第二节
廉租住房制度的历史考察

一、廉租住房制度演变

我国廉租住房与经济适用住房几乎诞生于同一时期，但作为租赁型保障性住房，其在发展趋势、制度设计等方面和后者存在较大差异。从1998年制度提出到现在，廉租住房制度大致经历了制度确立、加快建设以及公共租赁住房和廉租住房并轨运行（以下简称“公廉并轨”）等三个阶段。

（一） 廉租住房制度框架确立阶段（1998—2006）

1998年7月，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》取消福利分房，首次提出建立廉租住房制度，并对廉租住房的保障对象、供应主体、住房来源和准入制度等作了原则性规定。 1999年4月，《城镇廉租住房管理办法》 （建设部令第70 号）首次界定廉租住房，规定廉租住房是“政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房”，保障形式只有“实物配租”，并对住房来源、租金标准、建设标准等作出规定，初步确立廉租住房制度框架。但是廉租住房制度推行并不顺利。截至2002年，全国35个大中城市中仅北上广等12 个城市有实施方案，其中仅部分城市进入实际操作阶段。西部166个城市中不到20%有实施方案，实际实施比例更低。 地方政府不重视、资金渠道不稳定、房源信息交流不通畅、财税政策不健全、法律支持不充分是主要原因。

针对上述问题，2003年8月，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出“房地产业已经成为国民经济的支柱产业”，同时，要求“强化政府住房保障职能”，并对资金来源和保障形式作出规定。同年12月，《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》 （建设部令第120 号）颁布。相较《城镇廉租住房管理办法》，2003年的管理办法强化了中央和地方政府的提供廉租住房保障的义务，细化了保障方式、资金来源、住房来源和准入退出制度等方面的内容。

2005年，全国房价普遍性高涨。为稳定房价，3月国务院办公厅颁布《关于切实稳定住房价格的通知》 （国办发明电〔2005〕8号）要求“大力调整和改善住房供应结构，全面落实廉租住房制度”。 5 月，国务院办公厅《转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）要求将廉租住房建设情况“纳入省级人民政府对市（区） 、县人民政府工作的目标责任制管理”。与此同时，《城镇廉租住房租金管理办法》 （发改价格〔2005〕405 号） 、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》 （建住房〔2005〕122号） 、《城镇廉租住房档案管理办法》 （建住房〔2006〕205号）等配套文件相继出台。同年7月，建设部、民政部启动全国城镇最低收入家庭住房情况调查，为健全廉租住房制度，建立保障对象档案，完善低收入家庭救助制度提供支撑。

但是，上述政策法规未能完全改变廉租住房制度推进缓慢的状况。根据建设部《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》（建住房〔2006〕63号） ，截至2005年底，全国291个地级市中，仍有13个省级政府未将廉租住房制度建设纳入对市（区） 、县政府目标责任制管理，70 个地级以上市未建立廉租住房制度。

这一时期，廉租住房不是住房保障制度的重点。随着全国性房价上涨，住房供应结构矛盾逐渐突出，国家开始意识到廉租住房对低收入人群住房保障和调控房价的重要性，短期内密集出台多项政策法规 ，在立法政策层面不断完善廉租住房制度。但是，囿于资金及房源不足、地方政府责任未落实等诸多原因，这一时期廉租住房在实践中并未得到应有的重视。

（二） 廉租住房制度快速建设阶段（2006—2011）

2006年5月，在全国房价仍持续走高、侧重“商品性”的经济适用住房建设被广泛质疑的背景下 ，国务院办公厅《转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》 （国办发〔2006〕37 号）提出把廉租住房作为“解决低收入家庭住房困难主要渠道”，要求2006年年底前，各城市必须建立并安排一定规模的廉租住房开工建设。此外，该文件还要求政府加大财政投入，将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设。 2007年2月建设部《关于2006 年城镇廉租住房制度建设情况的通报》显示：截至2006年底，全国287 个地级市中，98. 6%建立廉租住房制度;370个县级市中，61. 9%建立廉租住房制度；资金投入达23. 4 亿元，占过去累计筹集资金的1/3;已开工建设和收购廉租住房5. 3万套，建筑面积293. 68万平方米。

2007年8月，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布。作为“十一五”期间我国廉租住房建设的纲领性文件，该文件强调“解决城市低收入家庭住房困难是政府公共服务的重要职责”，要求建立“以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，并要求中央向西部地区发放主要用于租赁补贴开支的廉租住房专项补助资金。 同年11 月，《廉租住房保障办法》 （建设部、国家发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局令第162号）颁布，明确廉租住房保障范围为城镇低收入住房困难家庭，并对保障方式、资金来源等多方面作了明确规定。

2008年12月，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》 （国办发〔2008〕131号）提出“到2011年年底，争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题”。中央加大对廉租住房建设和棚户区改造的投资支持力度，对中西部地区适当提高补助标准。随后，《2009—2011廉租住房保障规划》 （建保〔2009〕91 号）要求三年内再新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。在中央廉租住房建设任务下，为解决财政配套资金严重不足问题，部分地方政府（主要是西部地区）探索廉租住房“共有产权模式”，引起诸多争议。理论界多持反对观点，认为“廉租住房”与“共有产权”不兼容，解决资金来源问题需另觅他径。

为加强廉租住房管理，确保廉租住房公平配租和有效使用，2010年5月《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》 （建保〔2010〕62 号）颁布，就准入和退出制度、建设标准和方式、租赁管理和服务、监管责任落实等作出进一步规定。

这一时期，廉租住房成为保障性住房建设的重点，形成“中央下计划、省级负总责、市县抓落实”的工作机制。 廉租住房进入加速建设阶段，极大改善了城市低收入家庭住房条件：截至2005年年底，全国仅有32. 9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围 ；截至2010 年底，全国1140万户城市低收入家庭住房困难问题得到解决。

（三） 公廉并轨探索与实施阶段（2011年至今）

随着廉租住房、经济适用住房和棚户区改造力度的逐步加大，我国基本解决了城市低收入家庭的住房困难问题。与此同时，中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员等“夹心层”群体的住房困难问题开始凸显。为解决“夹心层”群体的住房问题， 2010年6月《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》 （建保〔2010〕87号）颁布，拉开了公共租赁住房建设的大幕。

为消除公共租赁住房和廉租住房平行运行导致的制度性龃龉，2011年9月，国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）首次提出“重点发展公共租赁住房”，“逐步实现廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行”。 2013年12月，《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》 （建保〔2013〕178 号）明确“从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房”。 2014年2月，《社会救助暂行办法》 （国务院令第649号）颁布，将“符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员”纳入住房救助范畴，通过配租公共租赁住房、发放租赁补贴等方式给予社会救助。同年6月，住建部《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》 （建保〔2014〕91号）强调公廉并轨实施过程中，要完善轮候制度，坚持分层实施、梯度保障，优先满足原廉租住房保障对象的需求，对住房救助对象，要做到应保尽保。

这一时期，廉租住房不再是保障性住房建设的重点，并进入公廉并轨新阶段。从全国范围来看，除上海仍实施“四位一体”，即廉租住房、共有产权住房、公共租赁住房、征收安置住房四类保障房并行外 ，其他省市均已实施公廉并轨，廉租住房作为一个保障性住房种类成为历史。

二、廉租住房制度评析

通过梳理廉租住房制度的发展脉络，可以发现我国廉租住房制度呈现出如下特点：

（一） 廉租住房制度建设逐步纳入政府职责

从逻辑上分析政府的住房保障职责，政府应当优先改善最困难家庭的住房条件，再逐步扩大保障范围。相应的，政府应当优先建设廉租住房制度，再发展其他保障形式。然而，我国早期保障性住房的建设重点却是经济适用住房，直到2006年廉租住房制度才成为建设重心。通过深入考察住房制度改革和住房保障的历史发展，可以找出廉租住房没有自始被纳入政府住房保障职责的原因。

我国长期实行低租金住房分配制度，城镇居民的住房问题由国家和单位通过提供“直管公房”和“自管公房”解决。 如图2-4 所示，福利分房时期，城市居民人均居住面积总体呈上升趋势，但始终低于10平方米，处于全民“蜗居”的低水平。到1998年，我国大中城市人均国民生产总值均超过1000美元，福利分房制度“租不供养”“僧多粥少”“分配不公”等问题日益突出，改善住房条件不仅成为大量无房户和困难户的期盼，而且是多数家庭提高生活水平的现实追求。

国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》标志着福利分房时代的终结。彼时，最低收入家庭住房困难问题被全民“蜗居”的社会现象掩盖，相较住房保障，政府的当务之急是改革不合理的住房分配体制，即“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”。在此背景下，“只售不租”、面向“中低收入家庭”、具有“商品性”的经济适用住房成为建立住房货币化分配机制的助推剂，受到极大重视。有研究指出，相较保障性功能，该阶段经济适用住房制度主要发挥的是“引导住房由实物分配向货币化转变的政策性功能，目的是形成社会化的城镇住宅建设和消费的新方式，建立解决城镇居民住房问题的新体制”。

2003年，房地产业成为支柱产业，经济适用住房促进住房制度改革的历史使命完成。国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）适时将经济适用住房定位为“具有保障性质的政策性商品住房”，但属性仍为“商品住房”。这一政策错位是引发2005年经济适用住房存废之争的重要原因。就廉租住房而言，该文件明确提出“强化政府住房保障职能”，国务院办公厅《转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》则将廉租住房建设“纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理”。这一阶段，政府开始明确承担住房保障职责，廉租住房也纳入了政府的住房保障职责。

真正把“廉租住房”纳入政府住房保障职责的是国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。该文件明确规定解决城市低收入家庭住房困难是政府的重要职责，而廉租住房正是保障性安居工程的重心。这一政策转向的背后，是城镇家庭居住条件的总体改善及低收入家庭住房困难的凸显：到2006年底，全国城市低收入家庭中，人均住房面积不足10平方米的至少还有1000万户。 经过近十年发展，廉租住房建设正式成为政府保障性职责的主角，我国拉开了大规模建设廉租住房的大幕。

“历史的铁证就是：事后看来无可避免的事情，在当时看来总是毫不明显。” 1998年，廉租住房建设未被政府重视，但其特殊性决定其必然成为政府住房保障职责的核心。拨开历史的迷雾，我们发现：第一，经济适用住房建设之所以得到重视，是因为它有利于促进住房分配制度改革，而非因其保障住房属性。第二，廉租住房纳入政府住房保障职责并非一蹴而就。在全国人均住房面积偏低的背景下，政府最初未明确承担“住房保障职能”，随着全民居住水平的提高和住房市场化的发展，廉租住房制度才被纳入政府住房保障职责。

（二） 廉租住房建设不断积累经验

我国的廉租住房制度建设工作取得了巨大的成效：截至2014 年，城镇低保家庭已基本实现应保尽保。 廉租住房制度的建设过程中，存在资金不足、房源不足和房屋退出困难等问题。政府针对这些难题，进行了有益探索，并取得了一些成效。

第一，通过加大财政投入、拓宽资金渠道和提高资金使用效率，缓解资金不足难题。

作为廉租住房资金的主要来源，财政投入多寡关乎廉租住房保障制度能否顺利地进行。一方面，自2006 年廉租住房建设加速以来，廉租住房财政投入渠道不断拓宽（表2-4） 、数量不断加大。截至2005年年底，全国累计廉租住房资金仅47. 4 亿元;2007 年全国投入廉租住房资金达77亿元，超过此前历年累计投入资金的总和;2009年，中央加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度；“十一五”期间，中央安排保障性安居工程专项补助资金为1336亿元。

另一方面，廉租住房财政资金使用效率不断提高。如表2-5所示，我国保障性住房财政资金种类繁多，且在2014年以前除廉租住房资金可有条件地运用于公共租赁住房项目外 ，其余均实行专款专用，严格限定在各自使用范围。 这导致部分财政拨款闲置，难以发挥财政拨款的杠杆作用；也导致有限的财政资金难以发挥乘数效应 ，造成住房保障资金的严重短缺。 为提高资金使用效益，2014年《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》 （财综〔2014〕14号，已失效）将三类中央专项资金归并为保障性安居工程专项资金，统筹用于支持发放租赁补贴、城市棚户区改造及公共租赁住房建设。在此基础上，各省也实现不同类型保障性安居工程资金并轨。 2017年、2019年《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（皆已失效）延续了这一改革。

不过，我国廉租住房资金来源仍存在渠道单一、数量不稳定的问题。尽管理论界早在2006年就提出“将廉租住房建设融资由僵化的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式” ，并提出实施房地产证券化、房地产信托投资基金（ REITs） 、政府与社会资本合作（ PPP）模式等多种金融创新工具，但尚未较好地落实落地。廉租住房开发建设过程中的融资始终以财政资金为主，成为制约廉租住房建设的最大瓶颈。这可能是实行公廉并轨的一个原因。

第二，在多渠道筹措资金的基础上，通过建立工作机制、推行税费优惠和创新建设方式，缓解房屋来源不足问题。

首先，针对地方政府自发建设廉租住房积极性不高的问题，中央开始推行目标责任制。在中央尚未以目标责任的方式下达建设计划前，各地计划2006年和2007年新建廉租住房或收购旧住房用于廉租住房的总计仅15万套，而2006 年底实际开工建设和收购廉租住房仅5. 3万套 ），国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》强调“完善工作机制”，国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》提出廉租住房建设时间表，《关于做好住房保障规划编制工作的通知》（建保〔2009〕91号）明确廉租住房地方任务分解表。这种“中央下计划、省级负总责、市县抓落实”的工作机制极大推动了廉租住房建设。但是，这一工作机制也存在不够灵活的弊端，可能给地方政府制造过大压力。西部地区探索廉租住房共有产权模式即从一个侧面反映了这一问题。

其次，政府出台了税费优惠政策，鼓励民间力量参与廉租住房建设。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出廉租住房建设免征行政事业性收费和政府性基金；社会投资廉租住房的，给予政策支持；社会捐赠廉租住房房源的，适用公益性捐赠税收扣除。随后，《关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》 （财税〔2008〕24号）细化了税收支持政策。

最后，政府提出的“以配套建设为主”的保障性住房建设方式，增加了廉租住房的供应。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定新建廉租住房主要在经济适用住房和普通商品住房小区中配建，建成后由政府收回或回购。不过，在实践中，部分配建小区保障住房配套设施与商品住房配套设施相去甚远，满足不了住户的基本生活需求，住户有很大的心理落差。 如何实现配建小区资源融合共享，防止制造新的矛盾，仍旧是政府的一大难题。

第三，通过实施奖惩结合、设置人性化退出机制和建立住房保障信息管理系统，缓解房屋实物配租“退出难”问题。

廉租住房“退出难”主要是指实物配租的廉租住房的退出难。如表2-6所示，全国廉租住房退出机制属于原则性规定，既缺乏可操作性条款，也无惩罚与激励机制。地方层面则更具可操作性，在惩罚与激励机制、人性化退出机制等方面有所创新。从北京、上海、广州和深圳的规定来看，具体包括：惩罚措施包括道德谴责和法律谴责，前者指记录不良信用信息（京沪穗深），后者指设置禁申期（京沪穗深）、没收违法所得（深）、处以罚款（沪穗深）和收取违约金（沪）；激励措施指赋予优先购买经济适用住房权利（穗）；人性化退出机制包括设置过渡期（沪穗深）和提供中转住房（穗）。

此外，政府还通过建设住房保障信息管理系统，解决廉租住房“退出难”问题。 2013年住建部办公厅《关于贯彻实施〈住房保障档案管理办法〉的意见》 （建办保〔2013〕4号）要求各级住房保障主管部门从2013年开始到2015年，利用3年时间建立住房保障档案制度。

（三） 公廉并轨有利于廉租住房制度发展

总体上看，公廉并轨有利于整合保障性住房资源、实现动态管理、完善退出机制、降低管理成本 ；有利于制度衔接，形成阶梯型保障体系 ；有利于避免夹心层问题，防止廉租住房这一社会标签所产生的不利影响，避免人为地造成社会阶层的隔离。 具体到公廉并轨对廉租住房制度的作用，其在两个方面促进了廉租住房制度的发展：

第一，公廉并轨后，廉租住房可以适用公共租赁住房的更加完善的制度政策。如表2-7所示，廉租住房在管理主体、住房来源、土地性质和租金标准上均呈现“行政性”，地方政府在房源供应、土地供应以及财政支出上压力颇大。公共租赁住房则更加灵活，能够吸收社会资本和社会房源，创新运营管理和土地供应模式。具体而言，在管理模式上，通过委托公共租赁住房运营机构实施租赁管理，差别化收取物业管理费，减轻政府单独管理廉租住户的压力；在规划建设上，不再单独规划廉租住房或公共租赁住房，有利于增加廉租住房房源；在土地供应上，不再区分划拨用地和其他建设用地或集体土地，有利于减轻廉租住房供地压力；在融资方面，公共租赁住房项目以其较为稳定的租金收入和更为专业的运营管理模式，有利于吸引社会资金参与，减轻政府即期财政压力 ；在财政投入上，不再实行专款专用，有利于提高财政资金利用效率；在退出机制上，通过“租补分离、分档补贴”，有利于实现保障对象不同层次间的过渡和退出。

第二，通过统筹房源分配管理，原廉租住房保障对象仍享受“应保尽保”政策。“在廉租住房的供给市场上，国家永远不能推卸它所必须承担的责任，因为这是一个一旦缺乏干预就会直接导致人们丧失尊严的市场。” 公廉并轨后，“应保尽保”主要通过房源分配和轮候机制实现。

根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》和《住房城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》，公廉并轨后，原廉租住房项目仍优先供应原廉租住房保障对象，剩余房源统一按公共租赁住房分配；公共租赁住房要优先满足原廉租住房保障对象的需求，对其中的住房救助对象，要做到应保尽保。

在地方层面，北京市规定政府全额投资建设、收购的原廉租住房，优先供应原廉租住房保障对象，实现应保尽保，其他原廉租住房则按照公共租赁住房政策统一配租 ；上海市设置“定向用于廉租住房保障的公共租赁住房”，分类供应配租 ；深圳市要求“公租房房源，应当优先解决辖区内廉租保障对象的住房困难，对其应保尽保” ；重庆市规定县级建设的公共租赁住房优先供应原廉租住房保障对象，实现应保尽保，市级公共租赁住房（含廉租住房）仍按原分配制度实施管理。

可见，尽管形式上不存在单独的“廉租住房保障对象”，但实质上廉租住房保障对象和公租住房保障对象仍保持各自的差异性。 换言之，“公廉并轨”不等于“公廉同一”，二者“分”的是保障对象，“并”的是管理主体、住房来源、土地供应、资金来源和退出机制。 d14H6bEZrQAAdnhSpiroF8JBk/h9LSotGU6GH9hLtasJ3pU7G7No05wUqtw9HyOi