“家给人足,四海之内,无一夫不获其所。”
——《孙中山全集》
住房保障在我国是一个实践先行,政策和立法不断调整,理论亦步亦趋的领域。虽然住房保障方面的研究仍待开展,立法尚处于进行时,但近年来保障性住房建设的“高歌猛进”已经成为一个不争的事实。
2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》 (国发〔2007〕24号)颁布后,我国的保障性住房建设就进入了快车道。国务院办公厅2011年9月28日下发的《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》 (国办发〔2011〕45号)明确提出了“到‘十二五’期末,全国保障性住房覆盖率达到20%左右,力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决,新就业职工住房困难问题得到有效缓解,外来务工人员居住条件得到明显改善”的目标。根据2016年3月18日公布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》 (国发〔2017〕9号) ,截至2015年,全国累计开工城镇保障性安居工程住房4013 万套、其中改造棚户区住房2191万套,改造农村危房1794万户。“十三五”继续把住房保障作为政府的主要工作任务之一,明确要求到2020 年,属于基本住房保障的城镇棚户区住房改造要累计达到2000万套,建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等四类重点对象农村危房改造要累计达到585 万户。 2021 年8 月,住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)宣布我国已建成“世界上最大的住房保障体系”,住房发展取得历史性成就:“截至2019年城镇居民人均住房建筑面积达到了39. 8平方米,农村居民人均住房建筑面积达到48. 9平方米”;“累计建设各类保障性住房和棚改安置住房8000多万套,帮助2 亿多困难群众改善住房条件,低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保,中等偏下收入家庭住房条件有效改善” ;“全面实施脱贫攻坚农村危房改造以来,790万户、2568万贫困群众的危房得到改造,同步支持1075 万户农村低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭等贫困群体改造危房,全国2341. 6 万户建档立卡贫困户实现住房安全有保障”。
相对于发达的实践,住房保障的立法是滞后的。从立法进程上看,十一届全国人大常委会立法规划把“住房保障法”列为第二类立法项目,即研究起草,条件成熟时安排审议的法律草案。在2010年3月的十一届全国人大三次会议期间,有193名人大代表在6 个议案中建议加快住房保障法立法进程,建立完善的住房保障体系和法律制度。针对这些议案,住建部表示,住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划,并已形成基本住房保障法征求意见稿,涵盖了城镇基本住房保障标准、范围、方式,保障性住房的规划、建设与管理,住房租赁补贴,土地、财政、税收与金融支持,基本住房保障的组织落实,农村住房保障制度。
但是,之后的立法重心就从基本住房保障法转向了住房保障条例。 2014年3 月28 日,国务院法制办发布通知,就《城镇住房保障条例(征求意见稿) 》公开征求意见。
2017年,国务院办公厅《关于印发国务院2017 年立法工作计划的通知》 (国办发〔2017〕23 号)将《城镇住房保障条例》列为“力争年内完成的项目”,但该条例并未按期出台。 2018年和2019年,国务院再次将《城镇住房保障条例》列为“提高保障和改善民生水平”的立法项目之一,但时至今日,该条例仍未出台。
这样,我们的住房保障工作实际上长期处于没有直接的法律和行政法规调整的状态。住建部和其他相关部委制定的部门规章或其他规范性文件,以及各地制定的住房保障方面的地方性法规和规章,其依托的也只能是政策和其他相关的法律。但我国住房保障工作取得的斐然成就是有目共睹的,虽然存在这样或那样的问题。
本书在上述背景下开展对住房保障的研究,试图回答以下几个问题:第一,在没有住房(保障)领域专门立法(法律或行政条例)的情况下,我国住房保障开展的依据是什么?第二,在没有专门立法下开展的住房保障,在保障范围、保障形式等方面呈现什么样的特点,在我国住房供应体系中又处于何种地位?第三,从应然的角度,我国应该构建什么样的住房保障制度?
本书拟参考经济学研究上的路径依赖理论,研究我国住房保障中的路径依赖和路径创新问题。诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯通过对产权、国家和意识形态的互动关系的研究,发现一个社会制度的形成和变迁受历史的影响,有路径依赖的特征。
简单地说:第一,初始制度的选择是多种的而不是单一的,相应的制度变迁也并非一定按照初始设计演进,往往可能一个偶然事件就改变了制度变迁的方向;一种制度或制度系统被偶然性地初始选择,就会影响制度变迁的过程,而制度变迁的过程反过来又会影响制度的选择和进一步变迁,因为制度具有自我实施或强化的机制。第二,制度变迁可能进入良性循环轨道并得到优化,产生路径依赖的正效益;也可能沿着原来的错误路径直至被“锁定”在某种无效率的状态而导致停滞,产生路径依赖的负效应。第三,制度变迁的路径依赖并不意味着制度变迁是一个“命中注定”且不可避免的过程,也不意味着制度变迁在陷入路径闭锁后就无法改变,只不过摆脱路径闭锁往往要借助外部效应,引入外生变量。
我国住房保障制度的演变已经呈现出一定程度的路径依赖。“居者有其屋”“有恒产者有恒心”“平均主义”等社会文化,中国社会自上而下的制度建构,以及1949年以后我国住房制度的演进,尤其是1998年的房改及其后房地产业的发展是形成住房保障制度路径依赖的主要缘由。
我国住房保障实施过程中出现的许多问题,从某种程度上说,就是这种路径依赖的结果。如何通过立法打破这种路径依赖,正是本书研究的一个主要方向。
1. 系统的研究方法:有所为有所不为
自20世纪80年代初控制论、系统论被初次介绍给国人时,中国法学界就试图将系统论应用于法学研究
;一些学者甚至把法律的系统解释方法认定为系统论在法律解释中的具体体现,即“运用系统的方法把某一法律、条文或规范置于整个法律体系、法律文件中进行比较分析,从其在整个法律体系、法律文件及所属法律部门中的地位、作用、相互联系等来说明该法律、法律条文或法律规范的内容或含义,以求得更全面、准确的理解”
,因为任何一个法律规范总是处在一个法律系统(可能是法律部门,也可能是法律体系)之中。
作者在这里采取系统的研究方法,主要是想对研究的范围作必要的限缩。
萨维尼曾经说过:“法学家必当具备两种不可或缺之素养,此即历史素养,以确凿把握每一时代与每一法律形式的特征;系统眼光,在与事物整体的紧密联系与合作中,即是说,仅在其真实而自然的关系中,省察每一概念和规则。”
“法的体系不仅可以提高立法之‘可综览性’,从而提高其适用上之‘实用性’;而且可以提高裁判上之‘可预见性’,从而提高‘法之安定性’,只要由之所构成的体系‘圆满无缺’,则光凭逻辑的运作便能圆满解答每个法律问题。”
“从哲学的角度来看,体系至少含有如下两个层面的含义:第一,依据特定目的编排各个具体部分形成具有内在逻辑的整体,体现具有目的导向的逻辑性;第二,在内在原则导引下事物各部分之间相互关联地构成内在的一体,从而每个具体部分的意义取决于上位的、超越具体的整体价值取向,体现具有内在价值的一致性。对知识素材进行体系化划分的优点至少有二:其一,效率,便利了对整个素材的高效把握;其二,精确,有利于从全局出发掌握局部,并避免局部之间的矛盾冲突。”
住房保障制度是我国住房供应体系乃至整个房地产制度的重要组成部分,又与社会保障(救助)密不可分。把住房保障放在整个住房供应体系中进行研究,有助于我们认清住房保障制度的本位,避免把一些本应由其他制度承担的功能也加诸住房保障制度。我们都是在给定条件下展开研究的
,法律角度的研究尤其如此。目前舆论中对高企的房价的讨论与批判和对“二次房改”的呼吁,让许多人忘记了我们当年为什么要进行住房制度改革以及市场供应房屋在解决我国住房问题上的贡献。住房保障只是我国住房供应体系的一部分,不应该也不可能成为住房供应的全部。毋庸讳言,我国的住房制度走到今天,其条件与情况已经与我们启动住房制度改革的当年有了很大的不同,这也正是我们加强住房保障制度建设的背景和原因,但这些条件和情况的变化是否应该成为我们放弃双轨制中的住房市场供应的原因,可能还需要更慎重的考量。
住房保障制度是一国(地区)社会制度和经济制度相互交叉所形成的一个子系统。因此,研究住房保障一定会涉及其他相关的制度,但作者会很小心地控制这种讨论的边界。
2. 历史考察与比较法研究的方法
历史素养作为萨维尼推崇的法学家的两大素养之一
,要求法学家能够用历史的眼光来看待制度的沿革。任何事物的产生、变化和发展都不是偶然的,而是有一定的历史必然性。“鉴于往事、有资于治道”,所有法律制度的生成必须透过历史才能正确地寻找根源。学者贝克谈到英格兰法时说:“英格兰法只有通过其历史才能理解。关于英格兰法的学识无法通过对法律文本的解释而获得,只能通过对其发展的历史性理解才能领会。”
要真正理解我国的住房保障制度,对其在1978年后的发展的历史考察,是必不可缺的。
当然,比较法研究也是不可或缺的。世界上种种法律体系能提供更多在各自发展过程中形成的丰富多彩的解决方法,不是那种处于本国法律体系内的法学家在其短促一生中能想到的。
“仅仅研究本国的实在法,很容易受制于狭窄的本国法律素材,坐井观天,看不见几乎每一个法律问题都会有大量的可能存在的解决办法。比较法学正好可以弥补仅以本国法为研究对象的法学缺陷。”
“外国立法例(判例学说) ,有助于提供解决特定问题之各种可能类型,故各国修订法律之际,常引以为参考,此为周知之事实无待详论。”
考虑到中外基础制度的不同,作者在进行比较法研究时将进行功能主义的限缩。茨威格特和克茨在《比较法总论》中对功能主义作为比较法研究的基础研究方法的意义做了详细的论述。
简而言之,“每个社会的法律在实质上都面临同样的问题,但是各种不同的法律制度以其极不相同的方法解决这些问题,虽然最终结果是相同的”
。因此,“各种不同的法律秩序的法律形式,只要具有类似的功能并执行类似的任务,大概就可以进行有意义的比较。功能是一切比较法的出发点和基础”
。“任何比较法研究作为出发点的问题必须从纯粹的功能的角度提出,应探讨的问题是在表述时必须不受本国法律制度体系上各种概念所拘束。”
作者在本书中的比较法研究也将是以问题为核心的、功能主义的,域外的资料将在分析具体制度、具体问题时进行介绍。因此,在本书中,作者将不会对域外国家和地区的住房保障制度做系统的介绍(这事实上也是不可能的)。
3. 问题导向与制度研究的有机结合
国家图书馆原馆长詹福瑞先生介绍其所著《论经典》一书时,曾指出:“人文学科研究的方法、路径千差万别,但其起点和终点都应该是问题。通过一定的途径解决问题,这是所有学科研究的出发点和终结点。因此,无论个人著书立说,还是辅导学生论文,学者们都特别强调问题意识。而问题的产生和提出,有的来自某一学科发展的进程,有的则直接来自现实。”
胡适先生1919年7月20日在《每周评论》第31号上发表的《多研究些问题,少谈些“主义”》一文中对问题导向的研究的现实意义也做了深刻的阐述。
胡适先生在论及人们对“主义”(作者理解为制度、原理)的偏好时,曾经这样说“为什么谈主义的人那么多?为什么研究问题的人那么少呢?这都由于一个懒字。懒的定义是避难就易。研究问题是极困难的事……”
作者不敢断言人们对制度研究的偏好是由于懒,但确实注意到住房保障领域的许多问题更多的不是制度设计的问题,而是制度实施中的问题。更准确地说,是由于不能保障和监督制度的贯彻和落实而产生的问题。
当然,研究问题并不意味着我们要孤立地研究一个一个的问题。所谓的问题主义导向与制度研究结合,就是要把问题归类到制度的各个分支中进行研究。在本书中,具体地说,就是从住房保障的定义、形式,以及住房保障计划的制订,保障性住房的开发建设、准入和分配、后期管理等方面对实践中的问题进行分析。换言之,就是分门别类地把问题放到相应的住房保障制度下进行讨论,并对具体制度的完善提出建议。苏力教授在《送法下乡》一书的导论中深刻地指出:“法治的理想必须落实到具体的制度和技术层面。没有具体的制度和技术保障,任何伟大的理想都不仅不可能实现,而且可能出现重大的失误。”
本书除引言、结论与建议外,共分五章。
第一章通过对我国住房保障制度的概念和基本属性的研究,厘定全书的研究范畴。这一章主要对住房保障的基础理论问题进行讨论,包括:(1) 住房保障的概念和特征,区分了广义和狭义的住房保障概念。 (2)住房保障的理论基础和性质,通过辨析住房权、基本住房权和居住权三个概念,提出住房权是我国住房保障的理论基础;通过分析住房保障在社会保障体系中的定位,提出狭义住房保障应定位为社会救助而非社会福利。(3) 我国住房保障制度的特征与泛化的原因,主要从住房保障在整个住房供应体系中的历史沿革以及住房保障制度中央地关系的演变进行分析。 (4) 我国住房保障的层次与类型,根据广、狭义的住房保障概念划分,对实践中多样的住房保障形式做了再分类。
经过研究,作者认为,住房保障应当在狭义上加以理解,即住房保障应当是一种国家或政府采取实物保障或货币补贴等直接保障方式,以全面实现中低收入住房困难群体的住房权的社会救助制度。因此,判断某一制度是否属于住房保障制度,需要同时满足保障范围为中低收入住房困难群体和保障方式为直接保障两个条件。住房权是住房保障的理论基础,但住房保障仅为实现住房权的一种手段。以这一定义对我国现行住房保障形式重新分类,可以得出如下结论:(1) 狭义上的住房保障,包括经济适用住房、廉租住房、公廉并轨后供应原廉租住户的公共租赁住房、集体土地租赁住房中供应原廉租住户的部分,给予中低收入住房困难群体的购房补贴和租房补贴,以及农村危房改造;(2) 广义上的住房保障,包括具有保障功能的各种产权和租赁住房,购房补贴和租房补贴,税收、金融等间接保障制度,以及老旧小区改造和棚户区改造。
实践中,我国住房保障制度泛化的原因与该制度肩负多样化政策目的,以及制度发展过程中中央和地方的互动密切有关。一方面,正是因为政府对住房保障制度寄予厚望,希望其在解决中低收入群体住房困难问题之外,还能起到宏观调控、平抑房价,吸引人才、振兴地方等作用,才使得该制度越来越庞杂。另一方面,中央和地方在住房保障领域的关系经历了中央搭建住房保障制度框架、地方大规模建设保障性住房以及中央指导下的住房保障制度深化改革三个时期,在中央的鼓励和压力机制下,以及地方自身希望在提高居民住房水平的同时实现其他政策目标的意愿和动力下,地方不断创新住房保障形式,使我国住房保障制度进一步地多元化和丰富化。
第二章和第三章分别从历史和现状的角度对我国住房保障的形式进行考察。第二章分不同的保障形式梳理了我国住房保障的发展历史,介绍了经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房、限价商品房、棚户区改造和农村危房改造的历史沿革。第三章介绍我国现行住房保障的形式,包括直接保障(经济适用住房、限价商品房和共有产权住房等产权型保障性住房,廉租住房、公共租赁住房和保障性租赁住房等租赁型保障性住房)、间接保障(住房公积金、置业担保在内的住房金融制度,首套自用住房购买者在首付比例和贷款利率上的优惠制度以及保障性住房建设、经营环节的各种税收优惠政策),以及棚户区改造、农村危房改造、老旧小区改造、人才住房制度和集体土地租赁住房制度等住房保障形式。
纵观我国住房保障发展历史,可以发现住房保障形式存在“合—分—合”的演变轨迹。我国住房保障制度始于1994年的安居工程和经济适用住房制度。 1998年住房保障制度从经济适用住房拓展为经济适用住房和廉租住房。 2005 年到2009 年,棚户区改造、限价商品房、农村危房改造、公共租赁住房等先后被纳入住房保障制度。 2010年1月国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》 (国办发〔2010〕4 号)将限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房归纳为保障性住房,将各类棚户区改造、廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房以及农村危房改造归纳为保障性安居工程。 2014年以后,随着公廉并轨的实施以及对共有产权住房、保障性租赁住房的探索,我国开始整合各种住房保障形式,2021年6月国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》 (国办发〔2021〕22 号)首次从顶层设计上宣布我国住房保障体系以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主。
产权型保障性住房始于经济适用住房,其后部分地方政府创新性地提出了限价商品房和共有产权住房等其他具有保障功能的政策性住房。经济适用住房的发展经历了概念提出(1985—1998) 、初步建设(1998—2006)和反思与调整(2006年至今)三个阶段。虽然经济适用住房目前已非住房保障体系的重点,甚至许多城市已停止建设经济适用住房,但不能否认其对解决城镇居民住房困难问题的历史贡献,以及经济适用住房法律制度对其他产权型保障性住房的重要借鉴意义。事实上,现行具有保障功能的产权型政策性住房都是对经济适用住房的继承、发展与替代:(1) 限价商品住房继承了经济适用住房在管理机构、规划计划编制、申请与审核制度等方面的制度,但在土地供应、销售价格、供应对象、套型面积和产权限制等方面与其相区别;(2) 棚户区改造安置住房继承了经济适用住房在管理机构、土地供应等方面的制度,但在供应对象和资金筹措两方面与其相区别;(3) 共有产权住房继承了经济适用住房在管理机构、规划计划编制、申请与审核制度等方面的制度,但在住房性质、土地供应、供应对象、配售价格、产权划分和上市交易等方面与其相区别。
租赁型保障性住房始于廉租住房,其后发展出了公共租赁住房和保障性租赁住房。租赁型保障性住房的发展历史体现了梯度保障的特点:最早提出的廉租住房面向城镇低收入住房困难家庭;随着廉租住房保障对象“应保尽保”的逐步实现,“夹心层”住房问题日益突出,2009年公共租赁住房被正式提出,以解决城镇中低收入家庭住房困难问题;近年来,伴随城镇化进程,大城市新市民、青年人的住房问题凸显,公共租赁住房难以完全覆盖这部分人群,因此2021 年国家提出发展保障性租赁住房,专门解决新市民、青年人的住房困难问题。租赁型保障性住房的发展历史还体现了保障形式的整合:自2014年起绝大多数城市实现了公廉并轨运行,并轨后统称为“公共租赁住房”。在公廉并轨的背景下,“廉租住房”逐渐成为一个历史概念。不过,“公廉并轨”不等于“公廉同一”,要把握二者的“并”和“分”。一方面,公廉并轨后,廉租住房和公共租赁住房在规划与计划编制、土地供应、资金渠道、房屋来源、开发建设、管理档案制度、申请和审核制度、复核与退出机制、法律责任等方面实现统一管理。另一方面,公廉并轨后,廉租住房和公共租赁住房在保障力度、保障范围、轮候与配租制度上有所不同。目前,我国租赁型保障性住房法律制度存在两个亟待解决的问题:第一,我国原有的公租房和廉租房“两房分离”的法律体系难以支持公廉并轨的实践,需要系统性整理;第二,新提出的租赁型保障性住房的立法及其与现行住房保障法律制度的衔接问题。
棚户区改造、城镇老旧小区改造和农村危房改造旨在提高城乡居民住房水平。棚户区改造的发展经历了地方试点(2005—2008) 、初步发展(2008—2012)、全面发展(2012—2014)和进一步发展(2014—2017)等阶段,并从2018年开始从货币化安置为主转向实物安置为主。棚户区改造并不属于狭义的住房保障制度,在实践中具有城市更新的功能,并深受我国住房市场整体环境的影响。城镇老旧小区改造是重大的民生工程、发展工程和基层治理工程,自2015年在中央城市工作会议被首次提出后,近年来得到全面推进,并于2020年被列入保障性安居工程。城镇老旧小区改造也具有推动城市更新的功能。农村危房改造的发展经历了地方试点(2008—2013)、全面建立(2013—2016)和制度成熟(2016 年至今)三个阶段。农村危房改造属于狭义的住房保障制度,旨在解决农村低保、低收入家庭,分散供养的特困人员和享受定期抚恤补助的优抚对象等的住房困难问题。但是,随着全面脱贫攻坚战的胜利和农村整体居住环境的改善,未来危房改造的保障范围可能根据中央和各地有关情况变化适时调整,或与新农村建设等相结合,彼时其将不再属于狭义的住房保障范畴。
我国现行间接保障形式包括住房公积金、置业担保在内的住房金融制度,首套房购买者在首付比例和贷款利率上的优惠制度、保障性住房开发建设贷款优惠制度以及保障性住房建设、经营环节的各种税收优惠政策。
除了直接保障和间接保障外,第三章还研究了地方为吸引和留住人才而出台的人才住房政策,以及国家为解决人口净流入的大中城市租赁住房供需不匹配的矛盾而推出的集体土地租赁住房政策。
2016年以来,我国以杭州、西安、武汉、南京为代表的15个“新一线”城市陆续出台了新的人才吸引政策,其中,针对人才的住房优惠和补助政策是各地“抢人大战”的制胜法宝之一。从各地实施情况来看,部分城市(如深圳)将人才住房独立于商品住房和保障性住房构建,部分城市(如北京)将人才住房政策并入住房保障政策,也有一些城市通过发放人才住房补贴将人才住房置于市场住房体系中进行建设。作者认为,人才住房不属于狭义的保障性住房,但属于广义的住房保障。各地在制定人才住房政策时,要严格坚持人才分类的原则,针对不同层次的人才提供不同程度的住房保障。要明确人才分类的具体标准,严格按照已经确定的标准提供住房保障,避免人才住房保障福利化。在具体运行上,人才住房应与市场进行一定隔离,重视人才住房的后续管理,优化人才住房资源配置,使人才住房制度更好地发挥其吸引和留住人才的作用。
2017年以来,为解决人口净流入的大中城市住房租赁市场需求旺盛、发展潜力大,但租赁房源总量不足、市场秩序不规范、政策支持体系不完善的问题,全国分两批共计18个城市启动了集体土地上建设租赁住房试点。集租房是指以市场化方式在集体土地上建设的政策性租赁住房,包括公寓、职工集体宿舍和成套租赁住房等。在18 个试点城市中,北京市的集租房试点规模最大,推进最快,政策体系相对完善。北京市明确未来集租房将大部分用作公共租赁住房或保障性租赁住房,但如何做好集租房与住房保障的精准衔接,防范小产权房和以租代售问题,需要进一步研究。
第四章和第五章分析了国内外住房保障的制度结构。其中,第四章从计划制订、管理体制、开发建设、准入与分配、后续管理与法律责任等六个方面考察我国现行住房保障的具体制度,第五章则从保障形式、管理机制、资金来源、保障范围、分配与退出机制、责任机制和住房租赁制度等七个方面介绍了美国、德国、法国、英国、荷兰、新加坡、日本等国家以及我国香港地区的住房保障制度。作者发现,我国已形成了一套较为完善的住房保障体系,其中部分制度是对域外制度的本土化改造。我国现行住房保障制度存在的一些不足和问题,可以通过借鉴域外经验加以解决,但必须立足我们的实践。具体而言:
第一,科学制订住房保障计划是一国住房保障事业成功的关键。不仅我国内地存在住房保障计划和规划,域外公共住房领域也在制订计划和规划。例如,我国香港地区在历史上曾先后推出“廉租屋计划”“十年建屋计划”“居者有其屋计划”“夹心层居住计划”等住房保障计划。我国内地住房保障计划包括涉及住房保障的综合计划和住房保障专项计划,住房保障长期规划和住房保障年度计划,以及中央政府对住房保障的规划和地方政府对住房保障的规划等不同类别不同层次的计划。从国际经验看,一个好的住房保障计划,不仅应当能满足中低收入家庭的住房需求,而且应当能够起到稳定房价的作用。例如,房价比较稳定的德国和新加坡,都是住房保障计划制订和实施得比较好的国家。目前我国住房保障计划制订过程中存在住房保障目标不明确、住房保障计划制订缺乏足够信息支持、自上而下的制订模式不利于计划执行与落实等问题。本书结合域外经验,对中央和地方住房保障计划的制订提出了制度完善的建议。
第二,明确住房保障的责任主体与责任分担,尤其是各级政府承担的住房保障职能,以及政府与社会的责任分担问题,对推动住房保障事业发展至关重要。我国住房保障管理实行多部门协同工作机制,遵循“国家统筹定计划,省级负总责,市、县抓落实”的原则。域外大多数国家和地区设立专门机构,负责住房保障政策、计划的制订和实施,这些机构既包括政府部门,也包括非营利组织等社会机构。目前,我国住房保障管理体制存在中央和地方住房保障权责划分不合理、部门协调机制不健全以及社会力量参与不足等问题。本书结合域外经验,研究了中央政府和地方政府机构设置的优化路径,以及如何发挥社会组织在住房保障中的作用等问题。
第三,我国正在整合庞杂的住房保障形式,基本形成了以“三房两改”为主的住房保障体系。第四、五两章比较分析了我国和域外住房保障形式的异同,研究了产权型住房保障和租赁型住房保障之间的关系,直接保障和间接保障的关系,以及间接保障的主要形式,从而为我国构建更完善的住房保障体系提供建议。
第四,土地供应、资金筹措和建设实施是保障性住房供应的三个关键因素。就土地供应而言,我国用于建设保障性住房的土地类型越来越多样化,从行政划拨用地扩大到出让用地,从国有建设用地扩大到集体建设用地,但不同类型的保障性住房可利用的土地类型不同。除行政划拨和传统的“招拍挂”出让外,住房保障领域发展出“限房价、竞地价”“集体土地协议出让”“企业自持租赁用地”等诸多创新的土地供应方式。本书着重研究了近年来我国保障性住房供地方面的创新举措,以及创新背后的原因和实操中的难题,并比较分析域外的土地供应制度。就资金筹措而言,住房保障的传统资金来源主要有三:一是政府财政,二是住房公积金贷款,三是政府金融机构或者私人金融机构提供的贷款。本书侧重研究了住房保障投融资中的金融创新,特别是地方融资平台债务资金收紧的背景下,住房保障投融资的前途问题,提出要借鉴域外经验,构建多元化的资金筹措渠道。就建设实施而言,我国保障性住房采用配建和集中建设相结合的方式,本书侧重研究了保障性住房不同建设模式的利弊,并针对我国住房保障建设过程中出现的居住隔离问题,提出改进建议。
第五,我国住房保障对象大致可以分为三类:一是具有本地城镇户籍的中等偏下和低收入住房困难家庭;二是新就业住房困难职工和在城镇稳定就业的外来务工人员(公租房保障对象),新市民、青年人(保障性租赁住房保障对象);三是其他保障对象,如人才、棚户区改造安置户。不同类型的保障性住房对保障对象的户籍、收入和家庭资产、住房困难程度、是否稳定就业等要求不同,并且不同城市的具体标准也有差异。总体而言,我国住房保障准入条件呈现户籍和收入资产条件逐渐放宽,保障范围逐渐扩大的趋势。从域外实践来看,各国(地区)大都将低收入人群(家庭)和某些特殊群体纳入保障范围。特殊人群保障是各国(地区)住房保障的一个重要内容。考虑到特殊人群的特殊需要,许多国家或地区往往不是简单地把他们纳入一般的保障体系,而是针对不同的特殊人群制订专门的保障计划。
第六,住房保障后期管理包括资产管理、行政管理、合同管理、物业管理和退出管理等五个方面。随着保障性住房规模的扩大,后期管理的重要性越来越凸显,与此同时问题也愈发突出。本书分析了我国住房保障后期管理的现状及不足,并借鉴其他国家和地区的经验,提出了相应的立法建议。
第七,建设住房租赁市场是我国现阶段解决居民住房需求和构建完善的住房市场的重要内容。借鉴学习域外成熟的住房租赁制度对于构建我国的住房租赁市场具有重要意义。作者主要从租金调整、租约保护以及租房弱势群体的保护等角度介绍了德国和美国的住房租赁制度,以供借鉴。