规则提供指导性、实用性的标准和具体解释，具有“实施细则”的作用。正文与附录总计四百余页，大约二十余万字。

第一编为导言，主要规定了该法的立法目的和基本概念；第二编规定了该法的适用范围；第三编主要规定了ACC的职责、ACC—请求权人权利法典以及请求权人申请权利的程序；第四编规定了补偿请求权人享有的各项权利（附录1对这些权利进行了进一步的解释）；第五编规定了补偿程序中的纠纷解决机制（包括复议与上诉）；第六编主要规定了补偿方案的运行监督以及补偿基金的收入来源；第七编则进一步对ACC的其他职责、功能进行了规定，并规定了它的监督机制；第八编规定了意外人身伤害相关信息的管理机制；第九编规定了其他的事宜，如对相关机构的奖惩和罚则以及行政管制手段等；第十编主要处理AIA 1998的工伤意外保险制度的旧法衔接问题；第十一编则处理先前旧法遗留的其他问题。

总体来看，IPRCA 2001篇幅较长，法条设计复杂冗长，不易于理解掌握。学界对此甚为不满。之所以形成这种纷繁复杂、扑朔迷离的条文“迷宫”，主要是由以下两个原因造成的：一是英美法系国家素以判例法见长，法官擅于类比推理与比较分析，而缺乏抽象规范的归纳逻辑，客观上讲，又没有大陆法系国家一贯的法典化传统，更没有德国潘德克顿法学形成的一套成熟的法律概念体系，所以制定法典对于英美法系国家而言似乎一直以来都是强人所难，效果不甚理想；二是保护权利人之需要，前文已述，为了防止社会成员实质权利的减少，实现意外人身伤害补偿方案的立法意旨，立法者欲“毕其功于一役”，力图将所有相关事宜一网打尽，同时又努力尝试将意外人身伤害补偿方案与侵权法、社会保障法及保险法等相关法域划清界限，所以很多的法律条文往往被不厌其烦地进行重复或引用；三是新西兰意外人身伤害补偿方案自1972年首次出台以来，在近三十年的时间里历经多次的变革与修订，很多法律规则已经面目全非，新旧法之间的衔接问题成为IPRCA2001中最为复杂的问题。最终，长期积累的修正性规定、复杂曲折的条文援引以及新旧法的过渡性规定使整个法典显得混乱不堪，毫无美感，甚至成为一种“大杂烩”（mishmash）。

（四）2010年以来的屡次修订

2008年新西兰国家党重新执政，又启动了对新西兰意外事故补偿法的新一轮修订。2010年2月23日，新西兰议会通过了 2009年《人身伤害预防、康复与补偿修正法案》，该法案于2010年3月2日获得总督的御准，正式成为法律（2010年《意外事故补偿修正法》，Accident Compensation A-mendment Act 2010）。通过这次修订，2001年《人身伤害预防、康复与补偿法》被更名为2001年《意外事故补偿法》（Accident Compensation Act 2001，即“ACA 2001”），又返回到其最初的而且是最为合适的名称上。

ACC的时任主席（Minister）Hon Dr Nick Smith宣布，本次修订的主要目的是改善项目的灵活性，帮助控制增长的费用以为货币服务提供价值，并鼓励政府机构和ACC之间的更密切的合作关系。

此次修订涉及多个重要方面，其中有关剩余索赔责任的筹资（residual claims liabilities）、名称修订、授权ACC提供与ACC无关的政府服务、授权与国内税收（Inland Revenue）进行信息共享、要求ACC准备财政状况报告以及授权征收摩托车安全税（motorcycle safety levy）等规定于御准后即时生效，其他条款自2010年7月1日起生效。 2011年2月28日，根据该法的规定，新西兰总督颁布了《意外事故补偿（经验费率）规章》[Accident Compensation（Experience Rating）Regulations 2011]。

国家党执政后的新西兰政府又致力于将更多的市场规律引入事故补偿计划中。现有的ACC授信雇主方案（Accredited Employers Programme，AEP）作为对大雇主承担其雇员工伤请求责任的回报，就其税负给予了很高的折扣。扩展这一方案的建议包括通过提供更大范围的风险分担安排减少参与的障碍，通过提供更多的灵活性来满足财务参加资格以减少雇主面对的合规成本（compliance costs），以及向其他AEP范围外的小雇主提供其他的风险分担安排。 ACC的工作场所安全管理实践项目（Workplace Safety Management Practices Programme）以及工作场所安全折扣计划（Work-place Safety Discount Programme）也向展示了健全的卫生和安全实践的企业提供了税负折扣。不过，新西兰直到近期仍没有类似于保险上的无索赔折扣那样的一般的税负折扣来激励展示了良好的安全记录的企业。历史上，工作税（work levy）的确定是基于跨行业类型的伤害率，而未根据特定企业的安全记录加以区分。但2011年4月，经由2011年《事故补偿（经验费率）规章》[Accident Compensation（Experience Rating）Regulations 2011]，新西兰事故补偿公司引入了一套经验费率制度，根据这一制度，企业的工作税可以基于其索赔历史而加以调整。 经验费率试图酬报那些具有更安全工作场所的企业并鼓励关注改善工作场所的安全。另一项建议的改革则是重新引入私人保险安排以承担意外事故的补偿责任。私营保险人将与ACC竞争提供事故保险赔偿，并受到谨慎的监管。这一建议的目标是改善工作场所的安全、康复和效率。

2013年，新西兰又对2001年《意外事故补偿法》进行了两次小规模的修订，分别是2013年《意外事故补偿法修正案》（Accident Compensation A-mendment Act 2013，2013 No 44, 15 July 2013）和2013年《意外事故补偿法修正案（第二号）》[Accident Compensation Amendment Act（No 2）2013，2013 No 105, 4 December 2013]。前者主要在第123条第2款中增加了一项（k），后者则主要修改了第34条、第216条、第325条、第360条，除了第216条作了所引法律名称的修订外，其他三条都增加了一款。

2015年、2016年、2019年、2022年和2023年，新西兰2001年《意外事故补偿法》又陆续作了七次小规模的修正。其中2015年的第一次修正[Ac-cident Compensation（Cover for Mental Injury—Indecency Offences）A-mendment Act 2015（2015 No 45）]修订了Schedule 3；第二次修正[Acci-dent Compensation Amendment Act 2015（2015 No 71）]新增第5A条、第174A-174F条（Workplace incentive programmes）、第264A条（Workplace injury prevention action plan）、第264B条（Injury prevention measures）以及Schedule 1AA，修订第6条、第167条、第169条、第175条、第176条、第190条、第263条、第280条、第286条；第三次修正[Accident Compensation（Financial Responsibility and Transparency）Amendment Act 2015（2015 No 85）]涉及两部分内容，一部分涉及财务责任原则和筹资政策声明（Prin-ciples of financial responsibility and funding policy statement），包括修订了第6条（废止对fully funded的定义）、第331条，新增第166A条（Principles of financial responsibility in relation to Accounts）、第166B条（Funding policy statement）、第166C条（Consultation，publication, and amendment of funding policy statement），另一部分涉及遗留税款（residual levies），修订了第169AA条、第215条、第220A条，新增第336A-336C条（Repeal of and amendments to provisions relating to residual levies）。2016年的修正案[Accident Compensation Amendment Act 2016（2016 No 73）]修订了Schedule 1。2019年的修正案[Accident Compensation Amendment Act 2019（2019 No 10）]新增第402条（Disestablishment of Accident Compen-sation Appeal Authority），修订第17条（Ordinarily resident in New Zeal-and）、第329条、第391条以及Schedule 1和1AA（Transitional，savings, and related provisions），替换了第324A条（Biennial review of certain amounts）。2022年的修正案[Accident Compensation（Maternal Birth Injury and Other Matters）Amendment Act 2022（2022 No 51）]新增第25A条（Review of opera-tion of Schedule 3A）和Schedule 3A（Maternal birth injuries），修订了第6条、第17条、第25条、第26条、第30条、第91条、第119条、第173条、第250条、第267条、第329条以及Schedule 1AA和Schedule 1。2023年的修正案[Acci-dent Compensation（Access Reporting and Other Matters）Amendment Act 2023（2023 No 26）]新增第278B条（Corporation to report in each financial year on access to accident compensation scheme by Māori and identified population groups），修订了第3条、第6条、第262条以及Schedule 1AA和Schedule 1。 新西兰事故补偿机制的市场化发展仍有待于进一步观察。

[1] The Woodhouse Report 31-34.

[2] The Woodhouse Report, 39.

[3] The Woodhouse Report, 170.

[4] The Woodhouse Report, 192.

[5] The Woodhouse Report, 195.

[6] The Woodhouse Report, 197.

[7] The Woodhouse Report, 201.

[8] The Woodhouse Report, 199.

[9] The Woodhouse Report, 193.

[10] The Woodhouse Report, 206.

[11] The Woodhouse Report, 207.

[12] The Woodhouse Report, 240.

[13] The Woodhouse Report, 256-259.

[14] The Woodhouse Report, 260.

[15] The Woodhouse Report, 488.

[16] The Woodhouse Report, 489.

[17] The Woodhouse Report, 55.

[18] The Woodhouse Report, 56.

[19] The Woodhouse Report, 57.

[20] The Woodhouse Report, 61.

[21] The Woodhouse Report, 62.

[22] “不能仅仅关注受害人自己，而忽略他的妻子或孩子。另外，社会中的每个成员其实都是潜在的受害人。因此，家庭主妇或自由职业者也必须得到考虑。所以，一旦社会责任的观念被建立，上述各种特殊群体就必须被纳入赔偿方案中。”The Woodhouse Report， 282（b）.

[23] 例如，不得低于1938年《社会保障法》所规定的疾病补贴（sickness benefits），即每周11.5新西兰元。See The Woodhouse Report， 300（a）.

[24] The Woodhouse Report, 293.

[25] The Woodhouse Report, 293（e）.

[26] The Woodhouse Report, 491.

[27] The Woodhouse Report, 495.

[28] The Woodhouse Report, 306-310.

[29] 《伍德豪斯报告》建议，对所有雇主按照其对雇员的工资总支出的1%进行征税。尽管对纳税义务人的收入采用累计递进的办法进行征税会增加补偿基金的资本充裕度，但是《伍德豪斯报告》认为，为了“方便快捷和易于管理”，还是采用统一固定的征税标准更为可取。The Woodhouse Report， 311.

[30] The Woodhouse Report, 312-315.

[31] The White Paper, 100-101, 111-114.

[32] The White Paper, 203-206.

[33] The White Paper, 207-217.

[34] 详见Law Commission 1988 Report， 83-102。 2D9tdY8LDiJyw9dcosT00hU/3HMrW2ddp4RLcauBZ8f67ZN8aD7WWSs/6hjJG2OW