第四节
本章小结

我国理论和实务对住房保障的内涵与外延的认识不一致，反映了我国对住房保障理论基础和性质的系统性研究的薄弱。作者认为，狭义的住房保障在性质上为社会救助，是指国家或政府采取实物保障或货币补贴等直接保障方式，解决中低收入住房困难群体的住房问题。判断某一制度是否属于住房保障，一要看其保障的是否为中低收入住房困难群体，二要看其保障方式是否为直接保障。

从历史发展、制度本质和功能定位的角度看，居住权不是住房保障的理论基础。在我国《民法典》明确将居住权规定为用益物权的背景下，主张“宪法性居住权”会引起概念混乱。即便我国《民法典》中的居住权客观上能够实现特定弱势群体的居住权利，但它属于私法上的权利，规范的是私主体间的权利-义务关系，而不是政府和公民之间的权力-责任关系，也难以对政府课以提供住房保障的义务。

作者认为，住房权是我国住房保障的理论基础之一。从相关国际组织文件看，住房权可以被界定为“任何人享有的安全、和平和有尊严地居住某处的权利”，包含三个层次的权利：（1） 拥有适宜居住的住房及自由使用的权利；（2） 享有平等的住房机会的权利；（3） 享有不受强制迁移的权利。

住房权的实现形式多种多样。公民可以通过市场购买取得住房、自建住房、向政府申请提供住房或住房补贴满足自己的住房需求。从国家承担义务的角度看，政府既有尊重、保护住房权等消极义务，也有促进、满足公民住房权等积极义务。换言之，住房保障仅是住房权实现的途径之一，是国家采取必要的积极措施，保证仅凭个人努力无法实现住房权的中低收入住房困难群体实现住房权。“最低核心义务”理论不仅意味着保障对象的限定，而且意味着保障方式的限定。

关于住房保障的性质，目前政策与理论的表述莫衷一是，包括“社会救助说”“社会福利说”和“综合说”等。作者认为，住房保障应定位于住房救助。住房保障定位不应采用“社会福利说”。主张将住房保障发展为住房福利明显违背我国住房制度改革方向；住房保障定位不应该采用“综合说”，因为在严格区分狭义住房保障和广义住房保障的前提下，综合说反而会引起新的误解。何况，“综合”本质上是对问题的回避。

在上述认识的基础上重新分类我国现行的住房保障制度，可以得出如下结论：（1） 狭义上的住房保障，即救助性保障，包括经济适用住房、廉租住房、公廉并轨后供应原廉租住户的公共租赁住房，给予中低收入住房困难群体的购房补贴和租房补贴，以及农村危房改造；（2） 广义上的住房保障制度，即援助性保障，包括其他政策性住房、其他公共租赁住房、保障性租赁住房、（中低收入住房困难群众外的其他）人群的购房补贴和租房补贴，各种间接保障制度，以及老旧小区改造、棚户区改造。

我国现行住房保障体系十分庞杂，并不断壮大，和理论上狭义的住房保障的定义相差甚远。这一情况可以归因于我国住房保障制度功能的多元化，以及住房保障发展过程中的央地互动。

通过梳理住房保障制度的历史，作者发现：（1） 我国住房保障领域概念适用模糊不清，在不同阶段存在不同提法。这与“摸着石头过河”的制度实践以及政府对住房保障制度的认识深化息息相关。作为住房制度改革浪潮中的“弄潮儿”，住房保障制度的范围并非一成不变，而是要随着经济社会发展和变革灵活调整。较为宽泛的住房保障概念，更有利于政府制定灵活的住房保障政策。 （2） 我国住房保障制度具有多层次和多样化的特点，与政府对住房保障制度寄予厚望，根据宏观经济形势的变化和住房制度市场化改革进程，政府在保障住房权之外，赋予其拉动经济增长、稳定房价等多元功能密切相关。 （3） 住房保障制度与其他住房供应方式的关系不断变化，经历了水乳交融到各司其职再互为补充的转变。

地方政府和中央政府在住房保障制度建设中的角色定位和互动关系，也是我国住房保障制度庞杂的原因。得益于住房制度改革探索时期中央对地方的放权，地方政府在住房保障领域一开始就承担着十分重要的角色。然而，在中央政府出台的指导政策笼统模糊的背景下，地方政府在推动实施住房保障时，既未很好建设和管理，也无创新动力和激励。随着住房制度改革的推进，住房保障方面的中央监管和政策调整变得必要和迫切。 2006年前后，中央政府越来越重视保障性住房建设，以计划和规划形式“自上而下”层层分解建设任务，并且颁布多项政令法规，规范保障性住房建设与管理，地方政府的住房保障压力剧增。从地方利益分析，单纯建设经济适用住房和廉租住房，不仅意味着土地出让金收入和房地产税收的减少，而且意味着后续要继续投入大量资金。为缓解土地财政压力，同时也为加快地方城市化进程和实现城市发展目标，地方政府在传统保障形式之外，创造了限价商品房、安居型商品房、公共租赁住房、共有产权住房、人才公共租赁住房等多种保障形式，同时通过大力推动棚户区改造，以完成中央政府下达的指标。与此相对应的是，中央政府对地方创新持默认态度，并及时对地方的创新实践经验加以总结，然后将它归纳到中央政策中去，以推动住房保障制度进一步发展。当然，中央政府不只是被动地接受或者容忍地方的主动创新，相反，很多地方的政策创新是在中央有意识的鼓励和推动下发展起来的。这尤其体现在住房保障制度框架搭建上。例如，在中央的指导下，我国住房保障重心从经济适用住房转移到廉租住房，再到公共租赁住房；在中央指导下，我国大多数城市从2014年开始实行公廉并轨运行；在中央指导下，地方开始整合保障性住房形式，将公共租赁住房以外的政策性住房归并为“政策性商品住房”。2015年起，我国开始构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，强调“房屋是用来住的，不是用来炒的”，并提出了“三房两改”的住房保障体系。这标志着这我国住房制度和住房保障领域的又一轮深化改革。在这一背景下，深圳市颁布“三次房改方案”，再次体现了央地的良性互动。

必须强调的是，虽然作者主张我们应当在狭义上理解和运用住房保障概念，但基于我国现实，作者在后文中也将分析我国实然层面的诸多保障形式。 7jwpuMywemLVMOrjAjnL/DoKhea6E4SaknnZsWIMBY4i9991xxGStCdVJqFMpd+H