下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
1992年，印度议会通过一项重要决议，对宪法中有关潘查亚特的条款做了某些重大的修正和补充，即第73次宪法修正案。印度政府为什么要通过此修正案？其主要内容与实质是什么？实际进展如何？主要的困难与障碍何在？这些进展与挫折，说明了什么问题？这些问题已经引起印度国内外广大研究者的关注与讨论，本文试图就以上问题发表一些粗浅的见解。
潘查亚特在古代印度语中意为“五老会”，由支配种姓中的年高德劭者集体负责村庄管理事务，体现了古代政治制度中地方自治的特征。这种治理方式在古代世界各文明区域中是普遍存在的。尽管不同文明区域国家中央集权的程度存在差异，但无一例外的是，中央帝国无力通过下派的官吏对地方事务实施直接的管理和控制，只要地方交够一定数量的贡赋租税，中央政权一般不愿也无力参与地方治理，地方村庄事务留给村庄自己处理。
1950年颁布的印度宪法中，与潘查亚特有关的条款只有两处，一处在第4部分，第40款，“国家应该采取步骤组织乡村中的潘查亚特，并给它们必要的权力和权威，使它们作为地方自治单位起作用”。另一处在宪法附表部分的第7表第2分表（各邦职权表）中的第5条，“（各邦拥有对）地方政府，即市法人、改进会、县政局、矿业调节机构，与其他为地方自治或乡村行政目的之地方机构等的组织与权力”。值得注意的是，第4部分属于“国家政策指导”部分。该部分属于政策指导方针，不具有法律强制执行效力，各级政府可以根据实际情况酌情处置。该部分的许多内容，比如应保证男女公民平等享有获得充裕生活的权利，男女同工同酬，国家应制定统一的民法法典，提倡用仲裁方式解决国际纠纷等，或是显得空洞，或是实行起来难度很大。此外，表中将地方自治和乡村行政机构的组织与权力归到邦职权范围，与其说是肯定潘查亚特，倒不如说是强调邦政府的职权。
在20世纪50年代和70年代，印度出现过两次推进潘查亚特制度建设的运动，中央政府先后组织以巴尔万特赖·梅塔和阿索卡·梅塔为首的委员会，推动该项工作。前一次受美国的资助和推动，后一次同人民党政府上台有关，尽管在运动之初县、乡、村三级纷纷建立潘查亚特组织，但没过多久，这些组织便大多处于自我消亡的状态。
80年代末，拉·甘地政府试图再次推行潘查亚特制度建设，1989年提出第64次宪法修正案，并在人民院获得通过，但遭到联邦院的否决。拉奥政府上台，继续拉·甘地未竟的事业，提出第73次修正案，这次获得印度全国上下各个阶层各种政治观点的一致拥护，1992年12月在议会获得通过。
第73次修正案在宪法中规定各邦设立县、区（乡）、村三级潘查亚特，每五年进行一次换届选举，潘查亚特中必须有三分之一的代表是妇女，表列种姓和表列部落的代表人数应不低于他们在人口中的比例。修正案还对潘查亚特的各种权利和责任、其与邦政府的关系做了规定，洋洋洒洒数千字，置于宪法的第九部分，与联邦（第五部分）、各种邦（第六至八部分）并列，内容涉及潘查亚特的定义、制度、结构、成员数量和选举，表列种姓、表列部落和妇女的位置保留，邦议会和国会议员在潘查亚特中的地位和作用，潘查亚特的任期，潘查亚特及其成员的争议和处理，潘查亚特的权力、权威和责任，潘查亚特的资金来源和资金使用审计，等等，有二十余条。在附表（第11表）中列了农业、土地改进、土地改革政策执行、灌溉、水资源管理、畜牧业和渔业、林业、小工业和村庄工业、农村住房、道路交通维护、农村电气化、扶贫工程、教育、技术培训、文化活动、市场交易、卫生、家庭计划、妇女与儿童发展、社会福利事业、弱势群体照顾、公共品分配制度以及社区财产管理等29项内容。其分量不可谓不大，几乎可与宪法中有关邦的条款相比。其内容不可谓不详，几乎涵盖当今农村中一切事务。与1950年宪法中的寥寥数语相比，可以说是一次巨大的变革。因此，印度许多学者认为，这实际上是要将原有的中央与邦两级政府体制改为中央—邦—潘查亚特三级政府体制。
潘查亚特制度已被提到印度政治改革和稳定发展的高度来认识。一位印度政治学者在一篇评论印度政治改革的文章中这样写道：“将更多的权力与资源从联邦下放到各邦，再从各邦下放到地方组织，扭转目前存在的、无处不在的并仍在日益增长的政治与经济权力集中于中央政府的政客和官僚手中的状况。如果要防止前南斯拉夫和苏联的因素影响印度联邦的不稳定，只有推动快速的和实质性的分权。只有这样，那些危及我们政治制度的因素才可能消除，印度才能获救。”
鉴于潘查亚特定位于“地方自治政府组织”，它被视为与印度的民主、分权与发展紧密相连，自然被人们当作印度当前最为重要的一项政治改革内容加以期待。
独立六十余年来，潘查亚特建设的话题一再被提起，但进展缓慢，命运多舛，说明存在众多的阻力。但印度政府不断尝试进行潘查亚特制度建设，并在1992年通过第73次宪法修正案，这说明印度政府认识到了地方政府组织建设对国家发展的重要性和紧迫性。
进入90年代，印度潘查亚特制度建设获得来自三个方面的力量推动。
首先是经济发展的需要。90年代印度的人口已经近十亿，长期经济发展缓慢使印度的政治家们下定决心推行“自由化”经济改革，加快第二、三产业的发展，改善民生状况。然而印度政府发现原有的两级政府体制无力有效发展经济，解决所遇到的种种民生问题。比如发展经济需要引进外资，设立经济特区，这就首先需要改善投资环境，加快基础设施建设步伐，但这项工作却遇到了土地难以征用的瓶颈。印度各邦普遍存在人多地少的状况，对土地所有人而言土地是一笔价值不断攀升的不动产，不到万不得已不会出售；对更多的农民而言，他们虽不占有土地，却要依靠土地上的收成来维持一家的温饱。从长远来看，越来越多的农民依靠土地为生是与印度经济现代化的目标背道而驰的，只有让更多的农民从土地中解脱出来，成为从事第二、三产业的劳动者，才有望消除贫困，印度经济才能走向发展的快车道。要发展第二、三产业首先需要农民放弃一部分土地，因为盖厂房、修道路都需要土地。但失去土地后，相当一部分农民却无法成为工厂的工人，因为他们缺乏文化知识与技能。因此，即使土地所有者为高额的赔偿款动心，愿意卖掉土地，买地者也无法解决原土地上的劳作者的生计问题。在处理这一棘手问题时，地方政府的作用十分重要。企业家们所需的土地面积往往较大，而土地又涉及千家万户，让他们一家家地进行交易谈判，不仅时间长、成本高，而且可能遇到个别钉子户造成最后整个计划破产，因此他们希望政府出面。在地主和农民一方，他们也担心一家一户与房地产商谈判时，由于自己信息不灵、势单力薄，在交易中上当吃亏，因而也期待地方政府为他们做主。而一个邦人口多则上亿，少则几千万，邦政府日理万机，官员们对地方事务不可能完全了解，地方居民也怀疑官员们受自身利益的驱使，不能公正地维护地方上农民的权益。因此，一个既熟悉情况又受当地人监督的地方政府就成为必要。
发展经济的目的是使人民受益，解决民生问题越来越成为印度政府争取民心、获得民众支持的前提。印度政府确实希望通过诸如扩大就业计划，小额贷款计划，各项水利、道路、学校、电力发展计划等来改善广大农村人民的生产和生活条件。这些计划的实施需要当地民众的积极参与和监督，比如发放小额贷款，这是涉及千家万户能否发展生产、脱贫致富奔小康的大问题。贷款发给谁，如何监督获得贷款的农户将钱花在生产而不是生活消费上，如何保证农民能及时还贷，这些仅靠银行部门是不够的。银行考虑的更多的是还贷能力的问题，因此更愿意将钱贷给农村的富农而不是急需贷款扶持的贫农；此外，将贷款用于他途的做法在印度相当普遍，一些获得贷款的农户将钱用于还债、婚丧嫁娶，甚至转手变为发放高利贷的资金。以上情况使得中央政府改善民生的良好愿望落空。
其次，推行地方自治是印度式民主的追求。印度自诩为世界上最大的民主国家。然而，如果将目光从中央移到广大农村，就会立即发现印度民主的不足。印度的民主基本上是上层精英享有的特权。普通农村老百姓有选举权，但所要选的人并不一定能代表自己的利益；言论自由只对上层精英有意义，居住在广大穷乡僻壤的农民的声音无法被人倾听；法律面前人人平等固然是公认的准则，但农民缺乏财力付诸法律手段解决问题，而且即使付出金钱也不一定能解决问题。印度法院的积案之多闻名于世。长期以来，印度的民主实质上是一种精英的民主。
不过，应该看到印度民主的进程是在不断推进的。这同独立几十年来印度社会，尤其是农村社会结构的变迁有关。独立之初，印度农村受控于大地主，他们凭借自己传统的政治、经济与文化资源优势实行对村庄的支配，害怕推行潘查亚特制度会损害自己的利益。随着柴明达尔制度的废除和绿色革命进程，不生活在乡村的大地主在农村中的影响受到削弱，他们或者出卖土地，或者转营工商业，或者谋求一官半职。取代他们填补农村权力真空的是中等农民阶层。他们在土地改革中获取了更多土地，凭借自己的经验与资金优势在绿色革命中获得发展。其亲属以及自身多受过教育，因此他们有一个关系网，能及时获取各种信息，越来越具有争取自己权利的意识。对他们而言，获得参与中央和邦一级事务的政治权力可能尚不现实，而参与县、区（乡）、村的事务不仅可能，而且十分必要。一个社会的稳定和活力不在于消除精英与非精英的差别，而在于要保持自下而上的流动渠道的畅通，只要社会上存在流动的机会与可能，一个原处于社会底层的人能够通过自身奋斗，进入更高的层次，改善自己的生活状况，那么人们对该社会就会存在信心，社会也就有活力。另外，印度社会长期受种姓制度的制约，这种由出身决定身份的制度妨碍了社会流动，因而在外人眼中，传统印度社会缺乏创新的活力。独立后，印度政府宣布歧视贱民为违法行为，并为表列种姓和表列部落提供各种扶助政策。这些政策的实行虽不足以造成一场社会革命，但对这些阶层的政治意识觉醒起了推动作用，也促使这些阶层中涌现出一大批精英人物。
总之，越来越多的印度人意识到自己的权利。他们不再只是选举要他们选的人，而是要选能代表自己利益的人；他们不再只是受众，而是要发出自己的声音。来自底层的精英们要分享政治权力，就需要为他们提供施展抱负的空间和舞台。在此意义上，县、乡、村潘查亚特组织建设正当其时。
最后，印度90年代潘查亚特制度建设还受到国际大气候变动的影响。众所周知，80年代末90年代初东欧剧变发生。印度尽管自诩为民主国家，但没有像一些西方国家那样幸灾乐祸，相反却感受到危机，并进行深刻反思。因为独立以来，印度在经济上是模仿苏联的计划经济，政治上的联邦制同苏联具有许多相似之处。苏联的解体为印度敲响了警钟。印度各界逐渐在通过改革来消除印度面临的经济和政治危机这一点上达成共识，这便是在经济上放弃“计划经济”思维，采取“自由化”经济发展模式；在政治上，则加快推行以权力下放为主要特征的潘查亚特制度建设。
无论是经济自由化还是政府权力下放都是一种意识形态的重大转变。独立之初，印度国家领导人认为要摆脱落后挨打的状态，必须尽快工业化，而且工业化不能再走西方之路。他们向往苏联的工业化模式，通过中央计划推行工业化的目标。印度同苏联一样，国内存在众多民族，苏联联邦模式既保证中央对地方的控制，又有效获得地方对中央的认同，这曾让许多印度政治家羡慕不已。因此，计划经济和中央集权的联邦制是独立后印度政治经济的两大支柱。但是，到了80年代，越来越多的人对计划经济的现状与前景感到不满与担忧，他们越来越多地认识到许多弊端例如低效、权力寻租式的腐败都是权力过分集中造成的。
另外，印度的联邦制并没有很好地解决地方分离主义问题。苏东的经历提供了横向的比较，而印度自身的经历则提供纵向经验。早在50年代就有学者预言印度巴尔干化的危险，然而这种危险并没有成为现实，其中很大的原因在于印度中央政府在解决地方分离主义的挑战时，不是简单地使用强硬措施，而是使用分化瓦解的手段。如50年代印度南方地区因强制推行印地语问题出现分离主义运动，分离主义势力扬言要建立独立的达罗毗荼斯坦。印度中央政府采取建立语言邦的方法，将南方地区变为泰米尔纳杜、卡纳塔克、安得拉、喀拉拉四个语言邦，这些地区的政治激进分子随即忙于争夺这些邦中的权力。从此，达罗毗荼运动销声匿迹，不再对印度的统一形成威胁。印度的政治家们也期待着，一旦潘查亚特制度建立起来，各地的政治精英分子会忙于在地方政治舞台上活动，各邦难以形成一致的政治力量，来挑战中央政府的权威，这样可以避免重蹈东欧国家和苏联的覆辙。这让我们回想起当年英国殖民者为了应付印度风起云涌的民族主义运动，打出政治改革的旗号，在30年代推行建立中央与邦二元政府的做法。因此，90年代印度政府进一步以三级政府来代替两级政府的体制，既有受分权理念影响的因素，也有防止地方分离主义势力坐大、维护印度统一的考量。
可以说，潘查亚特制度设计在理论上没有明显缺陷，但实行起来却异常艰难。在第73次宪法修正案通过前的几十年中及其通过后的十余年中，情况没有太大的变化。根据研究者们的分析，潘查亚特制度建设中经常遇到以下方面的困难。
首先是资金方面的困难。建立和完善县、区（乡）、村三级政权组织需要大量的资金投入。按照每个村级潘查亚特有5—10名成员、区（乡）级有15—20名成员、县一级有近40名成员的标准，全国各级潘查亚特成员加在一起会是个庞大的数字。即使不给他们每人发工资，也总要给他们一定的补贴和活动经费。
可能花费更多的是一些与发展项目有关的投入。没有发展项目，潘查亚特就如同没有了灵魂。这些钱很大程度上要靠中央和各邦政府的拨款。印度在90年代曾面临严重的财政危机，近些年经济虽然加速发展，但要完全靠拨款解决仍有很大难度。而要靠地方自行征收税费加以解决也存在两方面的问题：一是涉及同中央与邦税源分割的问题，二是增加新的摊派会加剧地方社会的矛盾。比如旁遮普邦曾想通过征收房屋费来解决，结果阻力重重，难以实施。
西孟加拉邦按照土地占有面积和财产数量征收税款，引起有钱人的不满和对抗。
其次，邦政府在潘查亚特组织建设中起关键作用，但却往往态度消极。邦一级政府领导人已习惯于干预并决定纯粹属于地方的事务，不愿放弃所有与之相关的权力。
而对于官僚体制中的官僚而言，他们将潘查亚特制度看作是对自己地位和事业前途的威胁。潘查亚特制度建立，意味着相当一部分的邦一级政府的功能和作用要下放给潘查亚特，邦一级的政府官员数量要相应削减。并且在邦一级政府工作的官员不再仅仅对上级主管部门负责，而是要同时接受各级潘查亚特的监督和评价。地方官员与民选的潘查亚特成员之间必然要有一个磨合的过程，难免产生冲突。职业官员大多受过良好教育，具有专门的技术技能，而潘查亚特成员大多属于政治活动分子，他们在决策和处理问题时，考虑更多的是地方利益之间的平衡，而相应地将效率与职业操守放在次要地位。官员们看不起地方潘查亚特成员，后者则指责前者漠视地方社区的利益，双方之间的摩擦经常发生。官员们普遍不愿将自己的人事关系下放到地方，他们愿意归属于各自原来的部门。比如说一位电力部门的官员当然希望自己是一名单纯的电力部门的官员，能够充分享受电力部门的种种好处。一旦自己被迫在或退休或服从调动成为地方潘查亚特政府中的一名职员之间做出选择，他就会做出激烈反应。这些官员也都有自己的工会组织，他们的反应不会只是个人的行为。而邦政府又往往以“维护社会和谐”为借口，暂时中止改制的过程。因此，实行潘查亚特制度十余年来，邦政府的机构和人员规模不仅没有缩减，反而继续扩大。荷兰学者李顿教授因而说：“经验表明，潘查亚特的制度化完全取决于邦政府，宪法修正案通过前是这样，通过后也还是这样，潘查亚特是否能成为第三级政府很大程度上取决于各个邦政府推动分权化的意愿和能力。”另一位印度研究者也认为：最终的事实是，无论有关潘查亚特的立法是多么的明智和完善，邦政府不会自愿地将有效的政府权力下放给潘查亚特。只有当存在巨大的、持续的、来自下面的压力时，他们才会这样做，不幸的是，在任何邦里，都不存在这样做的动力。
最后，广大民众参与热情不高。不是所有人都认识到了潘查亚特制度建设的重要性与紧迫性。相当多的人，包括普通老百姓对潘查亚特的发展存在种种疑虑和担心，有些担心不能说没有道理。比如，潘查亚特制度被设计为更能代表民众的利益，并可克服官僚制度的种种弊病，但它毕竟是一级政府，不是非政府组织，即使是非政府组织，有谁能肯定它就必然为当地人的利益服务。
再有，早先人们担心地方权贵可能利用潘查亚特来为他们服务，这种可能性没有完全消失，对有些邦的调查表明，潘查亚特的主席几乎毫无例外地是拥有大量土地的人，
这种状况，又怎能保证当年安贝德卡尔所担心的事不发生，他担心地方上的高级种姓把持潘查亚特欺压贱民。还有，中央给地方放权，但中央可能借机放弃原先对地方发展的种种扶助，老百姓可能尚未享受到分权带来的好处，却要先失去原先来自中央和邦政府的资助。还有人怀疑地方自治政府是否比中央和邦直接治理更有效率，担心该制度的推行会加剧地方上的党派争斗，不利于社会发展。
以上原因，使得第73次修正案成为自上而下的一种政治改革努力，它目前主要在知识界得到热烈的反响，而广大的农村民众普遍缺乏热情。
同时，潘查亚特制度本身有一个不断完善的过程。被选入各级潘查亚特的成员对潘查亚特的功能、作用，权利和义务，自己如何服务，如何提高自己的参政议政的能力等，有一个培训和锻炼的过程。比如，按规定，潘查亚特内必须有三分之一的代表是女性。这些女性代表原先多为家庭妇女，缺乏在大庭广众下参政议政的勇气与毅力，她们之所以当选很大程度上是由于其丈夫、父亲或兄弟的鼓励、支持及影响力。她们要靠家庭成员读报纸文件了解国家和地方事务，靠他们出主意。
潘查亚特的成员需要一定的时间去接受培训与实践的磨炼以促进能力的养成和提高。
综上所述，第73次宪法修正案的通过，说明印度政府高层和知识精英认识到了建立地方自治政府组织的重要性和紧迫性，建立和完善潘查亚特制度已是印度政治改革的重大课题，改革的方向不可能变更，但由于以上的困难、障碍与阻力，该过程也将是缓慢的。一篇登载在《经济与政治周刊》上的文章因而得出这样的结论：“潘查亚特的黎明尚未到来。”