三、着眼未来，改善经济空间格局，促进区域协调的对策建议

解决我国区域发展中存在的区域分化以及区域差异扩大问题，重塑及改善经济空间发展格局，促进区域协调发展，是今后我国区域发展中的重大课题。尤其在继续保持东部、南部增长优势之外，需要特别关注东北、西北地区的发展问题。

1．优化区域空间结构，对中国区域进行重新划分，由现在的四大区域划分为五大区域，并制定差异化的区域政策

我国大的区域划分，南北应以秦岭—淮河为界，东西应以胡焕庸线为界，另外可以将东北单独划出，并将西部地区根据资源禀赋及其定位分为西北（含青藏）和西南两个地区。具体方案为：华北地区，包括北京、天津、河北、山西、河南、山东6省市；东南地区，包括湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南10省市；东北地区，包括辽宁、吉林、黑龙江3省；西北地区，包括内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆7省区；西南地区，包括云南、贵州、四川、重庆、广西5省区市。

重新划分中国区域的主要理由有以下几个方面：一是更加符合中国的自然地理条件，体现区域内的一致性和区域间的最大差异性，与中国三大自然区、胡焕庸线、秦岭—淮河南北地理分界线、关内关外等地理标志性界线相吻合；二是反映了历史发展基础、经济发展现状、社会文化以及未来发展方向的一致性；三是区域内部的联系比以往四大区域更加紧密，中国的四大区域更多的是地理区域，而非经济区域，比方说原中部区域内部省份的联系并不是很紧密，甚至可以说区外联系大于区内联系，原东部地区地形过于狭长，南北联系也不是很紧密；四是新的五大区域从形态上看更接近于圆形，这样便于交通组织、经济联系以及发挥区域中心城市的辐射带动作用。

新五大区域中面积最大和人口密度最小的是西北地区，面积占全国的57.30%，人口密度为23.91人/平方公里；人口最多的是东南地区，人口为5.62亿，占全国的40.26%；经济总量最大和人均GDP 水平最高的也是东南地区，2018年GDP为44.72万亿元，占全国的近一半（ 48.89%），人均GDP为7.95万元（见表15）。

在新的划分基础上，才有可能更有针对性地根据各个区域的特点制定差异化的区域发展政策。例如西南和西北地区在资源禀赋、发展条件和产业结构等方面均存在较大差异。西南地区随着长江经济带的建设，发展速度加快，具有发展先进制造业与现代服务业的新优势；而西北地区则在发展原材料、能源、矿产等基础原材料产业方面具有优势。因此，将原西部地区重新划分为西南和西北地区两个区域，就可有针对性地制定差异化的区域发展政策。

2．为促进北方腹地发展，在国家“两横三纵”轴线的基础上，今后应加快推进青银发展轴建设

促进北方经济发展对于优化经济空间格局至关重要，因此需要有重点地发展区域或轴带支撑。我国区域空间结构仍以“点轴”模式为主，但正逐步向“网络化”模式迈进，已经呈现出“准网络化”的空间形态。未来，沿海与长江轴带（T字形结构）以及沿海、京广、长江、陇海—兰新（开字形结构）应继续成为中国经济的主要轴带。但为了支撑北方地区的经济发展，需要增加新的发展轴带。轴带开发要兼顾平衡南北、东西发展，在《全国国土规划纲要（2016—2030年）》中提出的“两横三纵”（以沿海轴带、京哈—京广轴带、包昆轴带为纵轴，以陇海—兰新线、沿长江通道为横轴）的基础之上，建议将青银发展轴（青岛—济南—石家庄—太原—银川）这一新的北方发展轴列入今后的发展规划。青银发展轴与陇海—兰新线所在轴类似，但位置更加深入北方腹地，其建设和发展将有利于扭转近年来山东、河北、山西、陕西以及宁夏等地经济增长乏力的状况，使之成为带动我国北方腹地发展，以平衡南北发展的重要发展轴带。

3．大力推进产业结构转型升级，加快改变东北、西北地区以资源密集型行业为主导的产业格局

产业结构不合理是导致东北、西北地区经济份额快速下滑的重要原因。以资源型等传统产业为主，技术密集型特别是高技术产业比重低，竞争力不强，是导致经济份额持续下降的关键因素。从各省区市具有比较优势的工业类型来看（见表16），东部沿海地区的比较优势主要集中于资本密集型和技术密集型行业，其中以长三角在这两类工业上的比较优势最为突出；西北地区和东北地区大多还处于以资源密集型行业为主导工业的发展阶段，其中以山西、甘肃、内蒙古、青海、新疆最为突出。今后，加快推进东北、西北等北方地区工业内部结构优化和转型升级，降低对资源型产业的依赖程度，增大技术集约型行业比重，将有助于遏制北方地区经济份额的进一步下降，促进区域协调发展。

4．加大对东北、西北地区的人力资本和科技创新投入，切实增强发展新动能

创新作为经济增长的核心驱动力，增加经济增长迟缓地区的人力资本和科技创新投入就显得非常重要。近年来，东北地区在全国的经济地位快速下降，这与其人才流失和科技创新投入严重不足甚至下降密切相关。2011—2018年，全国研发投入强度从1.84%提高到2.19%，增加了0.35个百分点；而同期东北地区则由1.28%下降到1.25%，减少了0.03个百分点，已经从原来远高于西南地区到低于西南地区0.15个百分点。西北地区尽管有所增加，但目前也是略高于东北地区，且大大低于全国平均水平。东北地区的人口流失特别是科技人才的流失也直接影响到其消费能力提升和培育经济发展新动能。因此，今后国家应该针对东北地区及西北地区设立特殊地区的人力资本专项和科技专项，给予其特别支持。

5．在强化全国交通基础设施网络建设中，对东北地区和西北地区的交通基础设施建设给予特别支持

西部大开发战略实施以来，我国西部地区特别是西南地区的交通条件得到很大改善，使得一段时期内我国区域差异在不断缩小。受自然条件、人口密度以及经济活动强度等影响，我国交通基础设施呈现东密西疏、南密北疏的特征显然有其合理性。但部分地区特别是东北地区交通基础设施建设大大低于全国水平，从几乎是全国最发达、最密集的交通网络演变成大大落后于中部地区以及西南地区部分省区市。今后，加大东北地区以及西北地区交通基础设施建设，显然有助于改善区域发展条件、吸引和留住产业投资，在客观上也会促进东北地区和西北地区的经济增长，遏制区域间差距的进一步拉大。

6．提升北方地区的城镇化水平，加大建设国家中心城市以及大都市圈，以承载更多的人口和经济功能，避免东北地区人口的进一步流失

中心城市与城市群是支撑人口和经济活动的主要空间载体。伴随着我国经济结构的服务化转型，服务业发展将对经济空间格局的变化产生更加重要的影响，服务业中无论是高端的生产型服务业还是以消费为导向的消费型服务业，都直接受制于人口规模和消费能力，服务业发展与是否有高等级的大规模城市直接相关。提升北方地区的城镇化水平，加大力度推进建设国家中心城市以及大都市圈，增强对于新移民的吸引力，将能够承载更多的人口和经济功能。 东北地区目前尚无国家规划认可的国家中心城市，应尽快将沈阳确定为国家中心城市，并通过提升东北地区中心城市的城市等级和影响力来吸引人口与经济活动。山东半岛城市群是我国非常重要的城市群，也在我国经济发展中发挥了重大作用，应尽快将青岛确定为该城市群中的国家中心城市，提升城市吸引力，这对于改变山东近年来经济增长下滑和培育新动能大有益处。

7．支持西北地区和东北地区，抓住“一带一路”建设机遇，推进全方位对外开放

2013年开始的“一带一路”建设，使我国西北地区和东北地区在这一新的外部发展环境中能够获得新的机会与可能。国家应大力支持西北地区和东北地区依托各边境口岸，变开放的大后方为新的开放前沿。在西北地区和东北地区各选择部分沿边城市作为“开放特区”或“加工贸易服务区”，集成全国最优惠的要素流动和税收政策，成为升级版的“特区”。通过加大西北地区和东北地区的开放力度，形成新的面向东北亚、中亚和欧洲的贸易、投融资、生产和服务网络，促进国际产能合作，有利于培育这些地区新的国际经济合作和竞争优势。

8．建立更加有效的区域合作机制，推进省区市之间的区域合作向实体化方向发展

由于区域间资源禀赋以及发展定位的差异，因此，要想形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，就必须建立起更加有效的区域合作机制。国家层面上，除了要强化通过形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场推进市场化进程，还要从“全国一盘棋”上考虑，全面建立生态补偿制度和完善财政转移支付制度，促进区域协调发展。可以发挥制度优势，总结多年来形成的区域间对口支援经验，将东北地区或西北地区的部分县市定为“特区”，由发达省市管辖（托管），促使其形成新的增长极。 ejmEm+mvDcQfgi1cG3PaOCvhcMOljkHvogXtRfSXtdJCzIO8+EJak5soWbXX05II