下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
世界卫生组织将健康定义为一种在心理、身体、社会上的完满状态，而不仅仅是没有疾病和虚弱。卫生是指维护和增进人体健康，预防和治疗疾病，改善生产环境和生活条件所采取的个人和社会的一切行为和措施。
卫生事业泛指为增进人民健康所采取的组织体系、系统活动和社会措施的总和，这些组织和活动以追求社会效益为目的，由政府领导并提供必要的经费补助。在1997年颁布的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中明确指出了我国卫生事业的根本性质：“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业。”
卫生服务体系是指由在一定区域内，根据人群的健康需求，通过卫生规划、卫生立法等形式，以恢复和促进人群健康为目标的各种不同组织群构成的系统。卫生服务体系在卫生服务的提供上，通过服务分工协作，由医疗机构提供医疗康复服务，妇幼保健服务，疾病预防控制中心提供疾病预防与控制服务，来促进、恢复和维护区域内居民的健康。
20世纪50年代初，随着国家第一个五年计划的启动，我国开始同步制定实施卫生五年计（规）划，基于中国国情与时代要求探索建设健康国家。新中国成立70年来，卫生规划在落实党的卫生工作方针，维护和促进人民健康等方面发挥了重要作用。全面总结新中国成立70年来卫生规划历程，对于如何进一步推进与完善我国卫生规划工作，科学编制并实施好卫生健康“十四五”规划，推动卫生健康科学发展，具有重要意义。
我国的卫生健康事业规划总体上分为4个阶段。
第一阶段是“一五”计划（1953—1957年），奠定了我国卫生事业发展良好的开端。“一五”时期新中国整体的工作中心是经济建设，在此期间，医疗卫生机构、床位等基础设施建设作为重点，规划强调要加强“工业区、基本建设区、林区的卫生及医疗工作”。5年的建设期间，我国的城乡医疗卫生基础设施数量得到大幅度增长，“一五”期末，已实现县县有医院、大部分的乡都有诊所，全国卫生机构床位张数比1952年增长了73%，这是我国三级医疗服务网的雏形。
第二阶段是“二五”到“六五”计划（1958—1985年），我国卫生事业在曲折中摸索前行。这一时期宏观环境不太稳定，卫生计划实施情况可褒可贬，这一时期卫生工作的重点是大力加强农村医药卫生事业的建设，如毛主席在“六·二六”指示，提出要将“卫生事业费的55%用于农村”；另外，这一时期也尝试探索计划间衔接的问题。
第三阶段是“七五”到“十五”计划（1986—2005年），这一时期卫生规划科学探索取得了丰硕成果。这一时期也是我国经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的重要历史时期，卫生计划工作获得重要进展。一是开始强调前期研究和民主协商。“七五”卫生计划编制前，1983年6月卫生部计财司在天津召开了规划座谈会，对不同地区关于“七五”和后十年发展方针、建设重点及重大问题等意见进行充分了解。“九五”卫生计划首次对“九五”期间经济社会发展趋势进行系统性分析，开始站在党和国家全局研究谋划卫生发展。二是开始注重重要指标体系的引领带动性。“八五”卫生计划围绕国家总体目标要求，围绕“人人享有初级卫生保健服务”首次提出了卫生发展的总目标及指标体系，第一次将人均期望寿命作为主要指标。从此，“期望寿命”成为后来历次卫生计（规）划重要指标。三是开始注重区域卫生规划工作。1999年，国家计划委员会、财政部、卫生部联合印发《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》（计社会〔1999〕261号），其中指出要通过实施区域卫生规划并大力支持发展规划，以此来促进医疗卫生服务供需平衡。
第四阶段是“十一五”到“十三五”规划（2006—2020年），谱写了新时代中国卫生规划发展新篇章。这一时期，党和国家高度重视卫生和健康事业，启动新一轮深化医药卫生体制改革，作出实施健康中国战略的重大决策部署，卫生规划顺应时代要求，取得了一系列新成果。第一是正式完成了从指令性规划到指导性规划的历史性转变，同时加强了宏观层面规划的战略性和可行性、可操作性。“十一五”时期名称正式由“计划”变更为“规划”，更加突出社会主义市场经济体制下规划的主导作用，同步将中期评估作为规划实施的重要任务。“十二五”时期卫生规划文本形式发生新变化，《“十二五”卫生事业发展规划》（国发〔2012〕57号）开始设置专栏，通过“重大工程项目”“重大行动”对接到国家投资和中长期财政预算，有力推动了卫生规划项目化、资金预算化，强化了规划的约束性和可行性。《“十三五”卫生与健康规划》（国发〔2016〕77号）在每一项任务后增加了责任部门，进一步突出规划任务部门化；第二是规划目标指标体系进一步完善。在“九五”和“十五”卫生规划基础上，“十一五”卫生规划目标指标进一步细化为“总体目标”“主要健康指标”与“主要疾病控制指标”，“十二五”卫生规划和“十三五”卫生与健康规划进一步拓展到卫生资源、卫生费用等方面，指标体系进一步完善、指标属性进一步明确。三是规划制度化建设取得重大进展。制定出台了《国家卫生计生委规划管理办法（试行）》（国卫规划发〔2015〕50号），明确了卫生规划体系和编制实施流程，推动了卫生规划编制科学化和管理规范化。
为了加强对卫生资源配置的宏观调控，我国从20世纪90年代开始实施区域卫生规划政策。国际经验也表明，医疗卫生服务体系规划是提高资源配置效率、满足多层次医疗服务需求、控制医疗费用的过快增长有效的手段。2015年国务院办公厅出台了《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（简称《规划纲要》），这是第一个以卫生服务体系规划命名的文件，医疗卫生服务体系规划融合了既往区域层面《区域卫生规划指导意见》（计社会〔1999〕261号）和《医疗资源配置标准》两个文件的内容。该文件对我国医疗卫生资源优化配置，改善和提高服务能力以及指导不同地区科学合理地制订和实施区域卫生规划发挥积极作用（图4-1）。
图4-1 “十三五”时期我国医疗卫生服务体系规划思路图
实现卫生资源的配置优化，提高卫生服务的可及性、服务质量和资源的利用效率，从疾病治疗、疾病预防和健康促进以及疾病风险分担等多措施来保障我国居民健康的实现。
以健康需求和解决人民群众主要健康问题为导向，以调整布局结构、提升能级为主线，适度有序发展，强化薄弱环节，科学合理确定各级各类卫生机构的数量、规模及布局。
在优先保障基本医疗卫生服务的可及性与公平性的同时，注重医疗卫生资源配置与使用的科学性与协调性，实现公平与效率的统一。
切实落实政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的责任，维护公共医疗卫生的公益性。大力发挥市场机制在配置资源方面的作用，充分调动社会力量的积极性和创造性，满足人民群众多层次、多元化医疗卫生服务需求。
加强全行业监管与属地化管理，统筹城乡、区域资源配置，统筹当前与长远，统筹预防、医疗和康复，中西医并重，注重发挥医疗卫生服务体系的整体功能，促进均衡发展。
充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级的卫生资源的数量和布局，分类制订配置标准。
卫生服务体系规划过程从制定计划开始。在这一阶段，需要明确规划的主体部门、参与部门，设置规划领导小组和工作小组，配备必要的经费和设备，明确规划研制的时间进度和考核指标。当规划研制人员、必要的经费和设备基本到位之后，即可按照以下步骤着手研制卫生服务体系规划。
背景分析的目的是综合概括过去各项工作的开展情况、获得的成绩和存在的问题，为明确规划的重点提供背景资料。对于大多数的卫生规划工作而言，背景分析主要从4个方面展开，分别是卫生服务需要、卫生服务需求、卫生服务提供和卫生服务利用。
每一个规划都应有明确的中心目标和分解的目标体系。模糊的目标会导致目标在自上而下的分解过程中出现扭曲，所以说一个好的目标应该至少包括以下几个方面：要做什么（what）？谁来做（who）？在什么地方做（where）？什么时候完成（when）？做到什么程度（how many/how much）？如果规划能够清晰界定上述内容，在规划工作执行之前对规划目标有充分的宣传解释工作，就能最大限度保证目标的可实现性。
指标是目标的细化，测量指标可以反映目标的实现程度。常见的卫生指标主要有卫生政策指标、卫生资源指标、卫生服务指标、人群健康指标。
在卫生规划工作中，环境分析的主要目的是发现本地区在疾病、卫生服务利用和经费等方面的主要问题，明确实现规划目标所面临的机会和挑战，从而确定规划的重点。
将规划目标变成现实，需要对人力资源、财力资源、物力资源、技术信息、社会评价等方面的资源进行分析。
把现有具体承担规划任务的组织的优势（strengths）、劣势（weakness）、机会（opportunities）和威胁（threats）的分析结合在一起，以便发现卫生组织可以开展活动的空间。
正确把握战略才能使目标能够持续地得以实现。实现规划目标往往可以有多种战略进行选择，从战略的最终目的的角度看，可以分为稳定性战略、增长性战略和收缩性战略。在现实的规划工作中，3种类型的战略可能被同时使用，规划者应根据具体情况酌情考虑，进行恰当选择。
实施战略的过程，实际上是编制实施计划，并将实施计划付诸实践的过程。在制定实施计划时，应该注意以下几点：包括各部门的协作关系、完成规划活动的人员、经费支持和时间进度。
判断规划的实施是不是正确的，要确定它们没有执行偏差的危险，以及是否达到了预期效果，是否需要修改，或者是否需要马上结束。监测评估的主要内容包括7个方面：适合程度、足够程度、进度、效率、效果、效益和影响。
对上一个五年规划全面总结，分析成效与问题，为进一步完善与制定卫生事业发展规划做基础性工作。
围绕新的五年规划，开展专题调查与研究工作，为规划提供卫生事业发展的重点领域与主要发展方向。
围绕未来5年区域内卫生事业的发展，编制好完整的卫生事业发展规划。
编制初稿完成后，需要争取各方面意见与建议，完善卫生事业发展规划。
与政府相关部门如发改、医疗保障、财政、药监等部门联系，协调区域内的管理。最后是规划的定稿上报，编制完成后必须上报，经同级人民政府批准发布后，才能实施。
包括前言、取得成果及分析、面临机遇与挑战、指导思想与基本原则、主要目标与发展指标、重点任务和保障措施。
结合国家对于卫生健康事业的重要性阐释，直截了当指明本规划的意义与价值，同时要列出本规划依据的主要政策文件。
对地区内过去5年卫生健康事业的发展情况进行客观的总结，从居民健康指标水平变化、公共卫生服务体系建设情况、中医药服务体系完善情况等方面分析发展取得的成就和存在的问题，对照过去5年卫生健康事业的发展指标实施情况进行总结并分析。
从国家战略、社会经济发展状况、与科教等相关产业协同发展情况、公共卫生安全风险等方面分析这个地区未来5年卫生健康工作所面临的内外部机遇及挑战，清楚地认识到卫生健康事业在地区内的发展形势。
卫生健康事业的指导思想要包括国家现行的指导思想、对卫生健康事业的要求以及各地区政府部门对卫生健康事业的要求。基本原则要与现行的卫生工作方针相匹配。
目标的设定包括总体目标和具体目标，总体目标包括地区卫生健康事业发展未来5年发展的定位与总目标，具体目标包括卫生健康事业各领域预计达到的目标。通常，还会设置未来5年卫生健康事业发展指标，指标表主要包括主要健康指标、卫生资源等，并以此为未来五年卫生健康工作的主要考核内容。
按照卫生健康领域分条块编制未来5年的工作任务，包括公共卫生、医疗卫生、基层卫生、中医药、卫生人才与科技、信息化、健康产业、卫生监督与法治等内容，应与区域内国民经济发展规划、上级卫生行政部门及其他对于口头重要政策文件内容相对应。为使卫生健康事业规划更具有抓手，可通过设置专栏、工程项目等方式进行更为细化的设置。
规划保障措施的目的是推动规划的落实，并按照设定的内容实施完成，包括组织保障、宣传引导、人才与经费保障、规划的考核与评估等内容。