第三章
美国NGO参与官方发展援助的扶持与监管体系

美国是国际NGO最发达的国家，也是NGO参与官方发展援助最活跃的国家之一。根据经济合作与发展组织的统计，2019年，美国官方发展援助中，有近20%的资金是通过NGO实施的。 可以说，在对外援助方面，NGO是美国政府非常重要的合作伙伴。

一、美国对外援助政策的背景与现状

美国对外援助的系统化形成于第二次世界大战结束之后，其以无偿或优惠的条件向受援国（包括发展中国家、对美国具有战略重要性的国家以及从战争中恢复的国家）提供资金、物资等援助，帮助受援国经济和社会发展。美国对外援助可以分为五类：双边发展援助、经济援助、人道主义援助、多边经济发展援助和军事援助。

第二次世界大战结束后，《援助希土法案》（Assistance to Greece and Turkey）、“马歇尔计划”（The Marshall Plan）、“第四点计划”（Point Four Program）相继提出，美国的对外援助体制逐步建立，这一时期的对外援助主要为经济和技术援助。1948年，经济合作署（Economic Cooper-ation Administration, ECA）成立，负责执行美国的对外援助项目。

美国于1951年通过《共同安全法》（Mutual Security Act, MSA），成立共同安全署（Mutual Security Agency），接管了ECA的对外援助工作，此后援外事务管理署（Foreign Operations Administration）、国际合作署（International Cooperation Administration）相继建立并接棒外援事务。 1961年，肯尼迪总统签署《对外援助法案》（Foreign Assistance Act, FAA），该法案成为美国实行对外援助的重要依据。同年，美国国际开发署（U.S.Agency for International Development, USAID）成立，全面接管各项美国外援职能。USAID是美国国务院主管的、独立的联邦机构，作为美国对外援助政策最主要的执行机构之一，至今仍管理着美国大部分对外援助项目，负责美国大部分非军事性对外双边发展援助项目，也包括对美国NGO参与对外援助进行资助和管理。 USAID直接管理的援助项目有：“发展援助”（Development Assistance）、“国际灾难援助”（Inter-national Disaster Assistance）、“转型计划”（Transition Initiative）、“复杂危机基金”（Complex Crisis Fund）、“发展信贷授权”（Development Cred-it Authority）以及部分“全球卫生项目”（Global Health Programs）。

到目前为止，美国对外援助的资金总量依然在全球处于领先地位，根据经济合作与发展组织的数据，2019年，美国援助发展中国家的资金总量为1480.83亿美元，虽然比往年有所下降，但在28个发展援助委员会（Development Assistance Committee, DAC）成员国家（欧盟不纳入本文统计）中仍位列第一，约占全球对外援助总量的36%。 其中，美国外援资金中的官方发展援助为314.38亿美元， 占美国外援总量的21%，其他官方资金（Other Official Flows, OOF）为3.11亿美元，私人资金为778.869亿美元，私人资金的48%来自私人机构和NGO，其他来自公众捐赠等。可见，美国NGO参与国际援助的途径是多样化的，NGO参与官方发展援助只是美国NGO参与国际援助的一种方式，大量NGO参与国际援助工作，并不是依靠ODA的资金。实际上美国NGO参与国际援助的大部分资金来自公众捐赠、基金会捐赠、企业捐赠、NGO和其他私人机构的资助。

二、美国对外援助中NGO参与的情况

（一）参与概况

NGO是美国开展对外援助的重要参与机构。通常，这类NGO在USAID希望援助的领域从事服务提供工作，它们往往具有独特的优势与能力，可以补充政府方面的不足。因此，USAID与NGO的合作是全方位的。2018年，美国通过NGO开展的对外援助资金约达68.41亿美元。 美国ODA资助NGO的比例和金额在DAC成员国中居于前列（见图3-1）。

1.美国ODA资助NGO的主要方式及流向

美国ODA主要通过两种方式资助NGO：一是直接补贴NGO并由NGO决定资金用途（Aid to CSOs），2012年这类资金总额为0.28亿美元，2015年下降为0.01亿美元，2017年为0.02亿美元，2018年为0.05亿美元，到2019年又增长到0.06亿美元（见图3-2）。 该部分资金也包括捐赠给国际组织（如联合国体系的机构）的资金，在特朗普执政期，该部分资金被大幅削减。

二是资助NGO开展政府指定的项目或计划（Aid channeled through CSOs），2012年这类资金总额为67.58亿美元，2016年增长为78.14亿美元，2017年为74.01亿美元，2018年为68.35亿美元，2019年为65.35亿美元（见图3-3）。

从以上数据可以看出，USAID有明确的目标和目的，而NGO可以申请完成这些目标和目的。一般，这种方式又存在赠款机制和合同机制等。赠款机制就是USAID和NGO会就一个“共同计划”（shared program）达成一致，双方有共同的目标，USAID的资金旨在补充NGO从私人捐助者、基金会、私营公司等筹集的资金。USAID会限制其自身在管理方面，包括批准年度工作计划、关键人事岗位的确定以及监督和评估等方面的参与，避免对NGO的过多干预，但NGO需要将开展活动的进展和效果向USAID报告。合同机制则是USAID直接通过合同来实施其自身计划的方式。通过合同的方式不仅可以阐明合同双方的目标、权利与责任，而且还可以界定一个项目将如何在USAID的直接监督下，以何种具体的方式实施。一般，USAID会通过公开招投标或竞争性采购的方式来确定合同方，根据预期结果和预算选择能够为政府提供最佳价值的投标人。合同的投标人可以是营利性咨询公司或非营利性NGO。在实践中，USAID的经费通过赠款和合同的方式进行分配的比例大概各占一半。

从被资助NGO的类型看，USAID资助的NGO包括：基金会、地方性和区域性社会组织（Local Organizations） 、合作组织（Cooperative Organizations） 和国际组织（International Organizations）等 。

从被资助组织的国别来看，2017年美国ODA资助NGO的资金主要流向了四类组织：美国本土NGO（52.54亿美元）、国际NGO（18.39亿美元）、发展中国家NGO（0.07亿美元）和其他未披露该类资金数据的NGO（3.01亿美元）（见图3-4）。

从项目目标来看，2017年美国ODA双边援助资助NGO的资金主要流向了五大领域：社会基础设施及服务（54%）、人道主义援助（27%）、生产（14%）、难民援助（3%）和经济基础设施及服务（2%）。其中，资金流向最多的十大类项目分别为：人口政策与生育健康、应急响应、政府与市民社会、健康、食品援助、教育、农林渔业、难民援助、环境保护、社会基础设施及服务。

在美国，如果本土NGO希望参与对外援助，获得ODA的资助，需要在USAID注册，然后决定它们是否有资格申请USAID的资金。这类NGO通常也被称为“私人志愿组织”（Private Voluntary Organizations, PVOs）。不过，自2019年8月30日起，除了申请参加有限剩余财产计划（The Limited Excess Property Program, LEPP）和海运报销计划（The Ocean Freight Reimbursement Program, OFR）之外， 私人志愿组织与USAID的大部分合作无须再以其注册登记为前提。修改之后的规定提高了私人志愿组织参与USAID项目的便利性。 而在USAID成立前，私人志愿组织需要在美国国务院注册。因此，这里提及的参与美国对外援助的本土NGO可以理解为私人志愿组织。截至2016年9月1日，已有485家美国私人志愿组织、106家国际私人志愿组织和6家合作发展组织（Co-operative Development Organizations, CDOs）在美国USAID获得了注册。私人志愿组织与政府有密切的联系，长期接受USAID资助。截至2014年年底，私人志愿组织在受援国广泛开展活动，足迹已遍布全球186个国家及地区，已经有38%的私人志愿组织收到了美国政府的财政或其他形式的资助，私人志愿组织的收入中，有28亿美元来自USAID，另有238亿美元来自私人资金。

2.NGO参与对外援助的历史演变

美国NGO参与对外援助的历史可追溯至第二次世界大战期间对战争幸存者和难民的人道主义援助。第二次世界大战时期，美国政府就发起成立了总统战争救济管制理事会（The President's War Relief Control Board），管理和协调NGO的对外援助活动。也就是说，尽管美国NGO的内部管理具有自主性，但总体而言，美国NGO与政府之间的关系是较为紧密的。第二次世界大战之后的“马歇尔计划”《共同安全法》都提及为NGO提供向欧洲运输物资的运费、减免物资进口税等，《农业法》《480公法》提出将剩余农产品捐赠给NGO，由其援助受援国。

随着20世纪70年代发展理论和以人为本发展理念的出现，《对外援助法案》于1973年修订，美国外援的主要方向由经济技术援助逐渐转向人类的基本需求，包括食物、人口、健康、教育、人力资源开发等。《对外援助法案》鼓励USAID通过NGO解决发展中国家贫困人群的问题。20世纪80年代，随着受援国发生经济危机，美国外援又开始侧重于支持自由市场，如保持稳定的货币和金融体系。这一时期，美国NGO参与对外援助明显增加，参与外援的NGO数量持续增长，美国政府资助NGO参与外援也得以制度化。根据《对外援助法案》第106条，总统有权根据其决定的条款和条件资助美国私人志愿组织以及区域和国际发展组织的技术援助发展。根据1985年通过的《国际安全与发展合作法案》修订案（99-83公法），1986和1987财政年度的对外援助拨款应用于资助从事世界饥饿问题的私人志愿组织参与的农业、农村发展和营养方案，支持能源、私人志愿组织和选定的发展活动。具体而言，1986-1989年，各年财政预算的13.5%—16%应用于资助私人志愿组织。此外，当《对外援助法案》或其他法案禁止美国向某受援国提供对外援助时，对于该法生效前美国私人志愿组织在该受援国开展的对外援助项目，总统有权在一年之内决定是否禁止该项目。

20世纪90年代，美国对外援助的方向又一次转变，转向可持续性发展和民主。至2000年，灾后重建成为对外援助的新主题，美国NGO也开始转向重视发展援助，帮助受援国进行能力建设，其参与对外援助的资金来源也日渐丰富。

3.美国NGO参与对外援助发展的趋势

近年来，美国对NGO参与官方发展援助进行了一系列改革。以往NGO参与USAID的官方发展援助项目首先必须注册为私人志愿组织，自2019年8月30日起，为了鼓励更多NGO参与对外援助，NGO只有申请有限剩余财产计划和海运报销计划才需要注册，而且注册程序也有所简化。

与此同时，USAID的资助战略也发生了一系列变化。如今，USAID更注重扮演创投者的角色，注重孵化培育和帮助那些与USAID战略目标一致的NGO及当地组织提升能力、实现自立。2018年以来，USAID不断发展新的伙伴关系，提出改善项目设计、计划书征集方法以及授予机制，降低项目申请人的申请成本以及新申请人的申请障碍。在考核方面USAID将重视合规性转向以成果为导向，更多采用绩效考核、影响力债券、分期付款等新管理工具，降低项目风险，关注可测量的产出。在这一过程中，USAID精简过去低风险、官僚化的采购流程，为执行单位和合作伙伴赋予更多权力。此外，USAID愈加重视已完成项目的绩效评估，将已完成项目质量的提升作为新项目的关键评估因素，并与合作伙伴定期就其表现进行对话。截至2018年，这项工作的完成度已由11%提高到87%。

（二）与USAID合作的主要NGO

NGO是USAID的重要合作伙伴，与USAID合作的NGO在美国被归类为501（c）（3）组织或者是免税组织，包括研究机构（Research In-stitutes）、有宗教背景的慈善机构（Faith-Based Charities）和私立非政府团体（Private Non-Governmental Groups）等。通过与USAID合作，不仅可以为NGO带来资金，而且还可以获得技术专家、全国与国际性资源关系网络，以及信用和名声等方面的好处。

USAID主要通过赠款、合作协议和合同为NGO的实地工作提供资金。一些大型的NGO获得了官方发展援助中的大部分资金。

如图3-5所示，USAID 2018-2019年的前十名资金接受者当中，有五家属于NGO。

其中，富士重工（FHI 360）是一家总部位于北卡罗来纳州，辐射全美以及全球70多个国家的人类发展组织。该组织成立于1971年，长期管理与人口和生殖健康有关的项目。2018-201　9财政年度，该组织从US-AID获得了超过7亿美元的资金。

天主教救济服务组织（Catholic Relief Services）是美国天主教社区的国际人道主义机构，总部位于美国马里兰州。该机构为非洲、亚洲、拉丁美洲、中东和东欧的90多个国家和地区的1.3亿人口提供援助。该机构在2018-2019年从USAID获得了4.4亿美元的资金。

RTI国际（RTI International）是一家总部位于美国北卡罗来纳州的独立非营利性研究机构，主要提供医疗保健、能源研究、社会和司法政策、粮食安全与农业、教育和劳动力发展以及环境等领域的研究和技术服务，辐射亚洲、非洲、拉丁美洲以及加勒比地区和北美洲。在2018-2019财政年度，USAID向RTI国际提供的资助超过3.7亿美元，其中一些获资助项目包括非洲电力公司以及国际技术和运营及专业支持服务，将在多个国家实施。

杰皮戈公司（Jhpiego Corporation）是隶属于约翰斯·霍普金斯大学的国际性非营利性医疗机构，在2019年和2020年中，该组织已从US-AID获得超过2.5亿美元的资助。

国际创意协会（Creative Associates International）是一家注册于华盛顿哥伦比亚特区的非营利组织，专门从事教育、民主过渡和冲突后环境稳定方面的国际发展，该组织在全球20多个国家/地区设有办事处。在2018-2019财政年度，该组织从USAID获得了超过2亿美元的资助。

在这些大型的枢纽型NGO中，有的也会将部分工程和服务分包出去。例如，非营利组织富士重工就有一个专门提供分包机会的网站，这些机会尤其会留给美国的小型机构。

三、美国NGO参与USAID工作的机制

（一）美国NGO参与USAID工作的直接机制

USAID对NGO的资助一方面是为其提供粮食、政府剩余财产、海运费补贴、军用飞机空间等；另一方面则是拨款资助NGO开展各项援外活动。USAID开展工作的两种主要直接机制是政府购买契约项目和援助项目。NGO同其他主体一样可以通过招投标或申请的方式参与USAID的项目。

1.政府购买契约项目

政府购买契约项目，是指USAID为了自身的直接需要或战略目标，通过订立合同，向NGO或企业购买产品或服务（广义上包括货物、商品、设备和土地以外的其他形式的财产）。上文提及的为NGO提供粮食（粮食换和平计划）、政府剩余财产、海运补贴、军用飞机空间（丹顿计划）都属于政府购买契约项目。

在政府购买契约项目中，合同的限制通常都非常严格，必须按照美国国际开发署严格的指导开展活动，包括采购预算的批准等方面，美国国际开发署有很大的监督权。为了签订合同，USAID通常会在官网发出招标书（RFP）或报价请求（RFQ），说明机构的要求以及USAID将如何评估和选择成功的要约人或投标人（www.sam.gov）。

2.援助项目

援助项目是当前USAID资助NGO最主要的方式，USAID通过援助项目为NGO提供资金、财产、服务等，以支持NGO开展对外援助项目。NGO参与援助项目的方式是根据年度项目声明（Annual Program State-ment）或申请需求直接提交申请。援助项目主要采取补助金/赠款（Grant）、合作协议（Cooperation Agreement）、领导伙伴奖（Leader with Associate Awards, LWA）三种形式。

（1）补助金/赠款项目

补助金项目与合作协议项目的不同之处在于USAID对项目的实质性参与程度不同。USAID对补助金项目的参与较为有限。补助金项目中有两类项目较为特殊：第一类是简化补助金（Simplified Grant）项目，以成本补偿为基础，规模较小，不适用USAID补助金的标准条款，且在符合相应要求的情况下，USAID可以提前拨款。简化补助金的要求包括：项目资助总额不超过简化补助最高值；在相关文件要求之外，项目执行方不购买任何商品或服务，不购买任何一个使用寿命超过一年，或金额大于5000美元的物品；执行方已签署授权证书；执行方允许USAID在补助项目截止日期后三年内查阅相关记录，并且承诺退还收到的任何资金，以支付不符合补助金条款和条件的任何费用；项目下的所有费用均为直接费用时，才可实行简化补助金项目；当协议包含小额补助金中有关费用所适用的标准条款，或者完成补助金项目需要国际旅费及设备购置方面的支持时，合同官员可修改简化补助金的形式；项目必须根据相关文件要求接受审计。

第二类是定额补助金（Fixed Amount Awards）项目，是指USAID在不考虑项目产生的实际成本的情况下提供相应支持的一种资助协议，有效减少了USAID的行政审查负担。该类项目主要基于结果和绩效，资助金额的协商以成本原则或其他定价信息为指导，要求有具体的项目范围，且有足够的成本、历史或单位定价数据。USAID通过受援机构的阶段性产出来确定资助目标的实现情况。除项目提前终止之外，政府不审查项目所产生的实际成本。

（2）合作协议项目

开展合作协议类项目时，USAID会直接参与到项目中，需要批准申请人的实施计划及指派特定的关键人员。USAID可建立并加入合作参与咨询委员会，向申请人提供建议，咨询委员会负责处理方案或技术问题，不涉足日常行政事务。申请人在分包、转让或将任何工作分包出去之前需取得USAID的批准。

（3）领导伙伴奖

领导伙伴奖是一类特殊的援助项目，USAID首先向某一全球性项目授予领导奖（Leader Award），并允许特派团或其他办公室在不使用限制性资格的情况下，向领导奖获得者颁发一个或多个单独的奖项及伙伴奖（Associate Award）。伙伴奖通常支持不同地区的区域性活动，且不超出领导奖项目描述的条款和范围。USAID授予领导伙伴奖时应保证该项目有足以完成项目描述活动的预算。USAID需提交工具选择备忘录并详细说明授予领导伙伴奖的原因，包括：具体的可量化、可证明的经济规模或通过使用领导伙伴奖实现目标的时间。当领导伙伴奖的总上限（领导奖及所有伙伴奖）大于等于7500万美元时，备忘录内容必须增加几项内容：列举规划和管理该领域活动所需的专业技术技能；说明无法从地点、时间或规模方面预见到回应紧急方案的方法，只能通过开展领导伙伴奖项目回应相关需求。

如果领导伙伴奖允许“购买”（buy-ins）（将项目资金用于领导奖或中央管理的伙伴奖），则必须在备忘录中规定单个“购买”规模的上限。备忘录还必须附上一份分析报告，说明与独立伙伴奖相比，“购买”对该机构更为有利的原因。“购买”的理由可以包括：项目的技术性或专业性强，缺乏具备规划或管理此类活动所需专业知识的现场工作人员；经常需要对紧急方案要求作出回应，而这些要求在地点、时间或规模方面是无法预见的；不在场受援国的需求。对于任何超过100万美元的单个“购买”上限，活动经理必须在备忘录中提供令人信服的理由，说明领导伙伴奖不适用的原因。

总体而言，USAID技术办公室工作人员可以拨出预算，并在合同契约办公室的帮助下，公布NGO对其方案提供财政援助的申请。合同契约办公室的官员可向选定的NGO提供一笔或数笔拨款。与合同类似，USAID将指派一名技术办公室工作人员担任协定官员的代表，以监测NGO执行进展情况，并安排外部评价。USAID的项目拨款要求受援NGO签订外部审计合同。

此外，USAID还会为NGO提供一些内部建设的支持。由于一些地方性NGO可能是小型和成立不久的组织，在获得USAID的奖励方面没有经验，USAID的财务管理办公室会审查申请人的内部行政系统，以确保它们能够管理美国政府的资金。必要时，USAID可以将部分拨款用于该NGO的内部加强工作，以帮助该NGO有资格获得和管理USAID的资金，并在此过程中提高该组织的能力。在完成该NGO的内部加强工作后，USAID将为该NGO的服务项目提供经费。

（二）美国NGO参与USAID工作的间接机制

1.USAID发展援助业务外包的由来和形式

NGO参与USAID工作的间接机制是指NGO通过参与承包商这类中间机构承包USAID的项目而间接参与USAID的援助工作。USAID在分配援助方面有一项具体的策略，即有的资助并不直接向NGO提供拨款，而是通过中间机构来进行这项工作。这类中间机构被称为USAID计划的实施者（implementers）。USAID与实施者签订合同、赠款协议或合作协议。实施者可以是私人企业或者非营利机构，通常它们都会跨部门、跨地域实施USAID计划。 实施者构成了USAID与NGO之间的桥梁，它们一方面消化USAID的要求，另一方面简化对受援助机构的管理和控制机制。从理论上说，这种策略的分散性可以使USAID的援助产生更大的效果。

本部分首先讨论承包商如何作为实施者参与国际开发署的援助工作，其次讨论NGO如何借助于承包商参与国际开发署的援助工作机制。

无论是政府购买契约项目还是援助项目都有很多形式，比如合同和合作协议，是通过外包合同的方式实现的。其中，合同是指USAID向承包方购买技术援助服务、商品、产品或其他服务，以执行其指示的项目。最初，外包合同仅占USAID预算的很小一部分。在1993年“重塑政府”的倡议下，USAID被指定为“创新实验室”，于是外包合同逐渐变得越来越普遍和常规。一方面，USAID的终身雇员减少了45%，工程师和专家数量也大幅度缩水；另一方面，USAID业务的私有化被认为可以获得更高效率。

当USAID遭受人员裁减时，它越来越依赖签发大型的“笼统合同”（“blanket”contracts），从而使承包商承担了很多管理责任。这种合同是不确定数量合同（IQC）；通常，这些都是多年期、数百万美元的协议。例如，国际化学经济公司（Chemonics International）拥有最多的USAID的不确定数量合同。 不确定数量合同十分复杂，据报道每个不确定数量合同都需要花费一年半的时间来签发，它们倾向于找大型承包商，因为较小的公司会无法忍受这么长时间的延误。

对于合作协议，承包商有相对多的灵活性和自主权，可以偶尔与USAID进行对话，在预算中可能会有10%的灵活性，合作协议中对于季度报告、年度报告等标准事项进行规定。

在过去30年中，国际发展援助承包成为美国的一个特殊行业。承包公司的产业和国际发展援助承包的“市场”相互合作，共同构成了一个发展迅速的行业综合体。2003年，USAID签发的合同和赠款价值不到30亿美元，但如今该行业每年运作的从USAID获得的资金超过120亿美元。绝大多数资金是通过合同形式而非赠款获得；绝大多数合同主要是关于服务而不是产品。

2.发展援助的大型承包商及其与NGO的合作

（1）大型承包商的特征

随着USAID的发展援助业务外包合同的发展，美国出现了数十个大型承包商。

这些大型承包商的特点主要包括：

第一，严重依赖联邦资金。在这些公司中，USAID是其最大的客户。实际上，Chemonics和DAI两家公司都是从USAID合同开始公司运作，并且直接从USAID合同中获利。John Snow, Inc.（JSI）也表示，USAID资金丰厚、项目众多，是公司最大的资助方。

第二，USAID的合同主要由营利性公司主导，其中一些已成长为大型公司。2011年，10家最大的USAID承包商获得了3.19亿美元的合同，并且USAID 27%的资助直接给到了美国的营利性公司。

第三，最近美国政府对全球卫生问题的重视（与美国的主要基金会，最明显的是与大型基金会，如比尔及梅琳达·盖茨基金会的优先事项保持同步）使大量联邦资金投入到卫生领域的合同中。 依靠自身在卫生项目方面的经验，JSI和Abt Associates等公司已做好充分准备，迎接美国专门用于全球卫生问题的新一轮资金浪潮，这些承包商将通过在医疗卫生保健领域的优势获得可观的国际发展资金份额而蓬勃发展。

第四，许多USAID的大型承包商都起源于冷战时期。从这些公司的官方历史可以看到，一些受过良好教育的美国年轻人在20世纪60年代末和20世纪70年代初建立了自己的公司，执行国际发展援助项目。

第五，这些公司已经发展成为发展援助战略专门的相关业务实体的大型的、多元化的公司。公司架构非常复杂，因为它允许公司将特定的融资机会与特定类型的组织或“媒介”相匹配，以最大限度地提高盈利能力。因此，一些USAID的大型签约公司已经剥离或获得了附属关系。例如，JSI与JSI R＆T Institute紧密相连，前者是营利性企业，而后者被称为非营利组织，但后者由前者发起设立，实际上隶属于前者。据介绍，根据USAID的合作机制，JSI的公司身份可以申请其合同，而JSI R＆T Insti-tute作为非营利组织，可以申请其合作协议或赠款。JSI还与世界教育有限公司（World Education Services）（另一个著名非营利组织）以及营销公司马诺夫集团（Manoff Group）有密切的关系。此外，JSI R＆T Insti-tute是供应链管理伙伴关系（Partnership for Supply Chain Management， PSCM）的合作伙伴。尽管非收益性的税收备案揭示了它们之间的财务流动，但这些实体之间的财务关系的确切性质仍然很难辨别，附属企业也通过相互联系的方式链接在一起，形成了非常复杂的结构关系。

（2）大型承包商与NGO合作的模式

为获得和执行USAID的发展援助项目，大型承包商与美国当地的NGO有大量的合作。大型承包商会针对特定项目向NGO发出提案请求（RFP）、申请请求（RFA）和报价请求（RFQ）。通常在项目的提案请求获得USAID的合同之前，承包商会与许多不同的NGO洽谈，以了解有哪些NGO有兴趣成为自己的合作伙伴，有相关发展领域的技术能力，与自身在执行基础方面互补。通过要求NGO提供一些组织文件，包括关于组织的管理、操作、财务政策和组织结构等内容，特别是针对一些新的NGO合作伙伴，承包商对合作风险进行评估，以遴选合作伙伴。这些确定的合作伙伴会出现在承包商给予USAID的项目提案中，使其了解如果承包商获得合同，这些NGO合作伙伴将与承包商共同参与工作。在大型承包商获得了USAID的合同之后，实施阶段也可能会寻求额外的NGO合作支持，这个过程主要是遵循财务采购的过程，进行竞争性征集和采购，设置评分标准，根据打分选择得分最高的NGO作为合作伙伴。

大型承包商的NGO合作伙伴主要由承包商来选择，部分情况下USAID也会基于合作风险或项目目标的实现，对于合作伙伴的数量和选择提出建议。大型承包商的合同转包会向USAID提交报告，陈述最终决定和尽职调查的过程，由USAID予以审核批准。

（3）大型承包商模式的效果

USAID的大型承包商通常是国际化的企业或非营利机构，有多年全球工作的历史，在很多国家和地区有很深的渊源。由于这些国际化运作的机构在很多东道国有工作团队实施项目，同时更了解东道国的合作伙伴，可以将部分资金委托给当地拥有良好技能的合作伙伴。这些承包商与其合作伙伴持续寻求更好的专业知识，并努力建设当地的能力，提高了国际援助项目的有效性。调研表明，大型承包商认为，自身在东道国项目管理、品牌管理、能力建设等方面发挥了重要的作用，与USAID平行工作的方式，也提高了其国际发展援助的有效性。

通过大型承包商转包的方式，可以使更多NGO参与到发展援助工作中。出于政府资助风险的考虑，USAID选择合作伙伴非常严格，一般美国本土NGO如果没有悠久的历史和长期的国际化发展背景，很难得到其信任而直接获得资助。然而，对于一些中小型NGO而言，可以通过和大型承包商合作，获得参与国际发展援助的经验，这些NGO经过几年或者更长时间也许可以获得直接资助的机会，在更广泛的范围参与国际发展援助。

（4）大型承包商对NGO的监管与评估

由于大型承包商需要对USAID委托的项目负全责，因此，对NGO合作伙伴的项目执行，大型承包商会进行严格的管理。大型承包商制定有标准化的检查或报告程序，通常按照季度，NGO合作伙伴需要提交季度报告和财务资料，以确保其活动与工作计划的开支与预算保持一致。对NGO合作伙伴监管的程度取决于承包商的风险控制能力与策略。例如，对于长期的合作伙伴，监管会相对宽松；对于新的合作伙伴或者成立不久的NGO，承包商的监管会更加频繁。

大型承包商对NGO合作伙伴的项目评估包括活动评估和社会影响评估两类。活动评估主要按照年度活动计划和预算，评估NGO的项目总体执行活动和支出是否偏离工作计划和预算，这类评估相对容易，且评估成本相对较低。随着以结果为导向的评估理念的兴起，社会影响评估越来越受到重视，大型承包商开始注重评估NGO的项目工作的总体成果和对发展援助目标的长期影响。然而，考虑到评估的时间周期和评估成本，大型承包商对NGO合作伙伴实施的项目开展严格意义的社会影响评估的比例并不高。另外，承包商通常更倾向于采用非实验性评估，而不是严格意义上的实验性评估。例如，2009年美国外国援助计划的元评估表明，在所审查的296项评估中，只有9%的评估报告是在比较组中进行的，仅一项评估报告采用了随机抽样的实验设计方法。

（5）对发展援助服务外包合同的批评

当前，各界对于USAID外包合同的批评主要集中在两个方面：

一方面是造成USAID这一国家机构的技术能力下降。USAID被定义为外交政策中的次要角色，被视为美国外交政策的“三个D”方法（国防、外交和发展）的附属合作伙伴。 USAID牢固地隶属于国务院，被视为其“软实力”资产，而国务院本身的运作中有越来越多国防部的影子。然而，随着USAID的缩水和承包商队伍的扩大，国防类事务与发展类事务之间的界限越来越模糊，国家与承包商之间的界限发生了变化，承包商的地位得到了巩固，而发展援助的方式被重新配置。一些观察员已经提请人们注意USAID的衰落状况，确定了“将USAID实质性工作外包给承包商的长期运行模式，降低了该机构本身的技术能力，导致陷入困境的组织更加专注于行政管理而不是发展工作的实质” 。希拉里·克林顿在2009年宣誓就职美国国务卿之前，在其确认听证会上发表讲话时，直言不讳地说：“我可以公平地说，我们的主要援助机构美国国际开发署已经被淘汰。它现在的工作人员只有以前的一半，它已经变成了更多的订约代理商，而不是具有交付能力的运营机构。” 这标志着知识和权力在组织内部的定位发生了明显的变化。两个月后，她说：“美国国际开发署已经变成了一种分销渠道，经过数年积累的专业知识现在已经迁移到政府之外。”

另一方面是资金的滥用和腐败行为。透明和有效是国家主导的发展援助和接受者拥有所有权的先决条件。USAID发展援助外包合同的投入和分配等信息通常并不完整。没有投入的信息，就无法管理结果或追究责任。对USAID发展援助外包合同执行中的腐败现象也存在诸多质疑。例如，总部位于华盛顿特区的非营利组织教育发展学院（Academy for Edu-cational Development, AED），2011年的年收入约为4.4亿美元，其中超过1.5亿美元来自USAID。它着重于健康和教育问题，即“在全美50个州和150多个国家/地区实施了300多个为民众服务的人类和社会发展计划”。2009年，AED成为新闻焦点，原因是当时它的CEO的年薪超过了87.5万美元。 当USAID总监察长对AED在巴基斯坦部落地区价值1.5亿美元的USAID合同进行调查时，AED因涉及腐败问题再次出现在头条新闻中。2010年年底，该合同被撤回，AED被暂停获得任何进一步的美国政府合同。当时，据报道，AED“与USAID共签订了65份合同和赠款协议，价值6.4亿美元” 。

四、USAID项目的执行与评估

（一）USAID项目的执行过程

第一，顶层设计。通常，USAID在合作伙伴、工业界、NGO和发展伙伴的支持下，制定全面的国家发展合作战略（Country Development Co-operation Strategy, CDCS）并以此为依据设计项目和活动，制定购买和援助计划。

第二，确定需求。USAID先确定项目类型为购买契约项目还是援助项目，购买契约项目通常采用签订合同的方式，申请者根据计划书要求提交计划书；若为援助项目，申请者根据年度项目说明（APS）和资助机会说明提交申请书，这些要求中通常包括机构要求，评判及甄选标的的标准等。

第三，市场调查。USAID会对部分援助类项目进行市场调查，以获得有关当地当前能力水平和小机构参与情况的信息，尽管USAID没有明确将援助项目列为“市场调查”项目，但可能会接触潜在的申请者，并利用Grants.gov网站收集对具体拟讨论项目的意见和反馈。

第四，机构业务预报。当某一机构决定开展一项活动时，USAID通常会要求该机构通过业务预报的方式告知公众，并提交有关计划活动的一些初步信息。

第五，招标。招标书[包括招标申请书（RFP）、资助机会说明（NOFO）、年度项目说明（APS）]提供了需求和项目描述，以及评判甄选申请人的方法。USAID通过sam.gov发布购买类项目的要求，即RFP或申请请求（RFA），通过grant.gov发布援助类项目的要求，即NOFO或APS, NOFO通常针对特定的项目，有限定的申请开放时间。APS申请通常开放一年，鼓励机构为更为广泛的项目提交概念性文件，USAID会认定具有可行性的文件并在第二阶段要求机构提交完整申请。此外，海洋运输和商品/货物行业的合作伙伴通过访问USAID的采购公告来获得招标清单。

第六，项目甄选评估。项目甄选评估是USAID技术性审查的一部分，典型的评估标准包括机构过去的表现、技术方法、人员、机构的能力、管理计划等。USAID每个招标项目的授予都有相应准则，包括技术因素、成本/价格因素以及各种因素的相对重要性。在一定条件下，USAID会实行多层审查，即设立两级或以上的招标及复核制度。潜在申请人提交执行摘要或概念文件、相应的预算资料后，第二级的征集和评审采用更具体的择优评审准则。USAID必须逐一书面通知每一位申请人申请结果，对于失败的申请人，需要简要解释原因。首先，授前风险评定。USAID必须评价申请人的风险并记录于谈判备忘录，审裁处可根据风险评定结果授予资助，拒绝项目经理的推荐、不执行资助，或授予附带“特定条件”的资助。申请人必须提供一份清单，列明其过去三年所有涉及类似或相关项目的成本补偿合同、补助金协议或合作协议。选拔委员会通过合作方绩效评定报告系统（Contractor Performance Assessment Reporting System, CPARS）及过往绩效信息检索系统（Past Performance Information Re-trieval System, PPIRS）核实确认申请人过去的表现、与该计划执行工作的相关性、表现良好及表现不佳的案例、机构的主要成就及问题、在最关键领域表现出色或特别出色的案例等。其次，授前调查。USAID会对部分申请人（包括USAID无法确定其财务或执行能力，申请人从未获得过USAID的补助金、合作协议或合同，申请人在过去五年未获得联邦机构授予的资助金等）进行正式授前调查，以协助授前风险评定。申请人需要提交的资料包括过去三年审计后的财务报表副本、预计预算、现金流量、组织结构图。

第七，谈判。USAID合同或协议专员是NGO与USAID开展业务的“关键接口”，负责联络申请人。USAID在决定授予前会与部分申请人进行谈判。

第八，授予。USAID选定机构后对其进行资助。在大多数情况下，被选定的申请人受邀参与会议，双方就项目执行情况和机构提出的问题进行讨论。此外，在整个执行期间，申请人可联系项目指定的合同或协议专员代表（COR/AOR）以获得技术指导。所有与授予有关的事宜都应直接对接合同或协议专员。

第九，资助管理。资助管理指的是USAID与授予人之间从资助决定至结束期间有关资助的全部活动，各项目资助管理的具体性质和范围各不相同，包括审查和分析绩效报告、实地访问，以及合作协议下USAID实质性参与的具体内容。机构的管理职责仅限于衡量和评价授予人的进展等适当性参与，机构及其代表不得控制或试图控制授予人或任何子授予人对项目的日常管理。这一过程包括USAID对项目的监测和评估。监测是指对USAID战略、项目和活动有关的数据或信息进行持续、系统跟踪，监测对象包括策略、项目、活动设计和执行。监测数据的分析应有助于进行适应性管理和提高问责性，监测数据可酌情用于项目评估。

（二）USAID的项目评估

评估是指系统地收集和分析战略、项目和活动的特征和结果的有关信息，以此作为判断的基础，提高资助效率，并定时发布有关当前和未来规划的决策。评估不同于项目评定或对项目的非正式审查，旨在确保对利益攸关方负责，并通过学习提高发展成果。USAID评估的对象包括项目各阶段的计划，从战略到项目、个人奖励、活动、干预，甚至是跨领域方案的优先级。USAID多采用外部评估，如与执行伙伴没有利益关系的外部专家，这有利于减少潜在的利益冲突。

USAID完整的项目循环按照发展顺序包含国家/地区发展合作战略、项目设计及实施、活动设计及实施、项目监测及评估四个阶段，这四个阶段可进一步细分为：国家/地区发展合作战略假设阶段、绩效管理计划阶段、项目设计阶段、活动实施阶段、预算循环阶段以及组合阶段，相邻阶段之间可以相互影响。各阶段说明及评估重点如下：

第一，国家/地区发展合作战略（CDCS）假设阶段。该阶段会阐明针对某一国家的具体发展的假设，包括发展目标、发展结果、资源水平等一系列影响因子，从而为项目设计和实施、评估和绩效管理提供信息。该阶段的评估从发展背景、挑战和机遇、发展假设和结果框架方面入手。同时，这个阶段的内容必须包含对于任务优先级与评估方法的简要讨论。

第二，绩效管理计划（PMP）阶段。在CDCS被批准后，USAID需要在6个月内准备绩效管理计划。这个阶段的评估应该包含：被评估的战略、项目或活动；评估的目的和预期用途；评估类型及绩效评估或影响评估；可能遇到的评估问题（外部及内部；是否满足评估要求或是否必须评估；评估预算；计划开始日期；计划结束日期）。在这一阶段，需要起草一份评估工作说明书（Evaluation Statement of Work, SOW）。

第三，项目设计（Project Design）阶段。项目设计和实施应该与CDCS的结果框架的中期结果保持一致。项目设计需要完备、严谨的分析和评估。项目评估文件（Project Appraisal Documents, PADs）必须包括项目监测、评估和学习（MEL）计划。该评估部分用于描述与项目相关的所有预期评估。值得注意的是，应在这一阶段对影响评估加以规划，以确保评估的有关活动与实施评估的对照组相协调。此外，评估部分应确定两到三个广泛的问题，与项目理论和项目设计相关。

第四，活动实施（Activities Implementation）阶段。该阶段的项目具体活动指的是USAID与另一个美国政府机构或合作伙伴国政府通过合同、补助金或合作协议等形式进行干预（或一系列干预）的活动。这一阶段的评估重点包括任何内部评估计划，在MEL计划实施阶段，还应确保评估可以访问实施者收集的适当数据信息，如性能监测数据。

第五，预算循环阶段。根据ADS 201，USAID运营单位（Operating Units, OU）应平均将约3%的计划资金用于外部评估。但是，这并不意味着评估每个项目或活动，或者将每个项目、活动或实施机制的预算的3%留给评估。监测与评估的实际成本可能会根据运营环境和OU计划进行的具体评估类型而有所不同。项目办公室应每年计算下一财政年度的外部评估的预算估算。该估算不涵盖执行伙伴的内部监测评估业务。

第六，组合阶段。该阶段的评估有两个地方需要考虑：第一，在评估过程中学到了什么知识（以及其他证据来源）；第二，结果评估作出后行动计划的状态及其在各自决策中的使用。在组合评审（Portfolio Review）之后，应根据需要更新PMP，以反映评估计划的变化。

五、最新发展趋势

当前，全球和美国国内的几种趋势正在影响着USAID。一方面，全球的趋势正在引导对发展援助组织方式的改变。OECD发展援助委员会发布了几项高层政策协议，强调需要将接受国视为合作伙伴，并通过接收国机构和组织就优先级、支出和实施进行重大决策。同时，OECD讨论转向强调“国家所有权”，以提高“援助实效”。

USAID正在利用合同实施和采购改革，强调本地化和新合作伙伴，希望与更多东道国组织合作，开展合作生产，致力于增加东道国“国家所有权”和提高东道国组织的能力。USAID承诺30%的承付资金将流向伙伴国（东道国）的机构（政府、NGO和私营部门）。而2010年，这一比例仅为9.7%。这一发展趋势使美国大型承包商的市场份额在逐渐降低，而大型承包商也在致力于加强自身在东道国能力建设和合作伙伴关系上的努力，以符合USAID发展援助政策的改革和捍卫自己的市场份额。 MMTmZ/Rt3iueau9qTsWkfF4ORIdUhRgF7HwoBlf9u4Fb7n+MIUyAfiipeuZgPXcg