第一节
经济适用住房制度的历史考察

一、经济适用住房制度的演变

我国经济适用住房诞生于从计划经济走向社会主义市场经济的过程中，并在解决实际运行中暴露出的种种问题的过程中不断发展、变化和完善，大体经历了概念提出、初步建设、反思与调整等三个阶段。

（一） 经济适用住房概念提出阶段（1985—1998）

“经济适用住房”的概念最早可追溯至1985年提出的“经济、实惠的住宅”。当时，国家科委发布的蓝皮书提出“根据我国国情，到2000年争取基本上实现城镇居民每户有一套经济、实惠的住宅，人均居住面积达8平方米” 。

1991年6月，国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》 （国发〔1991〕30 号）要求“大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。该文件提出的“经济实用的商品住房”虽落脚于“商品住房”，但具有优先照顾部分人群的保障属性，可以视为经济适用住房的前身。

1994年5月，建设部颁布《实施“安居工程”意见》 （建房〔1994〕327号），首次提出“安居工程”的概念。同年7 月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》 （国发〔1994〕43 号）正式使用“经济适用住房”这一概念，要求“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。同年12月颁布的《城镇经济适用住房建设管理办法》 （建房〔1994〕761 号）将经济适用住房定义为“以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅”。

1995年1月，《国家安居工程实施方案》 （国办发〔1995〕6 号）发布，国家安居工程正式实施。同年3 月，建设部《实施国家安居工程的意见》 （建房〔1995〕第110 号）要求将国家安居工程“纳入当地经济适用住房计划和住宅建设计划、住宅发展规划”，并“和住房解困解危工作结合起来”。

这一时期，随着社会主义市场经济制度的确立，住房商品化、建立住房市场催生了经济适用住房的概念。经济适用住房制度正式确立，并成为我国住房保障体系的重要组成部分。

（二） 经济适用住房初步建设阶段（1998—2006）

1998年初，为缓解东南亚经济危机引发的经济增速下滑以及国企改革深化带来的失业压力，确保实现年经济增长8%的目标，中共中央下发3号文件，要求将国家安居工程全面扩大为经济适用住房，扩大建设规模，带动经济建设。 此后，“国家安居（经济适用住房）工程” “国家安居工程（经济适用住房）” “经济适用住房（安居工程）” 等表述开始出现在国家政策文件中，并且安居工程住房逐渐成为经济适用住房的下位概念。

同年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 （国发〔1998〕23号） ，标志福利分房时代的结束以及新的住房制度的建立。该通知提出住房改革的一个重要目标是“促使住宅业成为新的经济增长点”，多层次城镇住房供应体系要“以经济适用住房为主”，经济适用住房由此被赋予了拉动经济增长的功能。同时，由于该通知要求经济适用住房要以“中低收入家庭”为销售对象，它又具有保障性质。 随后，《关于大力促进发展经济适用住房的若干意见》 （建房〔1998〕154号）明确发展经济适用住房的目的是“促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求”，并将经济适用住房的销售利润限定为3%以下。如图2-1所示，1998—2003年间，经济适用住房开发建设迎来短暂的快速发展时期，新建经济适用住房占总住房的比例保持在10%以上。

然而，随着住房制度改革的深化，住房市场日益蓬勃发展，住房保障观念则被淡化甚至忽视，住房保障实施力度被严重削弱。 2003 年8 月，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》 （国发〔2003〕18号）将房地产业作为国民经济的支柱产业，明确商品住房作为住房供应主渠道的地位，经济适用住房则被定位为“具有保障性质的政策性商品住房”，虽以“政策性”修饰，但属性仍为“商品住房”。同时，地方政府在经营城市理念 和土地财政的双重驱动下，建设经济适用住房的积极性不断下降。如图2-1所示，从2003 年开始，经济适用住房建设情况持续恶化：从相对新建面积上看，2004—2006 年新建经适房占总住房的比例降至6%—8% ;从绝对新建面积上看，2005 年的经济适用住房新开工面积几乎倒退回1998年的水平。

与此同时，经济适用住房制度本身也面临着保障性和商品性的严重失衡。这一时期推行经济适用住房政策的过程中，暴露出“政策贯彻不佳”“总量不足与有效购买力不足并举”“富人住进经济适用住房现象越演越烈”“监督管理存在漏洞”和“部分经济适用住房质量不过关”等五类问题 ，民众对经济适用住房的质疑声音不断加大。对此，2004年颁布的《经济适用住房管理办法》 （建住房〔2004〕77号）试图规范经济适用住房建设。相较原来的办法，2004年的办法新增准入制度、骗购责任、建设标准、价格公示制度、租售并举供应方式以及转让租赁限制等规定。但由于经济适用住房仍被定位为“具有保障性质的政策性商品住房”，新办法未能完全实现预期纠偏的目标。例如，尽管《经济适用住房管理办法》将经济适用住房供应方式由“只售不租”调整为“租售并举”，将套型面积严格控制在中小套型，但由于指导思想层面仍为旧的“重市场发展、轻住房保障”，因此在实际执行中，绝大多数地方仍只有出售一种方式，实际超过80平方米的户型仍占多数。 2005 年全国两会期间，全国政协委员、西安市政协原主席傅继德提交了《关于停止开发建设经济适用住房》的提案，在全国范围内引发了关于是否叫停经济适用住房的讨论。

这一时期，在“住宅业成为新的经济增长点”的指导思想下，我国经济适用住房建设进入快速发展阶段，并从住房供应体系主体演变为保障性住房供应主体。同时，由于经济适用住房保障属性与商品属性的错位，经济适用住房在建设中暴露出诸多问题。 这促使政府重新思考经济适用住房的定位，探索其他更为有效的方法。

（三） 经济适用住房反思与调整阶段（2006年至今）

2006年5 月，《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号）改变了经济适用住房的体系地位和政策定位。一方面，廉租住房取代经济适用住房成为保障性住房的供应主体，并首次将产权型保障性住房类型扩展到“限价商品住房”；另一方面，该文件提出经济适用住房要“真正解决低收入家庭的住房需要”，不再提经济适用住房的“商品属性”。

2007年8月发布的国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》 （国发〔2007〕24 号）以及11 月修订的《经济适用住房的管理办法》 （建住房〔2007〕258号）成为经济适用住房制度改革的拐点。这两个文件标志政府思路的彻底转变，经济适用住房性质由“具有保障性质的政策性商品房”演变为“具有保障性质的政策性住房”，保障对象由“中低收入家庭”转变为“低收入住房困难家庭”，同时强调经济适用住房的保障对象要与廉租住房相衔接。这表明，我国经济适用住房制度回归保障属性。

2009年3月，《政府工作报告》首次提出建设公共租赁住房。 2010年1月国务院办公厅《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）将限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房归纳为保障性住房，将各类棚户区改造、廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房以及农村危房改造归纳为保障性安居工程。 2011年9月，国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）提出将公共租赁住房作为保障性安居工程的重心。如图2-2所示，随着我国保障性住房体系的完善，经济适用住房不再是我国住房保障体系的重心，经济适用住房新开工面积在2008年达到峰值后逐年减少。

与此同时，针对长期困扰经济适用住房建设的补贴低效、退出失效、夹心层住房困难等问题，江苏省淮安市在2007年率先探索共有产权经济适用住房。 2014年3月，国务院《政府工作报告》提出“针对不同城市情况分类调控，增加中小套型商品房和共有产权住房供应”。随后，住房和城乡建设部（以下简称“住建部” ） 《关于做好2014 年住房保障工作的通知》 （建保〔2014〕57号）确定北京、上海、淮安等6个城市为共有产权住房试点城市。不过，共有产权住房虽然脱胎于经济适用住房，但在定位上似乎和经济适用住房渐行渐远：最早的淮安模式和经济适用住房最为相似；随后的上海模式仍侧重对中低收入群体的保障，强调共有产权住房的保障性；最新的北京模式则突出了共有产权住房的商品性，惠及范围因此更广。

这一时期，国家住房发展的重点由住房市场转向住房保障。 经济适用住房从商品属性回归保障属性，同时不再成为保障性住房的供应主体。随着对限价商品房、共有产权住房等制度的有益探索，经济适用住房与其他类型的产权型保障性住房的界线逐渐模糊。

二、经济适用住房制度评析

通过梳理我国经济适用住房制度的发展脉络，可以发现我国经济适用住房呈现出如下特点：

（一） 经济适用住房属于产权型保障性住房

作为产权型保障性住房的先驱，经济适用住房既不同于租赁型保障住房，也不同于限价商品房和普通商品住房。

第一，经济适用住房作为产权型保障性住房，与廉租住房、公共租赁住房等租赁型保障性住房共同构成住房保障体系的两大重要支柱，2006年后，经济适用住房作为保障性住房供应主体的地位逐渐被租赁型保障性住房所替代。一般认为，二者在保障对象、建设标准、保障形式、退出机制、住房来源和权利性质存在较大差别。但在理论和实践层面，我国曾探索鼓励购买公共租赁住房、经济适用住房租售并举 、以租代退 ，以打通产权型保障性住房和租赁型保障性住房的界限。

第二，经济适用住房从制度建立之初，就与商品住房密切相关。住房制度改革初期，政府部门认为“（二者）都属于商品房的范畴，所不同的只是政府是否给予优惠，是否限定价格，是否控制销售对象” 。不过，经济适用住房的性质经历了“具有保障性质的普通住宅→优惠商品房→政策性商品房→政策性住房”的演变过程，与普通商品住房的关系越来越远，与限价商品住房则存在衔接关系。下表根据最新法律法规，对三者关系作了梳理：

（二） 经济适用住房承继国家安居工程住房

如表2-2所示，经济适用住房与安居工程住房在土地供应、建设成本、保障对象上有共性，差异主要体现在建设方式和销售价格上。具体而言：经济适用住房的开发建设原则上实行政企分开，建设主体是通过招标获得资格的企业，而安居工程由政府部门或政府指派的实体开发建设；经济适用住房实行政府指导价，而安居工程实行成本价。

1998年前，尽管经济适用住房和国家安居工程住房在政策上是平行概念且具有差异 ，但在实践中，经济适用住房的建设及其相关政策为国家安居工程所包含。

1998年后，经济适用住房逐渐成为国家安居工程的上位概念。起初“经济适用住房”和“国家安居工程”同时出现，且有一方出现在圆括号中。鉴于括号的作用是“标示注释内容” ，二者的概念应当是等同的，否则应当表述为“经济适用住房（含安居工程）”或者相反。 但如表2-2所示，二者在开发建设方式、销售价格和建设成本 等方面存在诸多差异。1999年，建设部《关于已购公有住房与经济适用住房上市出售交易管理的暂行办法》 （建设部1999年第69号令）明确规定安居工程住房是经济适用住房的房源之一，安居工程住房自此转化为经济适用住房。

对此，时任建设部总经济师的谢家瑾指出：“经济适用住房是对安居工程的继承、调整和发展。” 问题是，为何是“经济适用住房”继承、调整和发展“安居工程住房”，而非相反？

有观点认为，这同经济适用住房与安居工程住房在政策定位、地方政府负担的土地和财政成本上的区别有关。根据《国家安居工程实施方案》，国家安居工程住房是以中低收入家庭为保障对象的成本价销售房。由于安居工程住房由地方政府统一组织开发建设，且价格构成中不含利润，地方政府承受较大土地财政压力。所以从执行情况看，安居工程住房建设规模不大，实际受益的是低收入家庭，偏离了安居工程要面向中低收入家庭的政策初衷。 强令地方政府扩大安居工程住房建设规模，恐怕不切实际。根据国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的精神，经济适用住房是以中低收入家庭为保障对象的微利商品房。相比安居工程住房，经济适用住房由企业组织建设，地方政府仅负责监督和管理，政府的财政压力减小许多。正因如此，安居工程住房在1998年后才被经济适用住房逐步取代并逐渐退出历史舞台。

上述观点具有合理性，但作者认为建设成本并非政府以经济适用住房替代安居工程住房的唯一原因。因为地方政府建设安居工程的成本可能没有想象中的那么高：一方面，安居工程住房允许由单位筹资自建，对于这些单位自建安居工程住房，政府并未付出高额成本；另一方面，为减小财政压力，有些地方直接要求申请安居工程项目的建设单位，自筹资金不得少于一定比例。 作者认为，安居工程住房之所以被经济适用住房所替代，还有观念上的原因。具体而言，单位自建安居工程住房的销售对象仅为单位职工 ，且销售价格为“成本价”，难免有福利房之嫌，难以适应1998年城镇住房市场化改革趋势。相比之下，面向社会中低收入家庭的微利经济适用住房则因顺应改革趋势而受到重视，原来的安居工程住房（包括单位自建的）则逐渐淡出历史舞台。

（三） 经济适用住房回归社会保障属性

经济适用住房定位的演化，与我国住房制度改革进程密切相关。

从经济适用住房政策的形成来看，住房改革前夕，经济适用住房建设与相关政策主要体现于安居工程住房中，侧重保障性。但这一时期我国经济适用住房并未大规模建设。一方面，由于我国仍实行公房制度，职工住房仍以单位实物分配为主，单位购、建住房和单位集资建房是职工住房供应的主渠道，也是住房保障体系实际上的主要实现手段。 另一方面，由于中央只对安居工程住房建设下达指令，故在缺乏政策指引的情况下， 1997年经济适用住房新开工面积仅为1720. 60万平方米，不足1998年新开工面积的1/2。

住房制度改革初期，为应对亚洲经济危机引起的国内产能过剩，房地产业迅猛发展，作为政策性商品住房的经济适用住房也逐渐偏重商品性。在特定时期，这一定位具有合理性和必要性，能够促进住房投资和个人住房消费、推动城镇住房制度改革、拉动国民经济增长。 这一时期，经济适用住房制度主要发挥的是引导住房由实物分配向货币化转变的政策性功能，目的是形成社会化的城镇住宅建设和消费的新方式，建立解决城镇居民住房问题的新体制。

随着住房市场日益活跃，房地产投资过热引发房价迅速上涨，购房难成为民生问题。与此同时，经济适用住房建设由于过分偏离商品性，执行过程中失当、失控现象严重，新开工面积持续下滑。 在2005—2006年有关经济适用住房存废之争中，不少学者呼吁“让经济适用住房回归保障属性”。 2007年《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和《经济适用住房管理办法》出台，经济适用住房淡化“商品房”，突出“政策性”，正式向保障属性回归。

（四） 经济适用住房在住房体系和保障房供应体系中的地位调整

住房供应体系的重心经历了“保障性住房（经济适用住房）→商品住房”的演变。我国最初将“经济适用住房”作为城镇住房供应体系的核心（80% ） ，购买商品住房只是“收入高的家庭”实现住房权的手段（10% ）。到2003年，普通商品住房成为“多数家庭”实现住房权的途径，2011年住房供应双轨制供应体系的提出进一步明确保障性住房在整个住房体系中的补充地位。

保障性住房供应体系的重心经历了“经济适用住房→廉租住房→公共租赁住房”的演变。我国住房保障形式包括直接保障和间接保障，直接保障包括实物保障（产权型保障房和租赁型保障房）和货币补贴（购房补贴和租房补贴）。在住房保障发展初期，实物保障只包括经济适用住房和廉租住房，并以经济适用住房为主。 2006年，政府增加限价商品房，并将发展重心向廉租住房倾斜。此后，保障性住房体系中又先后增加棚户区改造安置房、公共租赁住房等多种类型。 2011 年至今，公共租赁住房成为保障性安居工程重点。

租赁型保障性住房逐渐取代经济适用住房成为保障性住房的重心，源于以下原因：

第一，市场与政府的关系。住房权实现方式具有多样性，包括购买商品房、自建住房以及通过政府提供保障性住房。从政府义务有限和保障对象有限的角度，第三种方式只能作为其他手段的补充。因此，住房制度改革初期建立一种广覆盖、以保障为主的住房供应体系的预期，可能是市场经济刚刚起步、尚不成熟的表现。在市场在资源配置中从发挥“基础性”作用到发挥“决定性”作用的背景下，政府提供的经济适用住房自然不会继续保持住房供应体系主体的地位。总之，经济适用住房是“雪中送炭”，而非“锦上添花”，只能为低收入家庭提供过渡性的、最基本的住房保障。经济适用住房应本着“保基本、广覆盖”的原则，尽可能多地满足低收入家庭的住房需求，尽快缓解住房需求矛盾。

第二，住房保障政策的影响。从逻辑上讲，租赁型保障房应当优先于产权型保障房发展。但直到2006年，我国才将住房保障的重心从经济适用住房转向廉租住房，这与我国公房改革时期为推进住房市场化和商品化的“只售不租”的政策有关。住房改革时期，不少经济适用住房都是在拆迁原公房的基础上建造的，供应对象也是住在原公房中的职工。例如，北京市旧城改造曾拆迁一片旧公房，建起经济适用住房并鼓励住在原公房的居民购买。 当时，“经济适用住房发挥的是引导住房由实物分配向货币化转变的政策性功能，目的是形成社会化的城镇住宅建设和消费的新方式，建立解决城镇居民住房问题的新体制”。

随着住房市场的发展，当初赋予经济适用住房在社会保障功能以外的政策目标已经实现。 2006年，廉租住房成为解决低收入家庭住房困难的主要渠道。 2007年，十七大报告提出“住有所居”的目标。在最低收入住房困难群体居住条件得到改善后，政府开始关注“夹心层”群体的居住问题，并于2011 年将公共租赁住房作为发展重点。 2017 年，中央提出“租购并举”，要发展住房租赁市场特别是长期租赁。

第三，经济适用住房在保障性住房资源配置中的天然弱势。相较租赁型保障房，经济适用住房可能诱发投机行为。根据现行规定，经济适用住房在购买满5年后可上市交易。虽然要交纳土地收益等相关价款，但在房地产市场的升值预期下，仍不乏投机者。即使购房人未转让经济适用住房，其将经济适用住房抵押，谋取经济利益，也会与经济适用住房的初衷相悖。此外，经济适用住房不利于优化资源配置，提高资源使用效率。根据现行规定，经济适用住房的退出政策只适用于再次购买其他住房者、骗购者和主动转让者，对于收入、住房困难程度变化等情况未规定退出制度。这不利于有限的公共资源的合理分配。

第四，保障对象的模糊性。经济适用住房的保障对象从1994 年的“中低收入住房困难家庭”到2007年的“低收入住房困难家庭”再到2010年的“商品住房价格较高的城市，可适当扩大供应范围”，从来没有真正明确过。其中，收入标准是划定经济适用住房保障范围的关键指标，但在目前个人征信制度缺乏、人员流动性越来越大的背景下，政府难以在短时间内通过有效的手段来准确核实一个家庭的真实收入，以至于收入标准成为宽泛而模糊的概念。 d14H6bEZrQAAdnhSpiroF8JBk/h9LSotGU6GH9hLtasJ3pU7G7No05wUqtw9HyOi