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互联网国家治理是为应对互联网发展与管理过程中出现的各种自身难以克服的挑战而产生的一种调节机制，其治理强度、力度、方式、方法等皆受制于互联网发展与管理的历史、现状和趋势。为此，本书借鉴信息社会、网络社会等基础理论，构建了一个基于互联网“发展—管理”关系的国家治理研究模型，以便将互联网置于社会发展的大背景下，系统地研究互联网国家治理行为产生、发展与发挥作用的过程与规律。
在信息社会，互联网已经成为不可回避的技术应用，其对整个人类社会的影响难以逆转，迎接因此产生的各种挑战是人类社会必须面对的现实。挑战主要来源于互联网发展与管理两大变量及其相互关系。
如何将互联网的发展、管理和国家治理有机结合起来，当前并无完全适用于本研究的理论和方法。本书借鉴前述相关理论，尝试建立一个新的研究模型，即以互联网发展和管理两大变量为基础，构建“发展—管理—治理”研究模型，据此界定互联网国家治理的主客体、变量属性、治理机制和手段。其中“发展—管理”关系是本研究模型的基础，它影响国家治理路径选择，也体现国家治理效果。
该模型的基本假设是，互联网发展与管理中存在一些问题，无法依靠发展或管理自身的力量或两者的相互作用而得以解决，需要引入“治理”变量。国家治理是变量之一。治理变量何时介入、如何介入以及介入的程度，都与“发展—管理”密切相关。
在“发展—管理—治理”研究模型中，随着变量之间相互作用的变化，其关系会呈现动态调整。最初，互联网发展与管理是两大自变量，国家治理是因变量，即国家治理受制于“发展—管理”关系的变化。但在发展与管理各自或共同影响国家治理的同时，国家治理也会反作用于它们，当此类作用积累到一定程度就可能导致变量间的关系发生质的变化。
通常，发展是主旋律，是自变量，尤其是在互联网兴起和扩散的早期，管理仅以微观的技术安全和用户注册登记等事务性活动为主，处于从属地位，服从和服务于发展，属于因变量。随着发展的不断深入，更加科学高效的管理应运而生，与发展不断磨合，两者趋于匹配，出现哈丁所谓的“协调互动”或者“合作互动”，共同促进整个市场的繁荣。此时，市场总量不断增加，市场活力日益增强，市场参与者越发多元，消费选择更加丰富，市场空间井然有序。发展与管理两大变量在良性互动的过程中相互促进，互为自变量和因变量，呈现共同成长、并行上升态势。
但是，随着市场的扩大和市场格局的动态调整，发展与管理的变量属性日益丰富，不确定性也在增加。一方面，发展在表现为数量增长的同时，还会促进社会结构的变化，结果往往超越互联网自身所能控制的范围。另一方面，管理具有资源分配与协调功能。随着互联网市场的不断扩大，管理所涉及的资源也不再仅限于互联网自身的资源，更多的外部资源介入改变了既有的管理属性，管理的外部性增加。如此相互作用到一定阶段后，由于两种行为与结果的外部性越来越强，外部因素的不断渗入可能打破原有的平衡，两大变量相互促进的关系会发生变化，甚至出现不协调、不匹配的现象。一旦出现此类现象，如果凭借发展与管理自身的力量不能协调各种关系，则外部干预会因为资本的私利或社会的公益而强力介入。
无论是外部因素还是内部因素发挥作用，只要两大因素出现力量消长，变量关系便可能发生转化，导致某一变量由自变量变成因变量或者相反。一方力量变得过强或过弱均会打破既有平衡，引发变量关系的失衡或极化现象。此时即可能出现哈丁所说的“冲突互动”，维持互联网“发展—管理”关系的不同主体因此会采取相应的行动。国家是主体之一，国家治理则是众多关系调节机制中的一种。由于国家地位过于强大，其所采取的行动对互联网的“发展—管理”关系的影响显得尤为重要和突出，其治理的程度视互联网“发展—管理”关系的状况而定。
理论上，互联网发展与管理相关问题大部分可以借助两大变量自身的力量或相互作用的机制加以解决，即发展中的问题需要通过发展加以解决，管理中的问题应该由管理创新解决，或者通过发展与管理共同作用加以克服。但受诸多内外因素的影响，互联网发展与管理会面临一些自身难以解决的问题，需要通过外部治理的方式加以干预。外部治理的主体包括国家、社会和企业等，国家治理是众多治理机制中的一种。
国家治理是以问题为导向、以善治为目标的一种管理行为，其所需解决的问题主要源于互联网发展与管理的过程以及两者相互作用的结果。比如，数字鸿沟问题主要属于发展中的问题，需要通过加强基础设施建设、促进互联网普及加以解决，但在一些特别偏远的地区，市场主体因无利可图而缺乏基础设施建设动力时，就需要国家力量的介入，如通过税收政策或财政支持等多种方式，鼓励市场主体参与消除地区间的数字鸿沟，让公民平等享有互联网接入权。其他如网络著作权保护问题主要属于管理问题，需要通过立法、修法等管理手段调整法律关系；个人数据安全问题中的数据加工、开发和应用属于发展问题，数据安全则更多属于管理问题。解决这些问题既需要互联网的发展与管理两大变量发挥正常功能，也需要国家主体适时适度地参与，形成多主体共同协作的治理格局。主体多元化是现代国家治理概念的题中应有之义。
因此，国家治理是适应发展与管理之需的一种干预机制与行为，其治理力度和手段应该与问题的严重程度和任务的艰巨程度相匹配。如果问题消失，国家治理作为一种调节机制，应该停止或弱化对互联网“发展—管理”关系的干预，让市场自我运行，自我调节，让“发展”与“管理”两大变量恢复正常作用机制。但国家治理究竟能否完成使命并弱化治理角色，以便其他主体发挥更大的作用，尚缺乏可以量化的标准。
研究治理概念的沿革可以发现，治理与统治的最大区别就在于，治理需要权威，但这个权威不一定是政府；治理的主体可以是政府，也可以是公共机构或者私人机构，它借由政治国家与市民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作进行。而统治则不同，其权威必然来自政府。治理强调双向互动，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
借鉴社会管理理论、网络社会理论和互动战略理论，本书将互联网治理的主体分为国家（地区）、企业（用户）和社会（组织）三个层面。其中，国家发挥主导作用，企业与社会的参与程度越来越多地影响网络社会治理的深度、广度和效度，越发成为不可或缺的重要主体力量。无论是互联网的发展还是管理，都离不开国家、企业和社会三大主体的共同作用，国家治理亦如此。
本模型以互联网“发展—管理”关系为基础，因此互联网发展与管理的客体也就构成了国家治理的客体。为便于研究，在此沿用卡斯特、梵·迪克等人研究网络社会的思路，从基础设施（Infrastructure）、内容（Content）和技术（Technology）三个层面加以分析，简称“ICT”。无论是互联网的发展还是管理，均可从ICT三方面予以细分（如图2.1），以便准确界定国家治理的研究外延，避免重复研究或者挂一漏万。
图2.1 互联网国家治理之“发展—管理”变量
构成ICT的细分属性繁多，但并非每个时期每个属性都能产生关键影响，而且，只有ICT中的重大问题才是国家治理真正的对象。因此，在应用本模型时，需要通过细化客体属性，发现国家治理的真正对象。本书以俄罗斯联邦政府2011—2020年间发布的《互联网年度报告》为样本，通过内容分析法，确定具体客体及其属性，最后锁定国家治理研究的具体对象。
仅关注“发展”和“管理”两大变量及其ICT属性，仍不足以开展深入研究。ICT属于互联网“发展—管理”关系中的内部因素，而影响两者关系的还有大量的外部因素。后者可简单划分为宏观、中观和微观三个层次。
从国家治理的角度分析，影响互联网“发展—管理”关系的宏观因素更为重要；如果从产业管理和企业管理的角度加以研究，则需要对中观和微观的因素予以更多关注。鉴于本研究立足于国家治理，故在此借鉴媒体战略宏观研究的PEST模型
，分析影响互联网“发展—管理”关系的外部因素（如图2.2），即从政治的（Political）、经济的（Economical）、社会的（Social）和技术的（Technological）因素着手研究。实际上，PEST的内涵非常丰富，也需要根据研究对象的不同，发现关键因素。
图2.2 互联网“发展—管理”外部变量构成
至此，我们基本确定了互联网国家治理研究模型中关键变量构成（图2.3）。其中，三大主体与三大客体之间并非简单的一对一的作用方式，而是一对多的关系，即国家主体可能作用于ICT中的任意一个或全部，其他主体亦如此。三大客体实际上是一个集合体，只不过为了便于研究，分别予以表述。PEST作为外部因素随时可能作用于任一主体与客体，进而影响国家治理行为与效果。
图2.3 互联网国家治理研究模型的关键变量构成
在市场经济条件下，互联网的发展与管理关系主要通过市场进行调节，但市场这只“看不见的手”也有失灵之时，这时就需要通过国家这只“看得见的手”予以干预。国家治理作为互联网治理的重要组成部分，有其自身的作用机制。
国家治理以问题为导向，既要解决发展中的问题，也不回避管理中的问题，通过解决两大变量面临的问题、挑战和威胁，引导其向着有利于社会进步的方向变化，以求人类的文明与进步的最优化。但是，治理本身往往牵涉利益的调整，且属于发展和管理两大因素自身力量无法化解的重大利益冲突。因此，互联网国家治理机制中最重要的一条就是命令机制，即通过制定和颁布法律法规，强制调节。
强调国家治理并非排除其他治理主体的参与，主体多元化是互联网国家治理的题中应有之义。国家作为治理主体同样会存在治理不当或乱治理的问题，需要纠错机制及时发现治理中存在的不足或者不合理因素，借助其他治理主体的力量，共同纠正或避免可能产生的不良后果。因此，对话机制不可或缺。
对话的意义不仅在于发现错误，更重要的是强化不同主体的角色意识，帮助不同主体了解其在互联网发展与管理关系中的地位、作用和影响，通过运用法律法规、行政管理和经济激励等多种手段激活各个主体的自我管理能力，将外部治理的行为和制度内化为行业、企业和个体自我发展与管理的自律行为。此即国家治理中的自律机制，比如各种各样的网络协会组织等。
命令机制、对话机制和自律机制作为国家治理中的三种基本机制（图2.4）正常运行后，国家治理便可以较好地发挥内在潜能，协调内外部各种因素，促进互联网“发展—管理”关系的良性循环。
图2.4 国家治理的三种基本机制
不同于一般的社会治理，互联网国家治理要充分考虑互联网的技术特点和用户特征，比如虚拟性以及网民长期形成的免费使用网络资源的习惯等。正所谓“恺撒的归恺撒”，互联网技术产生的问题，有时候还需要回到技术上，利用技术手段加以解决。因此，互联网治理首要的路径便是技术路径。比如许多国家正在实施的有害内容过滤措施，大多基于技术力量完成，通过关键词设置等手段，对危害青少年健康成长或其他违反法律法规或公序良俗的内容予以限制。只不过，技术本身是中性的，旧的技术手段或规范随时可能被新的技术手段和规范突破，因此技术治理经常会面对“道高一尺，魔高一丈”的尴尬。
与技术路径相比较，行政路径往往更为灵活，它可以及时针对新出现的问题采取行动。但行政路径如果没有法律约束就可能出现“越界”现象，即管得过多过宽，甚至错管或乱管，对互联网“发展—管理”关系产生破坏作用或者消极影响。所以，行政路径最终仍然要借助法律路径加以调节（如图2.5）。
图2.5 国家治理的基本路径
法律路径包括立法和执法两个层面。立法的水平和质量是基础。只有基础夯实了，牢靠了，治理才会产生可预期的效果。同样，执法能力的高低也影响着治理的效果。所谓“歪嘴和尚念错经”就生动地反映了一些执法部门未能正确把握和理解立法宗旨和原则，片面或错误地理解法律条文，导致治理效果适得其反。有了明确的立法就可以为更多的社会主体参与治理、纠正治理偏差提供共同的行为准则和讨论的依据，因此当前许多国家都在立法上投入了大量的精力，希望通过有效的立法不断规范互联网市场，尽量减少无法可依造成的无序状态或者主观性决策可能导致的不良后果。
众所周知，立法无论如何积极主动也总会滞后于现实，单纯依赖法律手段同样难以形成高效的治理。以技术、行政和法律三种路径为基础的综合治理体系才有望最大限度地发挥国家治理的应有效能，它们与上述主客体和PEST共同构成完整的互联网“发展—管理—治理”研究模型。其中，技术（T）既存在于治理客体中，也存在于外部变量中，同时还是一种路径选择，但其内涵并不完全一致，而是各有侧重。