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徐海燕
摘要 ：国家制度是国家治理的根本依据和内核，国家治理的目标是最大化地保障和发挥社会主义的制度优势。中国建立社会主义制度后，形成了权力本位下的全能型治理结构、权力与权利对冲下的绩效型治理结构、一核多元的协同型治理结构，具有党政主导，系统集成、内生型、效能型四大治理特征。当前，基层还存在“超负荷运转”与“空转”并存，“公共供给”与民众的“需求期待”“两张皮”现象。中国特色的社会主义治理体系的构建不能“毕其功于一役”，而应不断创新和完善。
关键词 ：治理结构；逻辑；特征；评价
在国家治理体系的诸多要素中，制度发挥着根本性、全局性、长远性的作用，国家治理的一切工作都需依照制度展开。国家治理体系首先要靠制度建设来提高国家治理的科学化规范化程序化的水平。但是，国家治理并不只是局限于单向度的自上而下的一系列制度、规定、条例，更是一系列制度之间的运行机制的和谐运转。根据联合国全球治理委员会（CGG）将治理手段看作“个人和机构管理共同事务的诸多方法的总和”，“既包括正式机构和制度，又包括运行的非正式安排”
。也就是说，使用治理手段完成对国家的治理，可以“使相互冲突的或不同利益得以调和，并维持行动的持续性”。这恰当地说明了治理机制对弥补国家制度治理缺陷的重要性。2019年10月召开的党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决议》）恰恰从这个角度说明了两者之间的逻辑关系，即“中国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”，国家治理体系和国家治理能力是“中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”
。
总体来说，中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化之间的关系，不外乎四种，即必要关系、充分关系、充分必要关系及不充分且不必要关系。现代逻辑学中的不充分的必要关系，可以恰当地说明两者的关系。如果我们把制度优势比作情况A，把国家治理体系和治理能力看做是情况B，两者关系可以解读为，现代化的国家制度是国家治理能力的前提和内核，现代化的国家治理体系的建构是随着制度建设不断发展、完善的，是植根于本国历史传统和政治现实的产物。历史上，由于西方资本主义国家率先完成了从传统到现代化制度的转型，其政治制度及其治理体系因此具有某种“现代性”的特征，对后发国家提供了可供借鉴的经验。但西方意识形态的偏见和西方中心主义的傲慢却将这种带有典型的西方特色的“现代性”变成了“普适的”政治价值观，向全世界推广。在第三波“民主化”浪潮中，通过“制度模仿”构建的独联体、东欧各国，以及西亚、北非、拉美国家，在其后政治实践过程中出现了“政治乱象”。据此，中国正处于全面深化改革和系统整体设计推进改革的新时代，坚持社会主义制度的守正十分重要。
中国特色社会主义制度体系是经过检验的、科学的制度体系。自新中国成立以来，中国特色社会主义治理体系形成了三大结构。
中国社会主义制度建立初期，在特殊的国内外环境下，中国探索建立了权力本位下的全能型治理结构。
1956年，毛泽东在探索社会主义发展道路的“开篇之作”《论十大关系》中提出，为建设一个强大的社会主义国家，必须“有中央强有力的统一领导”，必须有“全国的统一计划和统一纪律”。
在此方针指导下，国家以“秩序”为取向，建立单中心的科层制的管控体制实现对市场和社会的控制和支配。
具体来说，在计划经济体制下，国家以管制为手段，在城市实行公有制、农村实行集体所有制下，实现整个社会的“组织化”。经济单一结构和城乡二元化的划分，使政府有效地深入社会的微观个体中进行直接管理，以运动式的动员方式展开国家建设，充分发挥了社会主义“集中力量办大事”的优势。
应该看到，这种治理范式在当时特定的社会历史条件下有其合理性，集中发挥国家、市场、社会的作用，加快实现中国现代化建设之路。但在实施过程中，全能型的治理范式也显露了固有的缺陷，如因权力过于集中、管得过多、统得过死的问题，从而抑制国家、地方、企业、社会的积极性、创造性。
经济体制改革和对外开放，市场成为资源配置的基础性力量。经济结构的多样化导致了社会利益主体的多元化，传统的自上而下的“管控”已经不能够有效地使社会主义制度的优势发挥作用。政府通过加强各个领域的“管理”对市场和社会进行规范。为充分发挥市场和社会两个积极性，党政机构承担制度的设计者与建构者的责任，一方面“集中”了国民经济和经济体制的重大权力，为市场和社会提供基础设施和公共服务，运用规范化、组织化的管理手段创造有序的社会环境，以实现战略性的发展。另一方面，国家对社会主义的本质有了新的认识，以“解放和发展”生产力，“实现共同富裕”为目标，提出社会主义“优越性”在于“调动广大人民的积极性”
。政府以“赋权”“让利”为导向，对国家、市场、社会之间的关系进行重塑
。即向基层政府赋权让利，激活地方政府谋求自我发展的能动性；放松对市场的管制，让市场更好地发挥作用；培育和孵化社会组织，建立以发展绩效为导向的活力型社会。最终形成了集中“权力”和放开“权利”的“对冲”。
与此同时，放权让利与属地化管理使基层政府财政决策权和地方规划的权重增加，资源和集权化程度高度集中，基层政府在企业动员、土地征购、城市化项目中的主体性地位和决策性作用不断增大，地方主义、部门主义、行业主义、寡头主义、特权主义现象滋生，官商勾结、权力寻租消极现象出现。同时，将政府的实际“谋利”能力作为考核，客观形成了基层政府治理过程中的利益导向，引发政府重经济轻民生、重当前轻长远、以及为部门为谋求自身利益而发生的“行政扩权”现象。
2012年党的十八大后，中国社会主义建设从站起来、富起来逐步走向“强起来”的新时代。市场开始在资源配置中发挥“决定性”的作用，社会结构、利益格局和思想理念都发生了广泛而深刻的变化。国家在管理能力经验不断积累的基础上，对各领域的工作进行“统筹考虑”“科学配置”，实现国家组织机构和管理体制系统性重构，形成了新时代一核多元的协同型治理结构。
中国共产党在治理结构中发挥“领导一切”的“核心作用”，以维护国家利益和国家安全为目标，担负着维护秩序、提供服务、增进利益的责任；同时又将全面从严治党贯穿到治国理政全部活动中。以全面“从严治党”为重点，打造“合格的”“强有力的”“善于领导的”执政党。2015年、2018年两次修订的《中国共产党纪律处分条例》，无论在体系架构上，还是在内容上，都更为科学化、更具有可操作性
。党的十八届三中全会提出了建设法治中国的命题后
，党的十九大将所有公职人员纳入国家监察范围；2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》提出建立国家监察委员会后，如今已经实现“巡视”“监督”全覆盖。党的一系列举措推动行政机构的依法治理迈出重大步伐。
政府是推进社会协同的主导力量。为了提高政府的治理能力和水平，充分发挥政府的主导优势，2013—2018年，中央政府以建构服务型政府为目标进行两次大部制改革，将涉及民族、宗教、意识形态等重要部门纳入党的部门进行强化管理、归口管理，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管和提供公共服务上来。在打造强有力核心基础上，国家为维护国家主权安全，解决威胁国内安全的急难险重问题，成立以“国家”和“中央”牵头成立的各类“领导小组”和“委员会”。2017年，设立中央军民融合发展委员会办公室；加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，促进对相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。
治理的“协同”还体现在社会领域。继党的十六大提出建构“社会协同”与“公众参与”的“社会管理”新格局后，国家提出了“治理”理念，并将治理的重点放在基层城乡区域，孵化、赋权体制外社团的发展，对接全球化和数字化，以“共建共治共享”为目标，通过与社会各组织对话、博弈、妥协达到凝聚共识，找到全社会意愿和要求的最大化，实现“最大公约数”的治理。党的十九届四中全会提出的“城乡基层治理体系”和“社会治理共同体”、“社会治理体系”的提法中，突出了“协同”理念。党的十九届四中全会又将“民主协商”“科技支撑”纳入社会治理体系内容，充分体现“组织核心+社群参与”的新型治理思想。党的二十大又进一步提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”的新要求，进一步深化了国家治理结构的内涵。
新中国成立70多年来，中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的是因为在党领导下，建立了一套符合国情的制度体系。从社会主义制度建立至今，在不同时期，政府着重解决在治理过程中存在的“错位”和“缺位”问题，不断推进从全能型政府、效能型政府，再到服务型政府的角色转换，实现从“统治”到“治理”的转变，其特征主要为以下四个特点。
中国共产党是国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计者、统筹推进者、法治引领者。从社会主义建设初期的党政一体制，到改革开放时期党政分开的改革，再到全面深化改革，系统整体设计推进改革的新时代，党的集中统一的领导在不同时期都居于核心地位。
社会主义建设初期，中国共产党的纲领政策通过国家权力机关直接贯彻到全社会，充分发挥党的理论、政治、组织、思想优势，集中力量办大事，加快建设社会主义的步伐；改革开放后，中国政治体制改革中先后提出“党政分工”“党政分开”，通过改变领导方式和工作方法，有所为有所不为，调动全社会、全体人民建设社会主义的积极性；新时代，在“五位一体”的社会主义建设中，党发挥着“核心的”“领导一切”的作用，以维护国家安全和利益为首要目标，以“新型举国体制”方式协同攻关，积极应对急难险重问题。与此同时，也将刀刃向内，实施全面从严治党，把依法治国与依规治党结合起来，充分发挥党的活力和战斗力。由于中国共产党局本身具有强大的执政能力、动员能力、应急能力、纠错能力，从而取得了社会主义建设的巨大成就。当前，在逆全球化、环境污染、阶层分化、恐怖主义日趋严峻的形势下，保持党全面而强大的领导力，尤具特殊意义。
中国地大物博，自古以来就形成“大一统”的格局，这意味着中国这样一个庞大的国家是一个非常复杂的系统，治理中国不应忽视国家体系内部存在的诸多相互关联的要素。为此，中国自古就建立了中央集权的行政管理体制，形成了“系统集成”的治理理念。中国社会主义制度建立后，也积极遵循这一国情和历史规律进行治理。
第一阶段治理的“集成性”是党和政府在新中国成立初期，以维护国家利益为目标，集中国家的人力物力财力保障实现关系国家生存和发展的重大项目的举国体制和运行机制。“系统性”体现在，将政府—市场—社会全部纳入国家治理规划的视野，在“全国一盘棋”原则下进行顶层设计，以行政计划作为配置资源方式，构建全覆盖的、国家化、层级化的制度体系展开国家治理，充分体现“集中力量办大事”的特点。
第二阶段是改革开放时期形成的“权力集中与权利开放的对冲结构”。社会主义市场经济体制理念的建立，使政府、市场和社会关系有了重大突破，市场和社会的自主性开始增强。为了充分发挥市场和社会两个方面的积极作用，国家采用“收放结合”的治理策略，在“集中”关系国计民生的重大事项权力的前提下，把配置资源手段让渡给市场，使其发挥“基础性”作用。通过“权利开放”，充分调动、激发社会全体建设现代化国家的积极性。这一制度安排充分展示了社会主义“解放和发展生产力”的优势。
第三阶段是新时代形成的“一核多元的协同治理结构”，是在市场配置资源起决定性作用的前提下，对国家、市场、社会关系的再次优化。党和政府以实现发展和维护安全为最高目标，将基层治理与中华民族伟大复兴的中国梦相结合，通过打造权力关系明确、等级层次有序的组织结构，运用多种政策工具，科学统筹、协同攻关，在基层实现系统治理、依法治理，综合治理和源头治理，整体推进国家治理体系的现代化。
“内生型”治理模式是在中国国情、历史，文化传统的基础上形成的，而不是盲目照抄别国经验。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国一项基本政治制度，其顺利运行既有效避免了一党缺乏监督，又避免多党轮流执政、恶性竞争的弊端。
在“为了谁”和“依靠谁”问题上，中国的国家治理既有“为了人民”的价值指向，又有依靠“人民团体”的深厚动力。党的二十大报告指出：“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。”
”中国共产党在革命、建设、改革的不同时期都遵循这一宗旨，从而将最广大人民的智慧和力量凝聚到改革上来，最大程度地激发了人民投身到社会主义现代化建设进程之中，才取得了社会主义的不断胜利。党的十九大以来，为了让人民有更多的“获得感、幸福感、安全感”，中央政府从提高保障和改善民生水平、加强和创新社会治理两个方面进行部署，“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”
。在基层提高为民服务的效率与速度，着重解决与中央政府的“职责同构”与“上下一般粗”的设置模式，对涉及行政许可、行政确认、行政给付等政务服务部门进行跨机关整合；推广行政审批服务中心为特征的“一站式”模式，为普通民众提供便利、高效的服务。当前，中国共产党仍将“满足人民对美好生活新期待必备的制度”
作为中国社会主义重要制度体系完善的重点。
“内生型”治理还体现在：在国家编制管理中，对干部人事的考核坚持“两个维护”和树立“四个意识”的标准，不搞西方的“价值中立”；注重继承和发扬中华传统中的“道德”在国家治理中的积极作用，以人性之善论为出发点，提出“德才兼备，以德为先”的干部选拔标准，在基层进行“道德模范评议”的创新实践，显示了对历史传承中崇德向善的价值观念和道德规范的“扬弃”，有别于他国基于“人性之恶”为起点的治理理念，将治理的思想深深根植于传统，实现内生型的治理。
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，显示出效能是社会主义治理的题中之意。
治理高效首先是与治理主体能力相关。尽管在不同时期内，政府对经济社会的管理重点和策略有所差异，政府职能的精简、调整和规范却是一脉相承的过程。一方面表现为横向部门的跨界整合，推动扁平化管理，防止政出多门；另一方面表现为实施纵向赋权，理顺权责关系，优化配置权力，形成垂直管理的联动机制。当前，在基层广泛实施的党支部书记和村委会主任一肩挑的制度，改变了村两委因意见不同出现互相推诿责任的现象，使权责关系更为明晰。在市场作为配置资源的主体作用下，提倡建立“亲”与“清”的政商关系
，保证了治理主体的强大稳定和战斗力。
当前，互联网、云计算、大数据等信息技术正深刻改变现代国家的治理方式，将政府的服务寓于数据化的服务流程中，利用大数据管理平台实现归口管理、统一指挥和日常监督；通过移动互联网信息技术，使政府从“线下的”、窗口式管理，转向“线上的”、自助式的全天候管理；依据大数据构建的管理平台，通过持续的数字流的方式来动态感知民众诉求，有效应对结构日益分化的社会，及时应对利益诉求多元化的民众，可以根据事态的属性、解决的难度和解决策略做出更精细的分析，真正达到决策科学、对策精准的目的。最终实现各项管理服务的全天候、全方位和全覆盖。
此外，在深度融入信息革命的同时，我国还将科技创新、科学普及作为实现创新发展的两翼
，提出了建设“创新型国家”，将“科技支撑”纳入社会治理体系内容，加强“移动通信、大数据、智能机器人”等关键核心技术研发。
应该看到，国家治理基本体现了上述四个方面的特征，但在不同地区因资源禀赋、经济样貌和人文传统存在差异，基层治理模式也有一定的差异。有的地区，如山西梧桐、四川南江地区经济社会发展较为缓慢的地区，政府将注重民生与社会公平作为重点，对内维护公共秩序和提供服务、对外承担横向协同、引进资金和项目的责任。经济社会发展较为成熟的地区，如广州南海、浙江温岭等，当地政府进行赋权参与，发挥群众性组织和非政府组织力量，还通过引导、拓宽参与渠道，让市场主体、经济实体、国有企业在资源配置中发挥基础性作用。此外，基层治理还存在较多的形式主义问题。
“超负荷运转”是随着全面深化改革的任务日趋加大，大量事务性工作下沉到基层而出现的现象。与此同时，基层政府解决与上级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的改革尚处于进程之中，在政策执行层面还存在着职责不清、权责不明的问题。加之基层几年来执行的“顶格”评价、监管和惩戒机制，各部门之间在涉及担当与责任问题上或者相互推诿，让亟待解决的问题在互相推诿扯皮中“空转”；或者在执行过程中缺乏实际行动和有力措施，让中央精神在“上传下达”中“空转”，加大了人力物力的虚耗，最终成为拖累地方发展的“中梗阻”。
“公共供给”与民众的“需求期待”“两张皮”现象，是基层存在的另一种形式主义的现象。表现为：因追求政绩，基层政府为公众提供了一些中看不中用的、“去功能化”的公共基础设施，这些“只建不用”，“看上去很美好”的“公共供给”设施，与民众自身的“需求期待”相悖离，既无法满足服务于基层民众的需要，又造成了公共资源的浪费。“两张皮”现象最终造成公共服务的需求与供给之间的脱节，公共服务需求表达机制与公共服务决策体系的脱节，公共服务决策者与民众参与的脱节。
为此，中央已经将解决“形式主义”看作困扰基层的亟待解决的问题，进一步落实“供给侧”改革，重视和完善公共服务中的需求表达机制，最终为民众提供精准化、配适性和有效性的公共服务。
国家治理建构的特点及其存在问题表明，中国发展的不平衡、不充分性决定了中国特色的社会主义治理体系的构建不能“毕其功于一役”，而应在坚持和完善根本制度和基本制度前提下不断创新和完善。