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国家的权力结构，通常与国家的形成方式密切相关。简而言之，如果国家乃是某一政治势力或集团在利用武力消灭其他敌对政治势力或集团后建立，则该政治势力或集团势必垄断国家一切权力；如果各种政治势力或集团都不能利用武力消灭其他政治势力或集团，故而他们不得不在达成协议的基础上建立国家，国家的权力势必由这些政治势力或集团分享。在法律通常为国家治理不可或缺的情况下，国家权力结构又深深决定和影响法律的地位、作用以及权力与法律的关系：垄断国家一切权力的政治势力或集团必然令法律成为其统治工具；而在共享权力的国家，在各政治势力或集团都不希望在不断斗争中走向毁灭的情况下，它们势必制定一体遵循的游戏规则，这就是法律。像这样形成的法律势必凌驾于各政治势力或集团之上。基于这样一些认识，这一节拟在考察秦国建立方式的基础上分析秦国/秦王朝国君/皇帝之权力。原因非常简单，秦官本质上乃秦国/王朝所任用以协助治理其产业者。对于秦国/王朝官吏们而言，秦国/秦王朝国君/皇帝的权力是他们必须高度重视的因素，对于他们依法治理具有决定性影响。
长期以来，无人质疑秦国乃周王室分封的诸侯国。在秦国蚕食侵吞其他诸侯国土地而为它们极其痛恨的时候是这样，在汉王朝为阐述秦亡汉兴的必然性而对秦人大肆挞伐的时候亦如是。随着新史学之兴起，质疑旧说以及常识成为历史学者实现学术创新的主要途径。在这样的学术氛围中，少数历史学者对于周王朝分封秦人为诸侯事提出质疑。这一问题事关重大，如果他们的质疑成立，则秦国君权的正当性也就值得怀疑。因此，秦襄公获封诸侯之事有必要予以辨析。
据《史记·秦本纪》记载，周幽王废黜太子，立襃姒之子为太子。为取悦襃姒，周幽王“数欺诸侯，诸侯叛之”
。西戎、犬戎遂与申侯一道攻打周王室，杀周幽王于骊山下。秦襄公率领军队救周，将士们奋勇杀敌，立下大功。“周避犬戎难，东徙雒邑，襄公以兵送周平王。平王封襄公为诸侯，赐之岐以西之地。”
《史记·周本纪》相关记载与以上所述有四点不同：其一，为博取襃姒之笑，周幽王数次在并无外患的情况下举烽火欺诸侯，导致其后来烽火示警不再为诸侯所相信，故而不再出兵。
关于“欺”的含义，《说文·欠部》言：“诈欺也。”
周幽王烽火戏诸侯的确为诈欺，然而，若不像《史记·周本纪》那样详细言诈欺之事而仅仅像《史记·秦本纪》那样言“数欺诸侯”，难免让人们不知周幽王如何诈欺诸侯，甚至有可能将诈欺的程度想象得过于严重，特别是在后文出现“诸侯叛之”的情况下。诸侯在周王室真正需要救援而举烽火示警后因担心再次受到欺骗而不再出兵与“叛”之间显然存在不小的区别。这样的记载暗含着这样的可能性：倘若发现周王室确实面临重大危机，诸侯仍然会出兵救援。其二，申侯因申后以及太子无故遭废黜之故而非常愤怒，勾结缯国、西夷以及犬戎攻打周王室。
在这场对周王室而言属于犯上作乱的重大事件中，申侯扮演的是主导者的角色。其三，在杀周幽王于郦山后，缯、西戎以及犬戎等索取大量财物后离开。
这样的记载难以让人们将消弭犬戎、西戎之祸归功于秦国。其四，诸侯与申侯一道立故幽王太子宜臼为王，他在即位后“东迁于雒邑，辟戎寇”
。这里未提及秦襄公派兵护送以及封侯之事。这样的记载表明，诸侯在获悉周王室面临重大危机以后纷纷赶来救援，这样就与前面的分析相一致。
《史记·周本纪》与《史记·秦本纪》之所以存在上述不同，很可能是因为太史公在编撰《史记》的时候史料来源不同。《史记·秦本纪》很可能主要取材于《秦记》，后者非常强调秦国在周王室这场灾难性变故中所发挥的作用，目的很显然是为向后人昭告祖先的光辉业绩。而《史记·周本纪》所依据的文献则无此必要，不过，它在字里行间也为相关事件预留了空间。《史记·秦本纪》突出周幽王之“欺”以及诸侯之“叛”，大概是为唯独秦国出现在拯救周王室的战场做铺垫，进而表明周平王封秦襄公为侯的合理性。在太史公难以依据远较后人所见为多的文献确定攻打周王室者为缯国、西夷以及犬戎抑或西戎、犬戎的情况下，在《左传》《国语》相关记载与它们并不存在明显矛盾的情况下，
后人根据文献中的只言片语推测的地望简单否定《史记》相关记载的真实性并不可取。
流传至后世的文献极其稀少，而它们记载的历史又极其有限。在诸如犬戎之类人群及其居处地望等不断变迁的情况下，后人据以进行分析容易将复杂的历史简单化，难免产生张冠李戴以及其他逻辑谬误。
至于《史记·周本纪》与《史记·秦本纪》第三、四类区别所涉及之事，已经在近现代学者中引起一些讨论。例如，钱穆认为：“犬戎助平王杀父，乃友非敌，不必避也。”
与其相类的是蒙文通的观点：“襄公救周，则党于幽而敌于平。犬戎党于平而夺平地，秦敌于平而平封爵之，皆事之必不然者。”
20世纪80年代中期，又有学者专门撰文提出，在讨论秦襄公救周事的时候必须首先分清敌我阵线：周幽王因为宠爱襃姒之故而废黜申后以及太子宜臼，立襃姒之子伯服为太子，申侯愤而与犬戎等一道进攻周王室。是故周幽王、襃姒以及伯服为一方，申后、太子宜臼、申侯以及犬戎等为另外一方。秦襄公率兵勤王，加入周幽王一方，则与太子宜臼、申侯一方为敌。在太子宜臼即位为周平王后，秦襄公与之系敌非友，与之相反的是犬戎与周平王系友非敌。如此看来，周平王东迁并非避犬戎而是避秦。
诸如此类的分析和质疑乃是将复杂的历史简单化的显著例子，也是过去常常批评的静止地看待不断发展变化的矛盾的显著例子。缯、犬戎以及西夷等与申侯一道伐周，目的显然不是为了帮助申侯泄愤以及让故太子宜臼即位为周王。由“尽取周赂而去”这样的记载可知，
缯、犬戎以及西夷等出兵伐周有其利益诉求。在申侯、缯、犬戎以及西夷杀死周幽王于骊山下后，申侯、缯、犬戎以及西夷与周王室之间的矛盾很可能因而转变成为申侯、诸侯以及周王室与缯、犬戎以及西夷之间的矛盾。周幽王已死，在申侯以及其他诸侯的拥立下，故太子宜臼即位为周平王。缯、犬戎以及西夷等若贪得无厌，对周王室索取无度，就会与重建后的周王室发生矛盾。秦襄公率兵救周如果发生在申侯与犬戎等一道攻打周王室的时候，则秦军将士之英勇作战并未改变周幽王被杀之结局。在秦襄公作为周王朝之西垂大夫必须效忠周王室的情况下，在诸侯与申侯一道拥立故太子宜臼即位为周王以后，周王室在能以君臣之义轻易将秦人招揽过来的情况下没有任何必要坚持与其为敌。倘若如此，为表示向王室尽忠竭力，秦襄公派兵护送周平王东迁实属合情合理。秦襄公率兵救周如果发生在周幽王被杀后，则秦襄公与周平王、申侯等站在一边共同应付犬戎等实施的大肆劫掠，迫使他们在索取申侯的许诺
或者周王室能够承受的贿赂后离去，这样就不存在秦襄公与周平王为敌甚至迫使他东迁的可能性。
犬戎以及西戎等打败周王室、杀死周幽王之事表明它们具备相当的战争能力和再次入侵的可能性，而它们占据岐丰之地又为入侵创造非常便利的条件，足以令救援的诸侯鞭长莫及。因此，它们对周王室形成现实而又持久的威胁。周平王决定东迁因而可以得到合理解释，他将戎人已经占据的岐丰之地分封给在救周过程中出力不少的秦襄公也容易理解。《国语》记载的富辰所谓“郑武、庄有大勋力于平、桓，我周之东迁，晋、郑是依”云云发生在周襄王因对郑人种种行径非常不满而打算以狄伐郑的背景下，
其主要目的在于强调郑国以往的功勋，劝谏周王不要对郑国干戈相向。周桓公所谓“我周之东迁，晋、郑焉依”与此相类，发生在周王拒绝对前来朝觐的郑伯以礼相待的背景下。
人们可以据而认定晋、郑两国的确对周王室东迁做出重大贡献，然未必能因而否定其他诸侯国也曾为此出力。在讨论周王室与郑国的关系的时候，富辰等人没有必要一一强调派兵护送周平王东迁的诸侯。在骤然面对周王的非理性决定的时候，他们临时组织的言说很可能并非异常严谨地将护送周平王东迁者一一列出。因此，后人对于《史记》的质疑也不无值得推敲之处。在此情形下，人们对于《史记》的记载还是应该予以尊重。
如果前述学者对于《史记·秦本纪》相关记载的质疑成立，有些历史现象就难以得到合理解释。例如，在诸侯与申侯一道拥立故太子宜臼即位为周王以后，人们很难设想周平王会迫于秦襄公的武力而不得不封其为诸侯。即便周王室衰弱，秦国也难以与拥戴王室的诸侯们为敌。又如，倘若周平王封秦襄公为诸侯之记载如一些学者所说的那样非常可疑，在周王尚为天下共主的时代，至少在姬姓诸侯眼里，秦国根本不具备诸侯国的资格，它以诸侯国的名义行事就会遭受不断质疑。事实却并非如此。为报复晋国针对秦国军队的崤之役，秦人发动王官之役。晋人不愿出动军队迎战，秦国军队在掩埋死于崤之役中将士尸骨后返回。君子是以知“秦穆之为君也……”
在《左传》中，君子往往为知书达礼之人。在秦国与姬姓晋国发生冲突以后，君子并未否认秦国立国之本。秦国在商鞅变法大获成功后，“天子致伯”
，正与春秋时期周王室对待迅速崛起的齐桓、晋文的方式相类。倘若秦国建立并非因为周王室分封，诸如此类事势难发生。战国中晚期，六国之人无不称秦国为暴秦，称其军队为虎狼之师，然从未有人质疑其获封诸侯国之事，后世项羽、刘邦亦如此。这些史实值得那些认为秦襄公与周平王系敌非友的学者们深思。
与秦建国密切相关的是，制作于春秋中叶的秦公钟云：“我先且（祖）受天命，商（赏）宅受或（国）。”
秦公簋云：“不（丕）显朕皇且（祖）受天命，鼎宅禹
。”
诸如此类记载在前述个别学者看来毫无周王分封之意。
对于这样的说法，人们有必要结合《左传》相关记载再予推敲。春秋时人已然认为，诸侯国兴亡取决于天意。例如，虢公在桑田打败戎人，晋国卜偃认为：“虢必亡矣。亡下阳不惧，而又有功，是天夺之鉴，而益其疾也。”
甚至人们是否有机会成为国君以及卿大夫，春秋时人都认为要视天是否有此安排。前者如，晋献公为大子城曲沃，士
据以认为申生没有机会即位为国君：“天若祚大子，其无晋乎？”
与其相反的是，叔詹认为，重耳将即位为君，理由是“臣闻天之所启，人弗及也。晋公子有三焉，天其或者将建诸，君其礼焉”
。后者如，在答复谁将执郑国之政的时候，裨谌指出：“天祸郑久矣，其必使子产息之”
。申生以及重耳能否即位为晋侯取决于系列人事，春秋时人却将其理解为天意。子产能否执郑国之政取决于国君的抉择，然春秋时人也将其理解为天意。秦人同样自以为先祖受天命，并不妨碍人们承认秦国受封于周王室。中原诸侯国视秦国为夷狄，此乃“秦戎翟之教，父子无别，同室而居”之故，
而不是因秦国并非周王室分封之故。
总之，秦襄公获封诸侯乃无可否认的事实。周王室分封给秦人的是戎翟所侵占的周王室土地以及生活于其上的百姓。这与周王朝建立之初的分封并没有太大的差别。例如，获封的姜太公面临他人与其争国问题，伯禽不久以后也面临大规模叛乱。秦人因而必须通过武力攻占名义上属于他们的土地，夺取生活于其上的百姓。像这样建立的诸侯国，除了体现其与周王室之间存在的臣属关系而必须履行纳贡、朝觐以及出兵等义务外，国君势必垄断诸侯国所有权力。
在官爵设置方面，秦国与其他诸侯国存在一些差别。例如，与中原诸侯国通常设置卿大夫不太相同的是，协助秦国国君治理的乃是系列大夫，而庶长们对于秦国政治影响甚巨。不过，或因同属周王室分封的诸侯之故，在君位继承制度方面，秦国与中原诸侯国似乎没有明显不同。
它在相当程度上决定秦政局的稳定乃至国家存亡，对于官吏们的行为影响很大，故而先行予以考查。
在君位继承方面，秦国起初实行的可谓长子继承制，也就是由长子继承已故国君之位。身为周大夫的秦仲有五个儿子，长子庄公继承了他的爵位。
秦庄公有子三人，长子世父“让其弟襄公，襄公为太子”
。这里的“让”字表明，秦庄公之位本来应该由世父继承。继承秦襄公之位者为秦文公，然文公之太子早卒，秦人因而立其长子也就是文公长孙为太子。秦文公去世后，其长孙即位为秦宁公。宁公有子三人，长子武公为太子……
由“武公弟德公，同母鲁姬子，生出子”这样的记载可知，
鲁姬子为武公和德公之母，后又为他们生弟名出子。这样的记载提醒人们，秦国国君未必仅有一位配偶，以往秦仲五子以及庄公三子未必同母所生。嫡长子继承制以及不得以妾为夫人之制均为周制，秦无论是作为周王朝之西垂大夫还是诸侯，都有可能遵守周制。倘使如此，则秦宁公及其以前国君之继位符合嫡长子继承制。如果事实并非如此，则秦国国君多位夫人所生之子均在秦国具有同等的地位，且由最年长者继承君位。对此两种可能性，人们难以遽然做出抉择，故而只能暂且泛泛地称其实行长子继承制。
在秦宁公去世后，长子继承制开始遭到破坏。大庶长弗忌、威壘、三父等人废黜已经成为太子的秦武公，改立出子为君。六年后，三父等人又命人贼杀出子，重新立秦武公为国君。
在秦武公去世后，长子继承制继续遭到破坏。秦武公有子一人名白，在武公去世后未能继承君位，秦武公之弟德公成为新的秦国国君。
其长子宣公后继承其父之君位，这让秦国的君位继承看起来回到长子继承制的轨道。然而，它很快又遭到破坏。在秦宣公及其弟成公分别有子九人和七人的情况下，他们分别确定其弟成公和穆公为国君之位的继承者。
秦武公事表明，秦人在君位继承方面并非遵循制度或者故事而已。在相关记载过于简略、诸多史实难以为人所知的情形下，以上史实未必意味着秦人在国君继承方面转而实行兄终弟及制。在没有任何重大变故或者变革发生的情况下，在秦穆公之后，秦康公、共公、桓公、景公、哀公、夷公、惠公、悼公以迄厉共公等实行的是父死子继制。此外，尽管秦穆公雄才大略，直至秦孝公时代仍然为秦人奉为国君之典范，然而，人们难以据而认为秦人试行立君以贤之制。当然，人们也难以否认这种可能性。
秦国在君位继承方面逐渐演化出长子继承、立君以贤以及兄终弟及等三类制或者故事，为战国时期秦国九世不宁埋下隐患。秦国具有继承资格的公子均可比较方便地以循制或者故事为由设法夺取国君之位。例如，厉共公之子秦躁公死后，其弟怀公继承了君位。由秦孝公所谓“会往者厉、躁、简公、出子之不宁，国家内忧”可知，
表面上看秦躁公依照父死子继之制继承厉共公之位，实际上这次君位继承有可能历经后人不得而知的足以令秦国政局动荡的权力斗争。秦怀公继承其兄躁公之位也很可能如此，他也因而付出惨痛的代价。在继位四年以后，庶长鼂与大臣一道迫使秦怀公自杀。在怀公之太子昭子早死的情况下，他们立昭子之子为国君，这就是秦灵公。
在灵公死后，其子献公未能继承君位，灵公之季父悼子即国君位，这就是秦简公。由秦怀公被迫自杀后庶长和大臣们立其太子之子为君之事可知，当时作为怀公之弟的秦简公未能获得臣子们的认同和拥戴。道理非常简单，倘若秦国庶长和大臣们认为悼子堪当此任，则秦简公早就登上国君之位。因此，秦简公觊觎君位并且以不正当手段达成目的属于大概率事件。在秦简公死后，其子继承君位，这就是秦惠公。后来，他的儿子出子又继承了他的国君之位。秦国国君之位在像这样沿着父死子继的轨道上短暂地运行三世后，庶长和大臣们迎接灵公之子秦献公回来继承君位，并且杀死出子及其生母。
庶长们干预国君继立的原因在于，出子之夫人任用宦者惑乱朝政，群臣非常不满，纷纷虚与委蛇以避祸；百姓也充满愤怒和怨恨，纷纷指责朝廷。公子连利用天赐良机企图进入国都夺取君位，夫人遂派官吏和士兵前往边境阻止其行。令其始料未及的是，军队发生哗变，将士们反而迎接公子连回国都并围攻夫人。
这难免会让人们推测，秦怀公通过不正当途径夺取君位后施政不善，引起庶长和大臣们极其不满乃至于逼迫其自杀。
由君权争夺而引发的政局动荡给秦国造成重大危害，比较突出地表现为河西之地为三晋夺取。
尽管如此，无论是在《史记·秦本纪》《史记·商君列传》还是在《商君书》中，人们都难以发现商鞅变法期间秦人在吸取以往重大教训的基础上在君位继承制度方面有所变革。这或许是因为，商鞅变法乃是为秦国国君提供富国强兵之道，并非将君统也纳入治理之轨道。在秦孝公去世后，其子惠文君继位。秦惠文王之子武王在即位数年后尚无子的情况下因举鼎绝膑而死，《史记·秦本纪》以及《史记·穰侯列传》均言秦人立其异母弟昭襄王。然“诸弟争立，唯魏冄力为能立昭王”这样的记载表明，
这次君位继承实际上是具有继承君位资格的公子能够得到秦国政治实力派的支持，在权力斗争中胜出。秦昭襄王在即位三年后方行冠礼，而且在秦武王死时他尚在燕国为人质，未必有机会向秦人证明他最为胜任秦王之位。也正因为如此，两年后，秦国发生庶长壮与大臣、诸侯以及公子等企图弑君并改立他人之事。
《史记·吕不韦列传》比较详细地记载吕不韦由赵国商人成为秦国丞相的经过，其中不少内容涉及秦国君位继承，人们可据以了解相关制度。昭襄王太子早死，大概是遵长子继承制之故，秦人以其次子安国君为太子。
安国君之正夫人华阳夫人无子，其余配偶为其生子达二十多人。“能立適（嫡）嗣者，独华阳夫人耳”这样的记载表面上看来系正夫人决定子嗣人选。
实际上，此乃安国君宠幸华阳夫人之故，真正享有决定权的还是安国君。
否则，华阳夫人没有必要以子楚贤名盛于诸侯以及终身有靠为由请求安国君立其为適（嫡）嗣。
反观在吕不韦的操控下安国君立子楚为继承人的过程，人们不难发现的是，他根本没有考虑立长问题。像这样就与春秋时期穆叔所谓“大子死，有母弟，则立之；无，则立长。年钧择贤，义钧则卜”之类“古之道”
以及王子朝所谓“王后无适，则择立长。年钧以德，德钧以卜”之类先王之命
有所不同，甚至与中原诸侯盛行的“立大子之道三：身钧以年，年同以爱，爱疑决之以卜筮”也颇不相符。
不过，安国君并未因而受到来自昭襄王或者其他政治势力的干预。在子楚也就是后来的庄襄王去世后，他的儿子嬴政登上秦王之位。在秦始皇去世后，幼子胡亥出众人意外地成为皇帝之位的继承者。后面的分析将表明，这很可能出自秦始皇之本意或者决定。如果君位/皇位继承像这样不存在人们必须遵循的公认规则，而是由秦国君/皇帝决定，任何具备继承资格的公子都有可能成为潜在的国君/皇帝。在国君/皇帝未就君位/皇位继承做出妥善安排的情况下，具有继承资格的公子能否在权力斗争中胜出就成为他们能否继承国君/皇帝的不二途径。其他公子也会在权力欲的驱使下一有机会便试图通过武力等不正当途径继续为君位/皇位而斗争。政治乱象的发生就不可避免。
总而言之，秦君位/皇位继承以父死子继为常态（长子继承又是其中常态），而以兄终弟及为非常态。对此君位/皇位继承现象，或有学者从周制或者蛮夷文化的角度进行解释。不过，秦人在绝大多数情况下按照长子继承制度或者模式确定君位/皇位继承者，未必因秦国乃周王室分封之诸侯国之故而必须遵循周制。秦国向东扩张因为强大的晋国阻挡之故一再遇挫，秦穆公不得已采纳由余的建议而称霸西戎，秦文化从此与夷狄文化较为深入地交流和融合。在此之后，秦国君位继承在绝大多数情况下仍然以父死子继为主。若因而言秦人与公认为蛮夷的楚人相类而采取有别于周制的国君继承制度恐怕又不尽然，原因在于，秦国的君位继承在绝大多数情况下较为符合周制。在目前的资料条件下或可以这么认为，嫡长子继承制因为周人长期实行之故而获得合法性，又因符合人情、有利于政局稳定之故而为秦人自觉自愿地遵循，即便夷狄文化也难以改变。不过，在国君/皇帝有权决定继承者的情况下，秦人在特殊情况下也依据兄终弟及制确定君位/皇位继承者。在长期实践中演化出诸如此类制度或者故事以后，任何有资格的君位觊觎者甚至权臣都可以较为方便地加以利用，为他们通过各种不正当手段夺取君位/皇位提供诱因和口实，这样就容易酿成影响秦国/王朝命运的政治动荡。
大概是因为国君/皇帝在秦境内享有最高权力之故，秦人为君位/皇位继承而发生令不少庶长、公子乃至国君身死的激烈争夺以及政局动荡。同样是因国君/皇帝垄断秦国/王朝所有权力之故，官吏们的治理行为以及秦国/王朝政局因而深受影响。为阐述之便，这里拟对秦君权/皇权的内容略加分析。
在《史记·秦本纪》中，秦国国君“以兵伐……”“遣兵伐……”之类记载不仅非常简略，而且是战争进入实施阶段后的情形，人们必须依据一些较为详细的、叙述战争的起因、经过以及结果的记载而判断秦国国君在发动战争方面扮演的角色或者发挥的作用。现举例予以说明。杞子派人向秦穆公报告，郑人让其掌管国都北门的钥匙，秦国如果趁此机会派遣军队偷袭，可以攻占郑国。秦穆公前往与蹇叔商议，后者以劳师以袭远容易为敌方获悉并做好防范为由表示反对。“公辞焉，召孟明、西乞、百乙，使出师于东门之外。”
秦穆公在征求蹇叔意见且招致反对的情况下决定出兵，表明秦国国君对于战争这样的国之大事享有决定权。在商鞅变法后，秦国国君在此方面的权力没有发生任何变化。例如，齐国在马陵之役大败魏国后，商鞅建议乘机伐魏，迫使魏国将国都东徙，秦国可因而成就帝王之业。
秦国变法已经大获成功，商鞅因而在秦国享有极高威望，然像对外发动战争这样的大事仍然必须由秦孝公定夺。
秦国国君享有战争决定权，不仅如上所述表现为是否发动战争方面，而且表现在对谁发动战争方面。现以秦伐蜀为例来加以说明。巴、蜀相互攻击，各自向秦国告急。秦惠王准备发兵伐蜀，却担心蜀道艰险狭窄。当此之时，韩国派兵入侵秦国，秦惠王又打算先攻打韩国。在秦惠王犹豫不决的时候，司马错与张仪在他面前争论，阐述其伐蜀或者伐韩的主张以及理由。秦惠王最终采纳司马错的意见，起兵伐蜀。
与前面所述蹇叔、商鞅等人一样，司马错与张仪不过提供意见和建议而已，秦惠王才能对这样的大事进行定夺。
秦国国君享有这类权力，还可由其中止战争的权力予以体现。现以昭襄王允韩、赵求和为例来加以说明。白起在长平之战中大败赵国，前后一共斩杀赵国将士四十五万人后，分兵为二，大有一举灭赵之势。在苏代游说下，应侯范雎建议昭襄王应允韩、赵两国割地以和，秦王听从了他的建议。由“武安君闻之，由是与应侯有隙”这样的记载可知，
白起对于此时罢兵难以苟同，然在国君作此决定后无可奈何，唯有将愤怒指向提出建议的应侯。
在商鞅变法前后，均有将领自行决定中止战事的情形。不过，它们难以构成秦国国君中止战争权力之反证。例如，在郑国已经采取防范措施的情况下，孟明等人以为“攻之不克，围之不继”，决定放弃既定目标。
此乃将领们在国君确定的战争目标已经难以实现，根据实际情况采取的最大限度地维护秦国利益的行为。秦穆公并未因此而惩罚他们，在一定程度上表明秦穆公在同样的情形下也会做出类似决定。如果情况并非如此，将领擅自退兵则势必受到严惩。现以甘茂为例来加以说明。秦昭襄王命樗里子、甘茂攻打魏国皮氏，后甘茂因畏惧向寿等人进谗言故而停止攻打魏国蒲阪，“得罪于秦，惧而遁逃”
。
秦国国君之所以能够牢牢掌握战争之决定权，与秦国军队为国君所有和绝对掌控有关，将领不过系国君在战争爆发的时候委任并负责指挥而已。理由有三：第一，秦国国君往往在战争或者军事行动开始的时候委任将领，让他们负责指挥军队。例如，“（秦穆公）使百里傒将兵送夷吾。”
又如，“缪公发兵，使丕豹将”
。与中原诸侯国执政通常在战事发生以后担任中军帅不同的是，秦国在每次战争爆发的时候都由国君临时任命将领，像这样可以避免将领因长期统率的缘故而掌控军队的问题产生。第二，秦国国君可以根据需要而在战争期间更换将领。例如，秦国任命左庶长王龁为将，率军攻打韩国。王龁在率军攻占上党后与廉颇率领的赵国军队相持于长平。在赵国任命赵括为将后，秦国暗中任命武安君白起为上将军，王龁为尉裨将。
这支秦军的统帅由王龁变为白起。第三，战争结束，秦国国君往往将军队重新置于自己控制下。例如，商鞅率军大破魏国，迫使后者徙都大梁，因而获封於、商十五邑。他率领的军队很显然交还秦国，重新置于秦国国君的控制之下。倘非如此，数月之后，有人告商鞅谋反，他没必要逃亡。在返回秦国后，他也不可能仅与徒属发动邑兵攻打郑国。
又如，秦王嬴政命李信与蒙恬率领二十万军队伐楚。在取得一些胜利后，这支秦军为楚军大败，“入两壁，杀七都尉，秦军走”
。由是可知，这支秦军并非全军覆灭。后来秦王任命王翦为将，听从其言率军六十万出征。
既然这位国君“空秦国甲士而专委”于王翦，
这支军队很可能包括此前李信等人率领的军队。换言之，在伐楚之战中败走的军队重新回到秦王控制之下。
在春秋战国时代，诸侯国之间的联系日益密切，外交和战争选项时常摆在它们面前。就外交而言，与战争一样，秦国国君也享有最后的发言权。作为位于西部僻远地区的诸侯国，秦国迟至穆公时代才开始与中原诸侯国产生较为密切的联系，而且以东部强邻为主。战争还是外交乃试图东向发展的秦国必须决定的重大问题。起初，秦国试图通过支持夷吾等人回国即位而达到目的。然而，晋人对于秦国的动向十分警惕。秦国不得已通过战争解决问题，在韩原之役中，秦人俘获晋侯。如何处置晋侯，乃决定秦、晋两国今后和与战的重大外交问题。公子子显主张杀之，而子桑建议以其大子为质后予以释放。然秦国夫人等以登台履薪这样的极端方式迫使秦穆公对晋侯以礼相待。秦穆公最终决定在晋侯同意交付允诺的贿赂以及以大子为质后让晋侯回国。
商鞅变法后，秦国国君的外交权力未发生任何变化。例如，秦惠王更倾向于让张仪通过外交手段来为秦国谋取土地等利益，并通过战争配合张仪的外交行为。这样的做法很可能在秦国国内引起非议。在秦惠王去世后，秦武王即位，“群臣日夜恶张仪未已”
。在此以前，秦国群臣也很可能未必赞成秦惠王的军事配合外交的战略。然而，因为国君享有决定权之故，他们对此无可奈何，只能在不悦张仪的秦武王即位后予以毁恶。又如，昭襄王执政期间，在魏冄准备越过韩、魏两国而攻打齐国的时候，范雎设法觐见秦王，指出“王不如远交而近攻，得寸则王之寸也，得尺亦王之尺也”
。昭襄王采纳范雎之建议，拜其为客卿，派遣五大夫讨伐魏国。尽管魏冄此时权倾朝野，然昭襄王仍然能够做出与其意不相符之决定并采取相应的行动，表明与发动战争一样，外交也是国君固有的权力，不容群臣哪怕是权臣异议。
在商鞅变法以前，就治国之道而言，秦国与中原诸侯国并无多少不同。这就是“议事以制，不为刑辟”
。其大意为，对于面临之政事，人们商议决定如何处理，而不是以刑罚来威逼人们服从。在商议过程中，人们常常援引先王之制、流传下来的诗、书中有关治理的言说以及故事等等而不是事先规定的法令以支持其主张。例如，秦穆公在韩原之役中俘获了晋侯，子桑建议释放晋侯而以其大子为人质。他的理由是，“史佚有言曰：‘无始祸，无怙乱，无重怒。’重怒难任，陵人不祥”
。诸如此类之“制”与人们面临的事务之间的关系显然和后世法律与事实之间关系完全不同，人们具有较大的阐释空间和选择自由度，从而让这种治国之道笼罩着浓厚的人治色彩。又如，晋国公子夷吾以河西之地作为贿赂而请求秦穆公帮助他回国即位。秦穆公为此询问公孙枝公子夷吾能否定晋国，后者指出：“臣闻之，唯则定国。《诗》曰：‘不识不知，顺帝之则。’文王之谓也。又曰：‘不僭不贼，鲜不为则。’无好无恶，不忌不克之谓也。今其言多忌克，难哉！”
倘依照公孙枝所援引之“制”处理眼前事务，秦穆公不应该答应夷吾之请。然而，他基于秦国利益而认为：“忌则多怨，又焉能克？是吾利也。”
商鞅变法令秦国治理之道发生重大变化，此乃秦孝公乾纲独断的结果。何以言之？对于公孙鞅所主张的变法，甘龙以其所闻“圣人不易民而教，知者不变法而治”的道理为依据表示反对，
杜挚也以其所闻“利不百，不变法；功不十，不易器”，以及“法古无过，循礼无邪”等治国之道予以反对。
普通秦人也强烈反对变法。据《史记》记载：“令行于民期年，秦民之国都言初令之不便者以千数。”
相对于这些起而行者而言，沉默的反对者应该更多。总之，变法远未在秦国朝野达成共识。就是在这样的政治环境中，在信服商鞅所谓“且夫有高人之行者，固见负于世，有独知之虑者，必见惊于民”的情况下，
秦孝公力排众议，坚持变法，秦国因而逐渐步入以法治国的轨道。
对此，人们或许可以通过《韩非子》讲述的故事进一步来理解。秦国发生饥荒，应侯建议用五苑之蔬菜、橡果以及枣栗等来赈济百姓。昭襄王没有同意，他的理由是“吾秦法使民有功而受赏，有罪而受诛。今发五苑之蔬果者，使民有功与无功俱赏也。夫使民有功与无功俱赏者，此乱之道也。夫发五苑而乱，不如弃枣蔬而治”
。昭襄王不可能不知道不赈济百姓的后果，然而，在他看来，如果因赈济百姓而破坏秦法，后果会更为严重。这其实是个主观判断，至少昭襄王并未讲清事情何以至此的机制或逻辑。不过，这样的言说足以表明在昭襄王心目中坚持以法治国极端重要。有君如是，实践中秦国在不断修改和完善法、律、令的同时，事无巨细，往往依法而断。例如，咸阳未能察觉伪造之传，就再次封好以后传给他县。其他县也像这样传给县以下机构，一直到达关隘方被查获。在并未造成什么危害或者严重后果的情况下，咸阳以及涉事之县都依法而接受“赀”的处罚。
《史记·商君列传》记载的秦国两次集中颁布的法令尽管出自商鞅等人之手，然而，如果他们没有奏请秦孝公并得到其同意的话，它们不可能成为法令并公之于世。如果“于是遂出垦草令”
以及“卒定变法之令”
的主语并不是十分明确，难以证实秦孝公在相关事件方面发挥的作用的话，《史记·秦始皇本纪》比较详细地记载秦王朝焚书令的形成过程，
它表明非经皇帝同意或者认可，臣子的意见不可能成为法律。与此相类的是，据出土秦简记载，秦始皇廿六年己卯，丞相状、绾等人以为湘山、屏山以及骆翠山以南树木野美，建议如保护禁苑树木一样禁止予以砍伐，得到皇帝同意方成为法令。
通常而言，法律随着政治、经济、文化以及军事等方面形势的变化而需要不断进行修改。这相当于在变化了的条件的制约下制定符合新需要的法律。这类权力如果同样属于秦国国君，则其制定法律的权力可以进一步予以证实。如果这样的权力可以由秦国国君以外的人行使，则前述看法应该予以修正。个中道理非常简单，经过国君同意的法令体现其意志，如果他人可不经国君同意而对法律进行修改，则表明他人的意志可以凌驾在国君的意志之上。这不仅从法理上而言不可能，在实践中人们能够看到的也往往是与之完全不同的情形。例如，“二年十一月己酉朔朔日，王命丞相戊（茂）、内史匽，□□更修为田律”
，尽管学术界目前对“□□”代表的字尚不能达成共识，然而，简文大意当无疑问，这就是秦王命令丞相戊（茂）、内史匽等人对为田律进行修改。这样的记载表明修改法律的权力属于国君，而丞相戊（茂）、内史匽等人不过奉命处理具体事务而已。
与制定和修改法令的权力相类的是，废除法令的权力亦属于秦国国君。例如，秦国宗室以及一些大臣认为，其他诸侯国前来为秦国效力者无非为其国君充当说客和间谍，他们因而请求驱逐所有来客。
这样的建议一度得到秦王的同意并成为法令，秦国因而到处搜索并驱逐来自其他诸侯国之客。在李斯上书后，“秦王乃除逐客之令”
。
秦国军事将领的任命已如前述，这里主要考察秦国文官之任免。在商鞅变法前，协助秦国国君处理国事的主要为大夫，他们均由国君任命。例如，秦穆公用五张羊皮向楚人赎百里傒，与之商谈国事而大悦，授之国政。在百里傒向其推荐蹇叔后，秦穆公派人持厚币迎之，任命其为秦国上大夫。
诸如此类记载本来已经可以说明秦国国君的用人权力，然人们尚难据而获悉秦国宗室成员或其他大臣在授予官爵方面所能发挥的作用，故而对于秦国国君这类权力的认识尚不能说达到较为充分的程度。《左传》的相关记载因而显得较为重要。孟明等人奉命率军伐郑，因军事行动的秘密泄露，不得已灭滑而还，被晋国大败于殽。秦大夫以及左右都认为此战之败乃孟明等人之罪，然秦穆公归罪于己，“复使为政”
。这样的记载表明，秦国国君在任命大臣方面享有决定性权力。
在主持秦国变法的时候，商鞅主张国君依法根据人们在农战过程中所建功勋而授予官爵。在通常情况下，秦国国君的确如此。不过，秦国法令绝不可能成为国君任免官吏的桎梏。例如，齐国孟尝君招徕诸侯宾客以及亡人有罪者数千人，以贤闻名于诸侯。秦昭王以泾阳君为人质而要求见孟尝君，在齐王让孟尝君入秦后，秦昭王当即准备任命他为相。当此之时，孟尝君对于秦国而言寸功未立。有人劝说秦昭王：“孟尝君贤，而又齐族也。今相秦，必先齐而后秦，秦其危矣。”秦昭王因而不再任命孟尝君为秦相。
利害而非法令乃秦昭王考虑任命丞相的主要原因。后孟尝君设法逃回齐国后，秦人任命楼缓为丞相。
楼缓为赵人，以前也从未为秦国建功。又如，吕不韦对于子楚立为太子乃至即位为秦王发挥极其重要的作用，对庄襄王个人而言功莫大焉。不过，吕不韦所作所为很难说是为秦国建功，庄襄王即位后却立即以吕不韦为丞相。
与任命丞相无须依法论功相类的是，秦王也不需要依据法令就可以免除他们的丞相职位。例如，赵人认为楼缓为秦相对赵国不利，于是派遣仇液前往秦国，建议秦王任命魏冄为相。仇液听从其客宋公之计而对楼缓言，“请为公毋急秦”。秦王见赵国并不急于请求他任命魏冄为相，以为此举对秦国有利而对赵国不利，故而免除楼缓丞相之位，任命魏冄为丞相。
然而，人们在现有文献中难以发现楼缓违反法令的任何记载。
秦王既然连丞相这样重要的职官都可随意任免，其他职官自然不在话下。因此，人们仅需了解秦王任免职官的下限即可，至于其他职官的任命在后面简要予以介绍。从现有资料来看，秦王任免职位最低的职官为郡守。例如，因范雎推荐之故，秦昭王召见王稽，任命其为河东守，三年不进行上计。
这样的记载又表明，对于像郡守这样的职官，他人可以推荐，然决定权操于国君之手。魏冄相秦后“举任鄙以为汉中守”这样的记载恐不足以构成反证。
举有任用之意。例如，“（黄帝）举风后、力牧、常先、大鸿以治民”
。然而，此乃“昭王少，宣太后自治，任魏冄为政”这样的非常状态下的情形。
在收穰侯之印并任命范雎为丞相后，范雎仅能推荐人选而已，行使任命权者乃秦昭王本人。
赏罚乃秦国君/皇帝实现其治理目标的两种最为常用的手段，其中又以罚最为常用。例如，在即位三年后，秦武公以三父等人杀出子为由而夷其三族。
不少文献记载表明，秦国国君在行使赏罚权的时候具有相当的任意性。例如，秦穆公之爱马走失，为岐下三百余野人捕获并且杀而食之。秦国官吏查明并抓获食马之人，拟对他们施刑。由这三百余人在秦晋之战爆发后都请求参战而且奋不顾身的表现来看，他们也自认为惩罚在所难免，在秦穆公赦免他们以后企图以这样的方式报答恩惠。秦国官吏的做法因而没有什么不妥。然而，秦穆公不仅以“君子不以畜产害人为由”为由赦免他们，而且赐酒为其压惊。
又如秦穆公赦免孟明之罪。孟明等人奉命率军袭郑，在消息走漏以后放弃继续攻打郑国的打算。孟明等人像这样做乃是尽可能为秦国谋利益，然而，他们灭亡滑国的军事行动显然未得到相关命令，属于擅自行动。由晋国原轸所谓“敌不可纵，纵敌，患生”以及“吾闻之‘一日纵敌，数世之患也’”这样的言说可知，
包括原轸在内的一些晋国大臣已然视秦国为敌，无论秦人是否灭滑，他们都有可能主张对秦国军队采取行动。晋国内部也有像栾枝这样的大臣，他们认为在还没有报答秦国恩惠的情况下讨伐其军队不甚妥当，本来可以成为制止秦晋之战的力量。然而，孟明等人灭了与晋同姓之滑国，让原轸所谓“秦不哀吾丧而伐吾同姓，秦则无礼，何施之为”这样观点占据上风，终于导致令秦军遭受灭顶之灾的殽之役爆发。
因此，秦国大夫以及秦穆公左右皆言“是败也，孟明之罪也，必杀之”并非没有合理性。然而，秦穆公将此战之败完全归罪于自己，不仅不惩罚孟明等人，反而使孟明继续为政。
这表明秦穆公拥有不受任何约束的惩罚权。至于赏赐的权力，实际上与此相类。例如，后子因为秦桓公宠爱之故，与景公如同二君一样。周王室辛伯早已指出：“并后、匹嫡、两政、耦国，乱之本也。”
然而，秦桓公不顾礼法和历史教训而任由一己之意进行赏赐，谁也不能反对和制约。
在商鞅变法期间，秦国确立根据功罪而行赏罚的基本原则，并在法令中对在符合何种条件后行赏罚予以明确规定。不过，这并不意味着秦国/秦王朝国君/皇帝完全依照法令规定而行使赏罚之权。在必要的时候，法令不可能妨碍国君们按照自己的意愿对官吏进行赏罚，例如，郑安平在攻打赵国的时候为赵军所围困，竟然率军两万人投降。此人乃应侯推荐，而秦法有“任人而所任不善者，各以其罪罪之”相关规定，
故范雎在郑安平事件发生后向秦王请罪。秦昭王不仅不加罪，反而禁止秦人言郑安平之事。
又如，秦二世胡亥在继位后鉴于大臣不服以及诸公子仍然有可能与其争夺皇帝之位的严峻形势，听从赵高之言“不师文而决于武力”
，也就是不按照法令办理而是直接利用权力处死那些对二世不服以及对皇位构成威胁者，大臣和诸公子因而遭到肆意杀戮。
关于国君/皇帝赏赐权力行使的任意性，相关文献匮乏，然也不是不能发现例证，秦王嬴政赐王翦田宅就是如此。秦王嬴政强行让王翦率军六十万灭楚，后者遂“请美田宅园池甚众”
。在军队到达函谷关后，王翦又派人“请善田者五辈”
。当此之时，王翦率领的军队尚未达到楚国边境，故而不可能建立任何功勋，依照秦国法令不应得到任何赏赐。然为消除嬴政有可能对他产生的猜忌，王翦不得不如此。王翦之所以认为此举可行，应该是因为他知道嬴政可以将秦国法令弃置一旁而答应他所请。
作为周王室分封之诸侯，秦国境内包括土地在内的一切资源以及生活于其上的百姓均为国君所有。为了维持以及不断扩大这份产业，秦国国君建立军队，设置官吏。与中原诸侯有所不同的是，秦国国君绝对掌握军队，从而确保独揽秦国一切大权，其中主要包括决定战争与外交的权力、治国之道决定权、制定、修改和废除法令的权力以及任免、奖惩官吏的权力。商鞅变法实现秦国治国之道向以法治国的转变，在秦国乃国君产业的性质没有发生改变的情况下，它没有也不可能以法令来约束和限制国君的权力——除非法令因为有利于秦国长远和根本利益而为国君们自觉自愿地遵守。这同时又意味着，秦国在君位继承制度方面存在的固有缺陷也不可能因商鞅变法而得到修正。