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中国古代的监察制度是产生于中华民族文化土壤中的一项制度，体现了中华民族的智慧和创造力。它经历了悠久的发展过程，形成了完整的制度和严密的法律规范。它的任务就是维持国家的纲纪；在国家机关体系中，监察机关处于权力制衡的位置，使国家机器得以正常运行；监察机关又以弹劾“官邪”作为重要的职掌，以确保官僚队伍的素质。
由于监察主要以官员为对象，因此在官僚制度取代世卿制度以后，监察制度才获得了独立的发展。监察所涉及的范围极为广泛，凡属立法、人事、行政、经济、军事、司法、文教、礼仪、祭祀等均被纳入监察的职掌范围。正是由于监察机关对于国家的稳定起着一定的作用，因此历代统治者均极为重视。直到晚清官制改革时，都察院仍存而不废，甚至孙中山建立民国时也吸收历史经验，以监察院作为五院制的国家构成。
战国时，韩、赵、魏、秦、齐等国的御史既是国君左右记事之官，也负责监督百官的言行。《史记·滑稽列传》中淳于髡说：“执法在旁，御史在后，恐惧俯伏，不敢放量饮酒，不过一斗径醉矣。”说明御史已经具有察官的权威。
至秦朝，中央设立监察机关御史府，执掌典政法度，举劾奸邪。御史执行公务时“皆冠法冠”，以示执法不阿。
西汉御史台虽为中央最高监察机关，但在法定的官僚系统中地位不高，隶属于少府，御史中丞品秩不过千石。但由于御史台设于宫内，接近皇帝，职权却很显赫。至东汉，御史台逐渐脱离少府，发展成独立的监察机构，地位也随之提高。每逢朝会，御史中丞和尚书令、司隶校尉设有专席，称为“三独坐”。
两汉监察机关活动的重点是监察地方，这和汉朝推行“强干弱枝”的政策是分不开的。汉武帝时曾将全国划分为十三部监察区。各部置刺史一人，为中央派出的常驻监察官。部刺史根据汉武帝手订的“六条问事”，监督郡国守相（二千石）专恣擅权及与地方豪强势力勾结，有违犯者，按“六条”治罪。
在汉朝监察活动中，司法监察列为重点，朝廷选派明法律者充当治书御史，“凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非”。有时，皇帝还特派绣衣直指御史与州郡官共同审理大案。
汉朝监察机关在国家机关体系中自成系统，标志着封建监察制度的发展。监察机关通过对官吏的监督，加强了国家机器的效能，因而职权不断扩大。
魏晋南北朝时期，御史中丞已拥有“震肃百僚”的权威，“自皇太子以下，无所不纠”。南梁张缅为御史中丞，号称“劲直”，梁武帝曾请画工画其像于台省，以示褒奖，以励当官。北朝适应加强专制主义的需要，改御史中丞为御史中尉。“出入千步清道，与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚，下马驰车止路旁，其违缓者，以棒棒之。”
不仅如此，还允许御史风闻言事，而无须实据，显示了职权的扩大。如果百官有罪，御史失纠，则要免官。为了发挥监察机关的职能，御史的人选较严，大士族不得担任御史中丞，以防止株蔓相连，徇私枉纵。但在中国特有的门阀政治时代，士族把持朝政，监察官很难行使职掌，有些严于职守的监察官也很难久留于任。如南朝刘宋六十年间，历任御史中丞者五十三人，“校其年月，不过盈岁”。
▲南朝梁武帝曾请画工为御史中丞张缅画像，以示褒奖，以励当官。梁武帝（464-549年），即萧衍，南朝梁的建立者，502-549年在位。图为大约绘于清末民初的绢本绘画册页《历代帝王真像》所载梁武帝真像。
至唐朝，封建监察制度已经定型，形成了“一台三院”的体制。台为御史台，是中央最高监察机关，以御史大夫为长，“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”。有权弹劾百官，参决大狱，监督府库支出等。御史台下设台院、殿院、察院。台院，设治书侍御史六人，职掌纠弹中央百官，参加大理寺审判和推鞫由皇帝制敕交付的案件。殿院，设殿中侍御史四人，职掌纠察朝仪。察院，设监察御史十五人，其中三人分察六部，余十二人，根据地方十道监察区，分巡地方州县。三院既分立，又互相配合。唐睿宗在论及监察机关的重要性时说：“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实由此焉。”
为使纠弹准确，唐中宗时下诏：“每弹人，必先进内状，许乃可。”在推行封建法制而为史家所称道的唐朝，监察机关对京内外各级官吏进行监督、纠弹，“颛举不如法者”，“以刑法典章纠正百官之罪恶”，实质上是依法对有罪官吏进行起诉，表现了司法监察的发展。
唐朝还发展了汉朝以来的言谏制度，设置了谏官组织。谏官的主要任务是研究国家的政策、法令、措施、制度，如认为不妥，有权向皇帝言谏和封驳。就是说，皇帝也要受到谏官的某种监督，这是唐朝监察制度的一个显著特点。由于规谏和封驳着眼于国家利益，保证了皇权的正确行使，因而为皇帝所接受。唐太宗就以能纳谏而为史书所称道。
宋朝监察机关的地位有所提高，其活动进一步制度化。表现为由皇帝亲自掌握监察御史的任用权，废除了唐朝宰相对于御史的任用权和荐举权。凡是经宰相荐举为官的或其亲戚故旧，均不得为御史。此外，未经两任县令者，不得为御史，以保证御史具有实际的行政经验。宋朝也允许御史“风闻弹人”，且不一定要有实据，奏弹不当也不加惩罚，从而助长了御史弹劾权的滥用。
元朝建立以后，为了监督汉官和控制地方，除了中央御史台，还在江南、陕西两地设立行御史台；同时，派出肃正廉访使监察地方，握有法律内和法律外的权限。《宪台格例》最后一条规定：“该载不尽应合纠察事理，委监察并行纠察。”元世祖曾经表达他对监察机关的倚重：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”这也说明，中央最高的军政长官也要接受御史台的监督。
明初，改御史台为都察院，太祖朱元璋深知官吏贪渎、危害百姓是元末农民大起义的起因，因此对监察机关十分重视。他说：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要。”由于明朝废除了宰相制度，提高了六部的地位，为了加强对六部的监督，专设六科给事中负责专掌对六部的监察。由此，科道合一，废止了言谏制度，反映了专制制度的强化。
明朝还广泛推行御史巡按地方的制度。“巡按御史”是皇帝的代表，权力极大，“大事奏裁，小事立断”。
清袭明制，以都察院为中央最高监察机关，地方督抚也带左都御史衔，负责监察地方。清朝于都察院下设五城察院，由都察院派出巡城御史，是集监察、行政、司法于一体的基层监察机构。
由于清朝专制主义极端发展，监察官多不敢言事，唯恐受到谴责。例如，康熙三十六年（1697年）上谕中说：“近时言官奏疏寥寥，虽间有人奏而深切时政以实直陈者甚少。”乾隆五年（1740年）上谕也说：“科道为朝臣耳目之官……乃数年中条奏虽多，非猥琐陋见，即抄袭陈言，求其见诸施行能收实将近者何事乎？近日即科道官敷奏者，亦属寥寥，即间有条奏多无可采。”
可是有的御史就是因为直言上奏而受到申斥和惩罚。乾隆二十三年（1758年），御史周照的条奏中提到：“行政急于观成，必条理繁多，法令严密，承于下者转得以空文相应。”结果触怒乾隆帝，严行申饬：“试问今日之行政，有视昔加严者乎，繁者何条，密者何令？”
值得提出的是，清朝的监察法——《钦定台规》十分详备，为同时期世界其他国家所未有。
总括以上，封建时代的监察机关是国家机关体系的重要组成部分。其职权之所以不断扩大，是因为它对维护国家的统治，发挥官僚机构的职能，提高官吏的素质与吏治，贯彻既定的方针政策与法令，保证国家机器的运转，起着一定作用。因而才有“政之理乱”系之于监察职能发挥的观点。
监察官作为皇帝的“耳目之司”，官品虽卑，但职权极重。位卑，便于皇帝控制；权重，是源于“代天巡守”。正因为如此，监察官的选任标准极为严格。
首先，具有清正刚直、疾恶如仇的品格。其次，需要具有较高的文化素质，“非科举正途出身，不得任用”，而且考选合格后，还须经过试职，才得实授。明成祖曾明令吏部：“御史为严耳目之寄，宜用有学识通达治体者。”再次，需有地方实际工作经验，而且年龄适中。为官有瑕疵者不得为监察官。最后，京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官。
封建时代的监察官，除依据国家法律行事以外，还有专门的监察法。从西汉时的“六条问事”到清朝的《钦定台规》，辗转相承，不断丰富，成为法律体系中的一个重要分支。监察法的主要内容是规定监察官的职掌范围、活动规范、行使职权的方式方法，以及违法制裁等。
综观中国古代监察历史的发展，无论是制度的建构，监察法律的制定，监察官的人选，巡按地方的司法监察，弹劾违法失职的官吏与提起诉讼……都说明它是防止官吏贪腐的一道防线。它所积累的成功经验，具有历史借鉴的意义。
本文发表于2017年1月16日《北京日报·理论周刊》文史版，
原题为《“政之理乱”系于监察》，
作者为中国政法大学终身教授