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虽然在俄罗斯这一主权国家成立之初，互联网便早早地与政治联姻，但国家并未立即成为互联网治理的主体。在相当长一段时间内，俄罗斯互联网处于自由成长阶段。正如2014年俄通信与大众传播部副部长阿历克谢·沃林（Алексей Волин）在庆祝俄罗斯互联网成立20周年庆祝大会上所称，在过去的20年中，国家没有干预互联网事务，“期待其成年”
。此时，行业组织和企业自身是互联网发展和管理的主体。只有当“发展—管理”关系中出现冲突，且传统管理手段难以协调时，方需向治理转型。而且，最初的治理仍然是行业组织和企业内部治理，并以中观和微观层面的治理为主。国家变成主要治理主体更多地意味着宏观协调的开始，其前提是影响国家治理的变量相继形成，国家的角色越发强大。