第一节
我国住房保障制度的概念与基本属性

“如果法律规则和法律原则具有构筑‘围墙’的功能，那么，法律概念具有奠定‘柱石’的作用。” 因此，只有明确界定我国住房保障制度的概念，才能树立“柱石”，为进一步的研究打下基础。

一、住房保障的概念和特征

学界对住房保障的内涵和外延进行过一些有益的探索。有学者认为，住房保障是在住房领域实行的社会保障制度，是指由政府作为责任主体，以实现中低收入阶层居民的基本居住权为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。 有学者认为，住房保障是由国家或政府负担起给所有社会成员提供最基本的居住条件的责任而举办的社会保障项目，是由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改善住房条件为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。 有学者认为，住房保障是政府依据法律的规定，在住房领域内实现的社会保障制度，即通过国民收入再分配保障居民基本居住水平。 有学者认为，住房保障是指国家通过提供各种资助的方式，扶助特定国民取得住房的所有权或使用权，以使得国民获得基本住房条件。

更有学者把住房保障区分为广义和狭义，认为广义的住房保障是指在市场经济体制下，为保障每个人都有房子住，政府利用市场配置和政府宏观调控等措施，引导房地产市场健康发展，实现“居者有其屋”的政府目标；而狭义的住房保障是指一个国家、地区或者社会为满足中低收入家庭的基本居住需要而采取特殊的政策，包括供应、分配、补贴协调机制等一系列的保障制度的总称。

以上概念的表述存在较大差异，为明确本书的研究对象，作者认为，狭义的住房保障是指国家或政府采取实物保障或货币补贴等直接保障方式，以全面实现中低收入住房困难群体的住房权为目的的社会救助。根据上述定义，判断某一制度是否属于住房保障制度，需要同时满足两个条件：

其一，保障范围须为中低收入住房困难群体，即保障对象需满足收入标准和住房困难双重标准。住房保障的责任主体是国家和政府，只有严格限定保障范围才能防止政府基本义务无限扩大。这不仅是为了节省财政开支、减轻政府压力，更是为了防止政府反向侵蚀公民基本权利。从社会经济发展的角度，居民收入水平和住房困难程度是实现保障对象动态化的两个要素。一方面，随着经济社会的发展，当居民的收入水平超出一定水平，不再属于住房保障对象时，必须退出住房保障领域，进入商品住房市场；另一方面，从保障对象的角度看，住房保障是政府向其提供住房或住房补贴。如果某人已有住房，即便其入不敷出，也不应当通过住房保障制度解决生活困难。

其二，保障方式须为直接保障，包括实物保障和货币补贴。根据国家和政府是否直接救助保障对象，可将住房保障方式分为直接保障和间接保障两种形式。前者是在供给端发力，通过提供保障性住房和住房补贴，解决被保障对象住房困难问题；后者是在需求端发力，通过实施住房金融优惠制度和税收优惠政策，支持被保障对象通过市场实现住房权。作者认为，基于住房保障的社会救助性质，其本身不应包含间接保障手段。因为间接保障不是直接解决住房问题的方式，虽然其确实能够在两个方面缓解住房困难：（1） 减轻政府提供住房保障的负担，使更多的家庭能够通过市场实现住房权，如首套房购房优惠和住房公积金制度能减轻政府直接提供住房或货币补贴的压力；（2） 增加房屋供给，如土地税收优惠政策和金融支持政策能够鼓励社会力量参与提供住房。

值得注意的是，住房保障制度这一概念还在广义上被使用。 作者认同对住房保障概念进行广、狭两义的划分，但认为二者的区分标准应是保障范围和保障方式，即广义上的住房保障制度，是指国家或政府采取直接保障和间接保障方式，以提高居民住房水平、改善居民居住条件为目的的一系列住房政策措施的总和。广义上的住房保障或者不满足保障范围要求（例如人才公共租赁住房、向新市民和青年群体供应的保障性租赁住房），或者不满足保障方式要求（例如住房公积金制度、首套房贷款优惠制度）。作者区分广、狭两义的住房保障制度的依据，源自对住房保障理论基础和性质的剖析。

二、住房保障制度的理论基础

我国法学理论界和实务界对住房保障理论基础存在不同看法，主要表现在三个方面：

其一，关于住房保障的权源，仍存在“居住权”“基本住房权”和“住房权”之争。从概念使用上来看，理论界和实务界存在着将住房权和居住权，住房权和基本住房权混淆的普遍现象，如有学者认为“居住权一般情况下是作为人权的一种被使用的，其基本含义是获得住所的权利” ；又如民革中央曾于2010年向全国政协提交提案，建议修改《中华人民共和国宪法》，增加“国家保障公民的基本住房权”条款 ，国务院也曾于2008年、2011年进行“基本住房保障法”的立法调研，并将“基本住房保障条例”列入2012年的立法计划。已有学者敏锐地指出“居住权概念比较宽泛，很多学者在探讨居住权的时候把一些并非我们要讨论的作为他物权的居住权列为讨论对象，这样只会增加讨论的难度”。 自2013 年起，“城镇住房保障条例”取代“基本住房保障条例”列入国务院立法计划。这样看来，以居住权和基本住房权作为住房保障制度构建的理论基础，或多或少存在瑕疵和非议。那么，三者之间究竟存在何种区别，以至于只有住房权才能成为住房保障的基础呢？

其二，关于住房权的内涵及住房保障与住房权的关系，学界研究仍然不足。我国《国家人权行动计划（2021—2025 年） 》要求“保障居民基本住房”，表明在我国住房权被认为是一种人权。 但该文件并未对住房权的内涵作出界定。《国家人权行动计划（2021—2025 年） 》规定“保障居民基本住房”需要“完善住房保障体系”“加强住房安全保障”，可见实施住房保障是实现住房权的内在要求。但是否所有实现住房权的举措都属于“住房保障”范畴，还是住房保障只是实现住房权的一种手段？对此，仍需进一步研究。

其三，关于政府住房保障责任的大小和范围，也存在不明晰之处。作为一种基本权利，住房权要求政府积极履行义务，保障每一位公民享有有尊严的居住条件。问题是在这种要求下，政府是否负有必须提供住房保障的羁束性义务？政府究竟应该以何种手段提供住房保障，提供住房保障水平和标准应当达到何种程度？

对上述问题的回答是界定住房保障概念的前提性因素，也直接影响住房保障制度的基本依据和价值取向。

（一） 住房权是住房保障的理论基础之一

1. 居住权不是住房保障的理论基础

居住权，是指居住权人对他人所有房屋的全部或者部分及其附属设施，所享有的占有、使用之权利。 在我国，“居住权”的概念滥觞于离婚案件中对公房居住权的处理 ，在物权法起草过程中被民法学者系统介绍和研究 ，并作为一种民事权利为人所知。 2017 年以来，随着《民法总则》的通过，民法典物权编编纂步入快车道，“是否设置居住权”这一曾被搁置的旧题，因居住权兼具社会性和投资性，再次成为研究热点。 最终通过的《民法典》在物权编的用益物权分编新增“居住权”一章，对居住权的定义、居住权合同、居住权设立方式、居住权权能、居住权期限等作了规定。

除在民事领域被援引外，居住权在住房保障领域也有一席之地。有学者将居住权分为民法性居住权和宪法性居住权，暗含以宪法性居住权作为住房保障的权源之意 ；有学者明确提出相较抽象的住房权，居住权更为具体，而且具有单独的法律上的请求权，应当作为住房保障的理论基础 ；更多的学者虽未明确提出“宪法性居住权”，但建议以基本权利意义上的居住权作为住房保障的权利来源。

综上，我国学者在使用“居住权”作为住房保障理论基础时，有意无意地将其向基本权利上靠拢。这不失为一种解决办法，但在《民法典》明确将居住权规定为用益物权的背景下，可能引起混乱和歧义。

作者认为，我国《民法典》中的居住权虽然客观上能够实现特定弱势群体的居住权利，甚至有助于完善多层次住房保障体系，但这并不意味着其能够成为住房保障制度构建的理论基础。最主要的原因是，它属于私法上的用益物权，规范的是私主体间的权利—义务关系，而不是政府和公民之间的权力—责任关系。居住权这一新型用益物权可以优化住房保障形式，如通过增设居住权型保障房，完善现有的产权型保障房和租赁型保障房二元体系。但无论如何，居住权本身不能对政府课以提供保障住房的义务，因为居住权是一种用益物权，是居住权人对他人房屋的占有、使用权。即便政府以居住权义务人面貌出现，其承担的只能是依法保护私人财产权（居住权）不受侵犯的消极义务，而非提供保障住房的积极义务。

2. 基本住房权不是一个科学的概念

在居住权和住房权之间，我国创设了“基本住房权”这一概念。所谓基本住房权，是指公民“住有所居”的权利，是从住房权衍生出来的最基本、最低限度的生存权利，因此只有经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房等具有保障公民的基本住房形式，才属于基本住房权房屋类型范畴。 但是，对于基本住房权是否为人人享有的权利，学者们并未作深入阐述。当学者们以基本住房权来解释住房权时，容易将其理解为部分人群享有的权利，例如申卫星教授认为住房保障的主体是住房困难的中低收入者和其他特殊群体两类“基本人群”，住房保障的客体是以满足人基本需求为目标的“基本住房”。

另外，“基本住房权”是个容易引起误解的概念，在住房权前冠以“基本”，有降低住房品质之嫌：（1） 似乎意味着只要有可以遮风挡雨的处所，即使是棚户危房也无关紧要；（2） 似乎意味着政府负有责任向全民提供最低标准的住宅面积，无视其收入水平和住房困难程度的差别。实际上，住房权已经是一项基本人权，住房保障只是实现住房权的手段之一的解释，已经能够表达创设“基本住房权”这一概念的学者希望表达的意思，因此在住房权之外创造基本住房权有些画蛇添足。

目前，我国住房保障领域的立法尝试已经放弃了基本住房这一概念，回归到更传统的住房保障的概念（详见下表）。

3. 住房权是住房保障的理论基础

住房权是指享有安全、和平和有尊严地居住某处的权利 ，住房权属于人权，在实定化后成为基本权利。 “在当下中国的语境下理解基本权利必不能脱离我们的宪法文本和本国整体法治与政治生态环境，尤其要注意从我国宪法本身的规定出发。” 将住房权作为住房保障的理论基础在我国不存在宪法和法律上的障碍。尽管我国《宪法》并未明确列举“住房权”，但通过解释，我们可以得出住房权属于我国宪法保护的基本权利的结论：其一，基本权利的法律渊源包括《宪法》和国际人权公约，我国签署并批准的国际人权公约中规定了住房权 ；其二，我国《宪法》中的人权条款是基本权利保障的概括性条款，对未列举权利的保护起一定补充作用 ；其三，我国《宪法》中的社会保障条款和物质帮助权条款可以推导出政府负有提供住房保障的义务，反过来可以推导出公民享有住房权 ；其四，在我国政治实践中，官方明确将住房问题定位为人权问题，2021年国务院新闻办发布《国家人权行动计划（2021—2025年） 》，明确规定“保障居民基本住房”，表明住房权是一种人权。

由于我国《宪法》未明确列举住房权，《国家人权行动计划（2021—2025年） 》也未界定住房权，故在理解住房权的内涵和外延时可以参考联合国有关“适足住房权”的规定。 1948年联合国《世界人权宣言》是人类历史上第一个人权国际文件，第25条承认适足住房权是适当生活水准权的一部分，这一条文为以后确定包括住房权在内的其他经济、社会和文化权利奠定了基础。

第25条第1款 人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。

1966年联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款成为《第4号一般性意见：适足住房权》发布前，关于适足住房权的条款中最为全面和最为重要的条款。

第11条第1款 本盟约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。

1991年联合国经济、社会和文化委员权利委员会发布《第4 号一般性意见：适足住房权》。该文件是对适足住房权含义进行法律解释的最权威的国际人权法律文件，也是委员会第一次就公约下的特别权利专门进行解释的文件。第8条列举了构成“适足”概念的七个要素：

第8条……这些方面包括：

（ a） 使用权的法律保障。 使用权的形式包罗万象，包括租用（公共和私人）住宿设施、合作住房、租赁、房主自住住房、应急住房和非正规住区，包括占有土地和财产。不论使用的形式属何种，所有人都应有一定程序的使用保障，以保证得到法律保护，免遭强迫驱逐、骚扰和其他威胁。缔约国则应立即采取措施，与受影响的个人和群体进行真诚的磋商，以便给予目前缺少此类保护的个人与家庭使用权的法律保护；

（ b） 服务、材料、设备和基础设施的提供。 一幢合适的住房必须拥有卫生、安全、舒适和营养必需之设备。所有享有适足住房权的人都应能持久地取得自然和共同资源、安全饮用水、烹调、取暖和照明能源、卫生设备、洗涤设备、食物储藏设施、垃圾处理、排水设施和应急服务；

（c） 力所能及。 与住房有关的个人或家庭费用应保持在一定水平上，而不至于使其他基本需要的获得与满足受到威胁或损害。各缔约国应采取步骤以确保与住房有关的费用之百分比大致与收入水平相称。各缔约国应为那些无力获得便宜住房的人设立住房补助并确定恰当反映住房需要的提供住房资金的形式和水平。按照力所能及的原则，应采取适当的措施保护租户免受不合理的租金水平或提高租金之影响。在以天然材料为建房主要材料来源的社会内，各缔约国应采取步骤，保证供应此类材料。

（ d） 乐舍安居。 适足的住房必须是适合于居住的，即向居住者提供足够的空间和保护他们免受严寒、潮湿、炎热、刮风下雨或其他对健康的威胁、建筑危险和传病媒介。居住者的身体安全也应得到保障。委员会鼓励各缔约国全面实施卫生组织制订的《住房保健原则》，这些原则认为，就流行病学分析而言，住房作为环境因素往往与疾病状况相关联，即住房和生活条件不适和不足总是与高死亡率和高发病率相关联；

（e） 住房机会。 须向一切有资格享有适足住房的人提供适足的住房。必须使处境不利的群体充分和持久地得到适足住房的资源。如老年人、儿童、残疾人、晚期患者、人体免疫缺陷病毒阳性反应的人，身患痼疾者、精神病患者、自然灾害受害者、易受灾地区人民及其他群体等处境不利群组在住房方面应确保给予一定的优先考虑。住房法律和政策应充分考虑这些群体的特殊住房需要。在许多缔约国内，提高社会中无地或贫穷阶层得到土地的机会应是其中心政策目标。必须制定明确的政府职责，实现人人有权得到和平尊严地生活的安全之地，包括有资格得到土地。

（ f） 居住地点。 适足的住房应处于便利就业选择、保健服务、就学、托儿中心和其他社会设施之地点。在大城市和农村地区都是如此，因为上下班的时间和经济费用对贫穷家庭的预算是一个极大的负担。同样，住房不应建在威胁居民健康权利的污染地区，也不应建在直接邻近污染的发源之处。

（ g） 适当的文化环境。 住房的建造方式、所用的建筑材料和支持住房的政策必须能恰当地体现住房的文化特征和多样化。促进住房领域的发展和现代化的活动应保证不舍弃住房的文化氛围，尤其是应确保适当的现代技术设施。

1997年联合国经济、社会和文化委员权利委员会发布《第7 号一般性意见：强制迁离》，规定缔约国不但自身要避免强迫迁离居民，而且要确保对那些实行强迫迁离的代理人或第三方执行法律；缔约国必须确保有充分的立法和其他措施去防止、而且酌情惩罚私人个人或集体在没有适当保障的情况下强迫迁离别人；迁离不应使人变得无家可归，或易受其他人权的侵犯。如果受影响的人无法自给，缔约国必须采取一切适当的措施，用尽它所有的资源酌情提供新的住房、新的住区或新的有生产能力的土地。

根据上述联合国文件，作者认为住房权可以被界定为“任何人享有的安全、和平和有尊严地居住某处的权利”，包含三个层次的权利：（1） 拥有适宜居住的住房及自由使用的权利；（2） 享有平等的住房机会的权利；（3） 享有不受强制迁离的权利。

（二） 住房保障是实现住房权的途径之一

作为一项基本权利，住房权的义务主体是国家和政府，联合国人类居住规划署将国家义务分为三类，即尊重、保护和履行的义务：（1） 尊重义务要求各国不直接或间接干扰住房权的享有；（2） 保护义务要求各国防止第三方干涉适当住房权；（3） 履行义务要求各国采取适当的立法、行政、预算、司法、宣传和其他措施，以全面实现适足住房权。在履行义务下，各国必须在现有资源允许的范围内逐步消除无家可归现象，提供可称为适足住房所必需的物质基础设施，或向那些由于自己无法控制的原因而不能享有适足住房权的个人或团体提供适足住房，尤其是通过住房补贴和其他措施。 2004年，联合国人类居住规划署就按国家全面逐步落实适足住房权的责任以及中央与地方两级政府可能采取的行动进一步拟定了《住房权行动分列表》。

此外，1999年，联合国经济、社会、文化权利委员会发布《第12号一般性意见：取得足够食物的权利》和《第13号一般性意见：受教育的权利》，将履行的义务区分为“便利”的义务和“提供”的义务。 前者是指缔约国采取积极主动行动，使个人或群体能够充分享受经济、社会、文化权利，后者是指缔约国对因自身不能控制的原因且依靠自己现有的手段无法实现其权利的个人或群体提供直接或间接服务。 以此标准区分，上表中的促进义务大致等于“便利”的义务，而履行义务大致等于“提供”的义务。

总之，住房权的实现形式多种多样。从公民取得住房的角度看，其可通过市场购买、自建住房、向政府申请提供住房或住房补贴实现住房权。从国家承担义务类型的角度看，国家既有尊重、保护等消极义务，也有促进、履行等积极义务。实施住房保障仅是住房权实现的途径之一，即国家采取必要的积极措施，帮助仅凭个人努力无法获得适足住宅的中低收入住房困难群体实现住房权。

除联合国文件外，法国可抗辩居住权制度也说明住房权是住房保障的理论基础，实现住房权是国家和政府的责任。法国政府在解决住房问题上经历了从道义责任向法律责任的转变，2003年4月颁布的《博松法》（ La Loi Besson）明确规定住房权为公民的基本权利，政府负有保障公民住房权的责任。 2007年1月颁布的《可抗辩住房权法案》 （ DALO）则进一步明晰了住房权受到侵害后的行政调解和行政诉讼相结合的双重救济途径。该法案规定，政府应满足低收入者、无家可归者等人士对享受政府补贴的社会住房的需要。从2008 年12 月1 日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5类住房困难户（无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人、与未成年子女同住且住房面积在最低标准以下的人）可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。

（三） 政府履行住房保障义务的方式和限度

从表1-2看，国家保障公民住房权方面的义务包括以下两类：（1） 直接提供住房或补贴，例如增加住房公共支出并恰当确定支出对象、社会住房的建造等；（2） 间接提供优惠政策，例如大众住房融资和储蓄计划。根据本书对住房保障概念的界定，这两类分别落入狭义住房保障和广义住房保障范畴。

之所以对政府提供住房保障的方式作如此划分，是因为和“最低核心义务”理论密切相关。所谓最低核心义务，是指“每种权利的最低基本水平” ，该最低基本水平对维护人的尊严是不可或缺的。就住房保障而言，一方面，政府负有提供住房保障的羁束性法律义务。住房保障义务是一种根据补充性的原理，帮助社会弱者摆脱住房困难的义务。我国《宪法》第14条第4款和第45条是政府住房保障义务的直接法源，具有“纲领性”特征。但在基本权利双重价值理论下，“这些条款不是对国家的概括性授权或者空泛的国家任务规定，而是一种课以国家积极作为义务的‘宪法义务’的规定” 。因此，我国政府负有提供住房保障的羁束性法律义务。另一方面，政府只在“最低核心义务”的限度内承担住房保障义务。具体而言，政府应当对不同居住困难群体保障的标准进行分类，区分“生存所必需的居住保障”和“必需之上需求的居住补助”，“要求作为生存所必需的居住条件的保障，国家的保障义务必须受到严格拘束”。“在具体立法层面，只要达到法定不具有最低居住条件的家庭，就有权获得国家的保障，并要求立法对最低居住条件的设定受到严格的拘束，像最低生活标准制定的规则一样，客观标准化、尽可能减少行政机关制定标准时的裁量权力。”

超出“最低核心义务”范畴，政府应根据经济与文化发展情况，依照民主法定程序，选择适当的实现住房权、提高公民居住水平的方式。原因如下：（1） 平衡政府与市场的关系。住房保障并不意味着要回到福利分房时代，由政府统一分配房屋。政府对实现住房权施加的影响是把双刃剑，如果在住房权保障上过分依赖国家力量，最终可能导致住房权被过度限制或剥夺。 历史告诉我们，福利分房既没有效率，也没有实质改善居民的住房水平，反而会导致新的分配不公和权利侵害。 因此，住房保障必须缩小外延，聚焦以实物保障方式解决中低收入家庭住房困难问题。（2） 合理运用纳税人的资金。住房保障对国家财政压力巨大，“但现代国家已经认识到社会的弱者很多是来自于现代资本主义经济制度本身的结构性问题，所以人们大多认同作为人之为人的基本尊严的生活保障，通过对其他纳税人施加金钱上的负担，来使这部分生活弱者的权力得到保障，满足‘基本住房需要’。但是，最基本的需要之上，国家使用全体纳税人的税收来保障一部分人权利，保障到何种程度，如何平衡纳税人的财产限制与被保障者的权利，应当依靠政策形成过程的多元利益表达机制来实现，必须使纳税人的代表、不同层次住房保障需求人群、经济政策领域的专家等通过民主程序来实现最佳的政策结果” 。

三、住房保障制度的性质

2014年5月1日，我国首部统筹各项社会救助制度的行政法规《社会救助暂行办法》 （国务院令〔2014〕第649号，以下简称“《暂行办法》” ）施行，其设专章规定“住房救助”。随后，《关于做好住房救助有关工作的通知》 （建保〔2014〕160 号）进一步明确住房救助对象是“符合县级以上地方人民政府规定标准的、住房困难的最低生活保障家庭和分散供养的特困人员”。对城镇住房救助对象（最低生活保障家庭），优先配租公共租赁住房或发放低收入住房困难家庭租赁补贴，且对配租公共租赁住房的，应给予租金减免，确保其租房支出可负担。对农村住房救助对象（分散供养的特困人员，包括农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困农户），优先纳入当地农村危房改造计划。

不过，《暂行办法》仅明确住房救助属于社会救助中专项救助的重要一环，未辨明住房保障与社会救助、社会福利的关系。这一局面与住房保障制度在最初设立时并未被纳入统一的社会保障制度直接相关。在住房保障制度日趋成熟的背景下，以往“摸着石头过河”的路径应为“顶层设计”所替代，探究住房保障制度的性质对制度设计具有纲领性指导意义。此外，实践中出现的鼓吹回到福利分房时代的“二次房改” 以及在保障房建设中国资委出台“鼓励央企建设保障房”的政策 亦折射出住房保障制度性质对该制度未来走向的重要影响。因此我们有必要在梳理住房保障性质既有观点的基础上，明确住房保障社会救助的定性，以为后文讨论奠定基础。

（一） 住房保障性质观点综述

我国官方对住房保障的定位并非一成不变，且至今仍存在模糊地带。最早将住房保障纳入社会保障范畴的官方文件是2004 年9 月国务院新闻办发布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书。该文件将我国社会保障体系分为社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障，其中住房保障包括住房公积金、经济适用住房和廉租住房制度。该文件将住房保障作为独立于社会福利与社会救助的社会保障制度，不过此种分类并未为后来者所承继。

《暂行办法》颁布后，住建部认为，住房救助属于针对特定对象实施的特殊类型的住房保障。“只有对住房困难的社会救助对象实施的住房保障才叫住房救助” ，因为住房救助对象“相较其他类型的住房保障对象，生活更加苦难，支付能力更为有限”。 这一观点是对《城镇住房保障条例（征求意见稿）》“对住房救助对象优先给予保障”精神的继承与发展。 由是观之，官方将住房保障划分为“住房救助”和“非住房救助”，且回避了对后者的定性。

理论界对住房保障是否属于救助亦未达成统一意见，主要包括三种观点：

第一，住房保障为社会福利，而非社会救济。例如，朱亚鹏认为，加强住房保障体系顶层设计，需构建“适度普惠型住房福利与补缺型住房福利相结合的住房福利体系” 。

第二，住房保障分为住房救助和住房福利，分别对应社会救助和社会福利。例如，郑功成认为，如同教育保障分为教育救助和教育福利，住房保障也分为住房救助和住房福利。住房公积金保障范围应进一步扩大，性质转化为住房福利；廉租住房、公共租赁住房、租房或住房补贴为社会救助。

第三，住房保障属于社会救助。有学者区分广狭两义上的住房保障，并认为广义上的住房保障是“从住房模式架构和住房产业宏观管理层面运用多种政策工具，使住房供应满足国民居住需求，使住房价格与国民收入水平相适应”，狭义上的住房保障“属于定向保障，针对特定人群进行，主要解决低收入且住房困难者的住房问题，带有一定救助和扶持性质”。 有学者指出“住房保障是政府对社会成员中不具备基本住房支付能力者进行的居所帮助，住房保障最基本的层次是救助，是社会保障体系的一个组成部分”。

综上所述，无论是官方还是学界，对住房保障性质的定位均莫衷一是，且可归纳为三大观点，即“社会救助说”“社会福利说”和“综合说”。

（二） 住房保障应定位为社会救助

社会救助、社会保险和社会福利是社会保障的三大子系统，其中“社会救助是基础，社会保险是主体，社会福利是最高层次”。 需要注意的是，法律意义上的“社会福利”与日常用语中的“社会福利”具有区别：前者是狭义的概念，是我国社会保障体系中的社会福利制度安排，它由政府主导，以满足社会成员的福利需求和不断改善国民的生活质量为目标，通过社会化的机制提供相应的社会服务与津贴。后者则是广义上的福利概念，包括社会救助、社会保险和狭义的社会福利。

社会福利和社会救助最大的区别在于保障范围和保障时限：社会救助具有定向性和临时性，社会福利则具有适度普惠性和常态化。 有学者将二者的区别归纳如表1-3 ：

作者认为，住房保障制度应当定位于社会救助，原因如下：

首先，住房保障的定位不应采用“综合说”，根据不同的救助对象将住房保障划分为“住房救助”和“非住房救助”的做法值得商榷。无论是住房救助对象还是其他住房保障对象，均属于住房困难的中低收入者和其他特殊群体，只不过住房困难程度有所差异。这种差异可能导致轮候顺序、保障方式与救助力度的不同，但无论如何也不会改变住房保障对象具有选择性和定向性的事实。严格区分狭义住房保障和广义住房保障的前提下，综合说反而会引起新的误解。何况，“综合”本质上是对问题的回避。相较住房保障，教育保障更能诠释“综合说”：义务教育阶段的免除学杂费显然属于惠及全民的“社会福利”，非义务教育阶段的奖助金则属于“社会救济”。反对者可能认为，扩大覆盖范围的住房公积金制度即是住房保障中的福利安排，具有普遍性和全民性。对此，作者认为，住房公积金制度属于广义上的“住房保障”，属于金融支持政策的范畴，与之相似的还有土地政策、税收制度、房地产调控政策等间接保障制度。这些制度安排的确属于普遍保障，但与狭义上解决住房困难的中低收入者住房问题的住房保障制度有所不同。因此，住房保障中不存在普惠性的制度安排，不应当归类于“综合说”。

其次，住房保障的定位不应采用“社会福利说”。鼓吹回到“福利分房”时代违背我国住房制度的改革方向。将住房定位为由政府提供的“准公共产品”也有过分超前于我国社会主义初级阶段的嫌疑。 此外，如果住房保障是一种社会福利分配，不论被保障对象的收入财产如何变化都不影响对保障房的持有，这将导致资源分配不公。

最后，住房保障应当定位于“社会救助”。一方面，住房保障契合社会福利的理论定义。住房保障对象具有选择性和定向性，即中低收入住房困难群体。住房保障时限具有临时性，法律规定了严格的退出制度，一旦被保障对象不符合社会救助的标准，就必须退出保障房，防止资源分配不公。住房保障是实现住房权的最后一道安全线，其提供的是最基本的居住保障水平。另一方面，将住房保障定位于社会救助顺应我国社会保障发展趋势。解决住房困难家庭的居住问题，不仅依靠社会救助制度，还要依靠社会保险和社会福利制度。社会救助作为社会保障体系中不可或缺的基础性制度安排，要主动根据社会保险和社会福利体系的发展而调节自身的制度结构。 随着小康社会的全面建成和脱贫攻坚战的全面胜利，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，绝对贫困现象基本消除。在这一背景下，将住房保障定位为社会救助，有利于精准济困，避免与更高层次的社会保险和社会福利龃龉，产生重复保障或者保障不足。

四、对我国住房保障制度的再分类

目前，我国实务界倾向于将所有有助于提高居住水平、改善住房条件的措施均纳入住房保障范畴，将所有新出现的政策性住房纳入保障性住房范畴。例如，2009年，农工党中央建议全国人大常委会加快《住房保障法》立法，“在法条上要搞大保障，不要搞小保障，要保障全体城乡居民的住房权，不要只保障城镇户籍低收入家庭的住房” 。又如，2010年，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》采用广义的住房保障概念，将限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房归纳为保障性住房，将各类棚户区改造、廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房以及农村危房改造归纳为保障性安居工程。再如，2014年《国务院政府工作报告》和2021 年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》渐次将共有产权住房和保障性租赁住房纳入保障性住房范畴。图1-1总结了我国现行政策中的住房保障形式：

我国实践中对住房保障的分类与本书所提倡的住房保障定义、理论基础和性质相差较远。作者认为，应当重新对我国现行住房保障制度进行分类，以为后文划定研究范畴。具体而言：（1） 狭义上的住房保障制度，是指国家或政府采取实物保障或货币补贴等直接保障方式，以全面实现中低收入住房困难群体的住房权的社会救助，包括经济适用住房、廉租住房、公廉并轨后供应原廉租住户的公共租赁住房、集体土地租赁住房中供应原廉租住户的部分，给予中低收入住房困难群体的购房补贴和租房补贴，以及农村危房改造；（2） 广义上的住房保障制度，是指国家采取直接保障和间接保障方式，以提高居民住房水平、改善居民居住条件的一系列住房政策措施的总和，包括具有保障功能的各种产权和租赁住房，购房补贴和租房补贴，税收、金融等间接保障制度，以及老旧小区改造、棚户区改造。表1-4和图1-2分别总结了我国现行政策中的住房保障制度的再分类层次和再分类结果：

德国哲学家黑格尔曾说：“凡是合乎理性的东西都是现实的；凡是现实的东西都是合乎理性的” ，这句话更为人熟知的表述是“存在即合理”。这或许是个唯心主义的论断，但也侧面反映出任何事物的现状都是无数偶然与必然的结合。以此观我国的保障制度，不难发现，现行住房保障是个庞杂的概念，并且不断壮大。本章后两节将对导致这一现状的原因进行探讨。