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我国于1978 年开始探索住房制度市场化改革，1988 年国务院住房制度改革领导小组印发的《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》 （国发〔1988〕11 号）吹响了我国住房制度市场化改革的进军号。
住房制度改革在促进房地产市场快速发展的同时，也带来了房价的上涨，导致城镇中低收入人群仅靠自身力量难以满足其住房需求。为解决中低收入群体的住房问题，国务院及有关部门陆续颁布了一系列部门规章和其他规范性文件。这些部门规章、规范性文件和地方政府为贯彻落实中央政策而出台的地方性政策、法律文件一起，共同构成了我国住房保障制度的规范体系。
然而，我国至今未在法律层面定义“住房保障制度”，实践中该概念的使用也不统一。在历史的不同时期，出于不同的政策目的，不同文件对住房保障制度有过诸多不同表述。 20 世纪90 年代中期，为促进住房制度改革，经济适用住房制度和国家安居工程制度开始发展。 1998 年以后，为应对亚洲金融危机引发的国内外经济下行，经济适用住房制度逐渐替代国家安居工程，并和廉租住房制度一起成为保障住房困难家庭的重要制度。随着住房制度改革的完成，居民住房水平大幅提升，平抑房价、宏观调控的需求愈加迫切，棚户区改造、农村危房改造、公共租赁住房制度、共有产权住房、集体土地上建设的租赁住房等实物保障形式不断加入住房保障制度阵营。 2010年国务院办公厅发布的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》 （国办发〔2010〕4 号）将限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房归纳为保障性住房，将各类棚户区改造、廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房以及农村危房改造归纳为保障性安居工程。但是该文件列举的保障性住房和保障性安居工程和通常意义上住房保障的概念不同，既没有涵盖住房公积金等能够起到间接保障作用的制度，也没有囊括限价商品住房、棚户区改造、集体土地租赁住房等超越保障属性的制度。
为缓解大城市住房租赁市场结构性供给不足的状况，2021年6月国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》 （国办发〔2021〕22号）出台，明确提出“需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”，将保障性租赁住房纳入住房保障体系，以纾解新市民、青年人等群体的住房困难问题。结合2020 年7 月20 日国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）关于将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程的规定，加上原来的棚户区改造，“三房两改”的城镇住房保障体系由此形成。
尽管我国住房保障制度已有二十余年的发展历史，但是我国迄今走的仍是摸着石头过河的老路，对住房保障制度的理论基础少有系统研究。这些基本理论问题包括：第一，对于住房保障的理论基础，学界和实务界存在居住权、住房权、基本住房权之争，涉及居住权和住房权的区别，住房权在我国权利体系中的地位，住房保障与住房权的关系以及政府应当承担何种住房保障责任等问题。第二，对于住房保障的性质，学界和实务界有社会福利和社会救助之争，涉及保障范围、保障形式等方面。上述基本理论问题在我国尚待形成共识。
本章将分四节对我国住房保障制度的性质和基本属性做必要的考察，以厘定本书的研究范围。作者在第一节提出了对住房保障制度的理解，提炼了界定住房保障的两个元素，即特定保障范围和直接保障形式。在此基础上，作者深入分析了住房保障的理论问题，明确住房保障制度的社会救助性质，以及住房保障与住房权的关系——其仅为实现住房权的手段，而非住房权的全部。最后，作者将以上述标准对我国现行政策法规中的住房保障形式逐一检验。第二节和第三节将重点剖析住房保障制度在我国泛化的原因，其中第二节梳理了我国住房保障制度的历史沿革，第三节介绍了中央政府和地方政府在住房保障制度发展过程中的互动（“央地互动”）。
作者认为，我国住房保障制度之所以成为一个内涵和外延模糊不清、并且不断蔓延的“大杂烩”，与该制度肩负多样化政策目的，以及制度发展过程中的央地互动有关。一方面，正是因为政府对住房保障制度寄予厚望，希望其在解决中低收入住房困难群体住房困难问题之外，还能起到宏观调控、平抑房价，吸引人才、振兴地方等作用，该制度才越来越庞杂。另一方面，住房保障领域的央地互动也进一步使住房保障制度多元化和丰富化。最后一节是本章小结。