“繁华都市里的孤独与寂寞”
——南京市玄武区困境未成年人调研报告

崔效辉 马雪冬 黄琼花 汪水华

摘要： 受南京市玄武区民政局的委托，南京同心未成年人保护与服务中心对玄武区的困境未成年人进行了一次全面的入户评估，并依据普查材料，联合南京邮电大学撰写了本报告。通过对127个困境未成年人及其家庭的调查，本报告描述了玄武区困境未成年人的现状，分析了其困境成因，并结合玄武区困境未成年人保护工作现状提出了相应的对策建议。本报告包括以下几个部分：1.玄武区困境未成年人的现状；2.玄武区困境未成年人的困境成因；3.对策与建议；4.附录：玄武区困境未成年人情况分析，玄武区困境未成年人研究的意义、方法与过程，南京市及玄武区未成年人保护的政策与组织建设，国内外未成年人救助与保护举措综述。

关键词： 困境未成年人；保护；对策建议

“儿童是祖国的未来”，但保障每一个儿童充分享有他们应有的权利，需要一系列的政策设计和社会服务机制建设。与发达国家或地区相比，我国儿童的福利状况与生活水平仍有较大差距，很多未成年人仍然面临的诸如贫困、虐待、被忽视和缺乏照顾等问题，针对未成年人的社会政策缺乏顶层制度设计，有关未成年人照顾和服务的社会慈善机构发育还不充分、立法尚不健全，对未成年人的伤害或暴力事件时有发生。

南京市作为两个“率先”的先行者，在探索未成年人保护方面已经走在全国的前列。研究未成年人救助与保护的政策现状及其效力，全面普查困境未成年人并根据其实际需求提出针对性的对策建议是十分必要的。

一、玄武区困境未成年人的现状

根据《南京市政府关于完善困境未成年人分类保障制度的实施意见》，困境未成年人（指具有本市户籍的18岁以下居民）分类保障对象包括以下六类：孤儿、监护人监护缺失的未成年人、遭遇家庭暴力的未成年人、留守流动未成年人、流浪乞讨未成年人、其他特殊困难的未成年人。

本次受委托调查的未成年人有156名，南京同心未成年人保护与服务中心（以下简称“同心”）调查团队分五个小组深入玄武区7个街道的46个社区，对156名疑似困境未成年人进行了细致的入户调查。其中因经济改善、年龄超龄、长期在外地、家庭不配合等原因而退出评估或不属于“困境未成年人”的有29人。因此，最终调查认定的各类困境未成年人共计127人。

调查小组依据调查结果建立了《玄武区困境未成年人基本情况数据库》，为127名困境未成年人建立了评估档案，包括《社区未成年人基本信息表》、《未成年人困境评估表》和《未成年人保护对象评估意见书》。在此基础上，本报告对困境未成年人的性别、健康情况、就学情况、家庭类型、家庭规模、住房、是否享受低保、监护类型、亲子关系类型、照料类型、照料能力等做了进一步的分析，具体情况（见附件1）。需要说明的是，因本次评估困境未成年人未包含辖区内的孤儿和非辖区户籍的流动困境儿童，因此，本报告只针对除孤儿、流动儿童以外的其他五类困境儿童。

根据评估报告分析，做出的调查结论是：

（1）被调查的困境未成年人分布区域广泛。全区7个街道、46个社区都有涉及。其中，分布相对集中的有10个社区。而且，男童困境发生概率远高于女童。

（2）大部分被调查困境未成年人年龄处于义务教育阶段。其中，大多数困境未成年人处于就学状态，但仍有少部分处于辍学状态。

（3）单亲家庭的困境未成年人比例偏高。核心家庭比例相较于非困境未成年人家庭明显偏小，各种形式的非原生家庭大量存在。其中，单亲家庭的困境未成年人因其家庭的脆弱性更容易遭受监护缺失和监护无力的风险。此外，单亲家庭中亲子关系存在问题的比例偏高。

（4）困境未成年人监护人就业比例低、职业稳定性差、家庭总体收入偏低，相当一部分家庭收入主要来自政府提供的最低生活保障金。

（5）残疾儿童与患病儿童占全部困境未成年人的比例比较高，两者合计占全部困境未成年人比例超过25%；且困境未成年人的心理亚健康或不健康比例明显偏高。

（6）“监护缺失”或“监护能力不足”是困境未成年人面临的主要困扰。“隔代监护”、“监护无力”的主要原因是监护人因为健康（包括残疾、患病）、职业、服刑、涉毒等原因无暇或无力监护。

此外，评估者还发现对于部分残疾未成年人来讲，照顾者往往存在很大的身心负担。一方面是有部分年龄偏大的隔代监护人会比较担心自己去世之后孩子的生存问题。另一方面，对于部分需要康复治疗的残疾或患病未成年人来说，照顾者更倾向于采用比较“传统”的方法，把他们“保护”起来，不与外界往来。其中有相当一部分照顾者潜意识里认为“残疾”是一件“丢人”的事情，一定程度上主动切断了家庭与外界之间的联结。当然，还有部分家庭是因为经济问题和缺少获知康复资源的渠道，没有能力让孩子接受康复治疗。

二、玄武区困境未成年人的困境成因

从调查结果来看，玄武区困境未成年人的“困境”成因是复杂的。总的来说，是社会转型时期诸多社会结构性问题在未成年人身上的反映。玄武区未成年人陷入困境的原因可以归纳为三个方面：一是家庭收入低、二是家庭结构不完整、三是监护缺失或监护失当。

1.家庭收入低。家庭收入低是未成年人陷入困境的一个重要原因，从调查结果看，被调查对象中，约70%的家庭是“低保户”，10%的家庭是“低保边缘户”，两者合计近80%。这表明有大量困境未成年人家庭没有或很少有政府补贴以外的收入。困境未成年人家庭平均月收入为2156.7元，人均月收入725.4元，这个数字仅略高于南京市最低收入保障水平线，80%的家庭月收入在3000元以下。

家庭收入低又与被调查困境未成年人的父母的受教育水平低、就业率低、身心健康水平低密切相关。困境未成年人父亲“残疾”比例是12.4%，“患病”的比例是22.5%，两者合计为34.9%。困境未成年人母亲“残疾”的比例是17.4%，“患病”的比例是9.8%，两者合计为27.2%。患病或残疾直接导致困境未成年人的父母就业率低，父亲“无业”52人，母亲“无业”51人。除因残疾和患病导致的无法就业外，在困境未成年人的父母中，因为“正在服刑”或“强制戒毒”而没有就业的，也是非常值得关注的一个问题。在已经就业的困境未成年人父母中，“打零工”是其主要的就业形式。

低就业率、低职业稳定性、高残疾率、高患病率和高违法犯罪率是困境未成年人家庭收入低主要原因。

2.家庭结构不完整。家庭，尤其是原生家庭，被认为是最适宜儿童成长的环境，家庭结构不完整会严重降低家庭原有的各种功能。其中，家庭作为一个生产和消费单位的功能也会遭到严重削弱，家庭低收入是家庭经济功能弱化的直接后果。除收入低以外，家庭的情感功能也严重削弱，父母双方或一方监护能力下降，有时会把未成年人委托给祖辈或亲戚监护，因此，“单亲监护”、“隔代监护”和“无人监护”的比例很高，父母监护一方缺失和两方缺失的比例高达65.4 %（见表7）。

在全部的被调查者中，“核心家庭”的比例只有29.1%，这大大低于非困境未成年人生活在核心家庭中的比例。离异、再婚、非婚同居、父母双方或一方服刑、双方或一方失联等状况，使得困境未成年人家庭的完整性遭到严重破坏，其中，单亲家庭的比例高达45.7%。单亲家庭中困境未成年人之所以陷入困境，在很大程度是因为“单亲”导致家庭功能弱化，包括收入低、亲子关系恶劣、社会融合度低等。

家庭结构不完整除削弱了监护能力以外，还增加了“不当监护”的风险。在亲子关系中，“溺爱”、“专制”与“冷漠”三项合计比例为36.8%。

在困境儿童的父母中，除生病、残疾以外，“正在服刑”和“曾经服刑”的比例也较高，两项合计共有15人，因为涉及毒品犯罪而被强制戒毒或入狱服刑（“涉毒服刑”与“正在服刑”会有少部分重合）的父母双方或一方合计有14人。由于涉毒犯罪的反复性、持续性特点决定了父母涉毒家庭的困境未成年人面临着更多的成长困境。

3.监护缺失或监护失当。“监护缺失”或“监护失当”实际上是由于“家庭低收入”与“家庭结构不完整”等多种因素相互作用的结果。

“监护缺失”主要是指监护人没有能够给家庭中的未成年人提供足够监护，使其获得成长过程中所需要的物质与情感支持。“单亲监护”、“隔代监护”、“亲戚监护”和“无人监护”都是“监护缺失”或“监护不足”的表现形式。“单亲监护”和“隔代监护”并不必然导致监护缺失，但是，这两种监护形式增加了监护缺失的风险。

“无暇监护”与“无力监护”也是监护缺失的表现形式，无暇监护是指监护人忙于生计无法顾及被监护人，“无力监护”是指监护人没有能力监护被监护人，除隔代监护中的年老体弱、多病原因以外，在由父母监护的儿童中，因为父母一方残疾、患病（包括严重的精神疾病）、服刑而无力监护的比例较高。在监护人患有精神疾病时，儿童的监护会遇到严重的问题，尤其是监护人疑似患有精神疾病、但监护人自己坚称“没病”又不愿意进行诊断的，孩子生活在这样的家庭中，面临多方面的风险。

“监护不当”是指监护人缺乏正确的监护理念与监护方法，亲子关系中的“溺爱”、“专制”、“冷漠”都是监护不当的表现。此外，“忽视”即在日常生活照顾和情感维系中采取放任的态度，也是监护不当的表现。一般说来，“监护不当”存在于各种监护类型中，其中，“单亲监护”和“隔代监护”两种类型的家庭中“监护不当”的比例较高。有些由父母共同监护的儿童同样面临监护不当的问题。

三、对策与建议

2016年6月13日，国务院发布了《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》确立了“坚持家庭尽责”、“坚持政府主导”、“坚持社会参与”与“坚持分类保障”的四项原则。其总体目标是：尽快形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局，建立健全与我国经济社会发展水平相适应的困境儿童分类保障制度，困境儿童服务体系更加完善，全社会关爱保护儿童的意识明显增强，困境儿童成长环境更为改善、安全更有保障。

近年来，我国政府在儿童救助与保护工作中进行了一系列的政策建设，各地也都积极探索新时期儿童救助与保护的新理念、新方法。但是，总体来看，我国的儿童福利政策目前尚不完善和具体，存在诸多立法空白，面临政策执行缺乏有效的责任主体、罚则不具体、处置措施不明确等问题，转变儿童福利理念，推动儿童福利政策建设势在必行。南京市及玄武区未成年人救助与保护的政策与组织建设都已取得了很大的进步，成效比较明显，但由于未成年人救助与保护工作的复杂性、多样性、多变性，困境未成年人的救助与保护工作在政策导向、机制建设、实务操作方法、多部门合作、工作程序梳理等方面仍有许多有待探索和改善的地方。在参考《意见》确立的未成年人救助与保护原则的基础上，立足南京市及玄武区未成年人救助与保护工作实际情况，结合国内外儿童救助与保护的先进经验，对玄武区困境未成年人救助与保护工作提出如下建议：

1.继续推动未成年人保护的政策建设与服务机制建设

遵循2011年国务院发布的《中国儿童发展纲要》（2011—2020）精神，结合南京市及玄武区的实际情况，转变儿童福利理念，推动儿童福利政策建设。

（1）适时推动修改《中华人民共和国未成年人保护法》，完善未成年人福利和权益保护的法制机制。明确在未成年人权益保护中各责任主体的责任与权力，增加具体的操作性条款。全国人大1991年9月4日通过的《中华人民共和国未成年人保护法》，共四章、二十八条，全文只有2072个字，原则性规定多、操作性内容少。该法规定了诸多未成年人权益保护主体的“应当”行为，但是，对于各主体没有这些“应当”行为的，却没有具体的责任条款，这种现象使得该法中某些条款成为“僵尸条款”。我们在玄武区困境儿童个案中就发现，一些困境儿童之所以辍学或生活保障不到位，是因为父母监护无力。而国家法律并未对监护无力的父母处置方案进行明确规定，因此这一类困境儿童就成为辖区内最为棘手的个案。针对未成年人的权益保护工作，未保成员单位如何建立联动协作机制？职责如何明晰？建议国家尽快修改《中华人民共和国未成年人保护法》中的相关条款，真正让该法成为保护未成年人的核心制度保障。

（2）依据南京市现有困境儿童服务经验，推动政策与法规建设。在贯彻落实《中华人民共和国未成年人保护法》、《南京市未成年人保护条例》及《国务院关于加强困境未成年人分类保障意见》的基础上，总结、提炼南京市及玄武区的困境未成年人保护实践，推动南京市乃至江苏省的困境未成年人保护的法规与政策建设。

南京市儿童保护工作起步早、政策新、机制活，在政策建设与服务机制建设方面已经走在全国前列，对南京市的儿童保护工作进行总结、梳理，能够为儿童福利立法、修法提供依据。2017年2月12日，由南京市玄武区益生同心儿童发展基金会主办，以南京市困境未成年人服务个案为基础的《中华人民共和国未成年人保护法》修法研讨会在南京召开，来自民政部、高校科研机构、地方民政部门、社会组织的代表100多人参加了研讨。今年4月，江苏省质监局审核通过玄武区民政局和南京同心未保中心联合申报的“困境儿童服务流程标准化”项目。该项目周期为两年。如果项目实施顺利，玄武区困境儿童服务的经验做法也将成为江苏省甚至是国家的服务标准，得到进一步的推广。

综上所述，建议玄武区率先实践依据国内外的先进经验，对于严重侵害未成年人权益的监护人和确实无监护能力的监护人，适时依法临时转移或永久转移未成年人的监护权，由政府委托政府福利机构或社会组织代为监护，体现“国家监护”的理念。尤其关注“监护人涉毒”家庭的困境未成年人，通过政策建设与服务机制建设确保这些家庭的儿童不会成为其涉毒父母要挟政府与社会的“人质”，保障未成年人的合法权益。

（3）坚持分类保障原则，对各类困境未成年人的相关政策法规进行具体化、操作化推动。结合南京市及玄武区的经济与社会发展的实际，在现有的政策框架内，尝试为低收入家庭儿童、单亲家庭儿童、父母残疾儿童（如父母精神残疾、肢体残疾）、大病重病儿童、残疾儿童、父母服刑儿童、父母涉毒儿童等困境儿童的救助与保护进行专门的政策建设，增加困境儿童家庭的津贴种类和津贴数量，确保困境儿童的物质生活得到基本满足。这些政策建设在国家现有政策法规的框架内进行，依据国家相关立法精神，在区委、区政府的支持下，在区级层面尝试进行一些新的政策建设，或者把原有国家层面、省、市层面的某些政策细化、具体化，并根据“两个率先”精神进行政策建设试点、实验。

2.由政府主导构建困境未成年人的服务机制

由政府主导，建立与完善横向到边、纵向到底的市—区—街道—社区四级困境儿童救助与保护体系，是国务院颁发《国务院关于加强困境未成年人分类保障意见》所确立的未来一段时间内政府工作的一个重点。

（1）建议强化各级政府未成年人保护部门的责任和权力，明确未保工作的考评与奖惩。根据调研，玄武区多个困境儿童个案，在社工做评估与开展服务过程中，都遇到了未保各成员单位合作不力、评估和服务难以顺利开展的情况。儿童保护工作，绝不是一家单位的事情，需要各未保委组成单位发挥各自职能和优势共同协助完成。因此，建议将未保工作纳入政府部门的年度计划和岗位责任制，明确未保委各成员单位的责任与权力；跨部门协作方面则进一步完善以民政为主、多部门参与的儿童保护协作机制，明确考评奖惩，用制度来保障未保工作的顺利有效开展。

（2）完善市—区—街道—社区四级困境儿童救助与保护体系。近年来，玄武区已经在全区设立三级未保社工专员，为未成年人保护提供了有力的组织保障。全区明确街道、社区儿童保护机构的场地建设、人员配备、经费来源，建立困境儿童筛查、发现、干预、预防机制，建立市、区、街道困境儿童基础数据库并对数据库进行动态管理、定期更新。但是，社区专职或兼职的未保专员岗位设置、工作职责、权利、义务等还需要相关政策予以明确，尤其是社区未保专员无法全职，导致社区未保社工无法全力保障未保工作。考虑到这些现实困难，建议尝试探索向儿童服务组织购买服务，由儿童服务组织的专业社工担任社区未保社工。

（3）明确政府在政策供给与资源供给方面的责任，引导社会力量积极参与儿童救助与保护工作。确立社会组织在困境未成年人的救助与保护中承担具体服务功能，如摸底调查、动态管理、诊断设计、探访巡查、行为矫正、心理辅导、社会融合促进等方面工作，借助社会组织的力量，构建“政府主导、社会参与”的困境未成年人服务机制。

3.孵化培育与支持社会组织参与困境儿童救助与保护

社会组织参与困境未成年人服务是社会治理创新中“社会协同、公众参与”的重要体现。困境未成年人服务中的行为矫正、心理辅导、亲子关系改善、监护能力提升、社会融合支持等都需要专业社会组织的介入。

（1）发布未成年人保护服务项目，引导社会组织参与未成年人社会保护。建立困境未成年人及其家庭的需求目录，定期向社会发布未成年人保护服务需求，鼓励社会组织开发各类服务项目，增强对未成年人及其家庭的服务支持。

困境未成年人的专业服务以个案服务为主，政府在购买面向困境未成年人的服务时，重点购买面向困境未成年人家庭的、以提升监护水平和照料能力的各种专业服务，尤其是对那些风险等级高的困境未成年人，政府应及时介入并购买相关服务。

（2）以本次困境未成年人评估为起点，加强对困境未成年人的动态管理和服务支持。困境未成年人调查与评估只是加强困境未成年人救助与保护的第一步，建立玄武区困境未成年人基础数据库并建立常态数据更新机制，作为政府制定政策支持与提供服务的主要依据，根据评估困难类型和等级对困境未成年人及其家庭提供多元、多层次的支持服务。

（3）进一步明确和完善困境未成年人家庭评估标准和要求，遵循“评估—计划—服务—再评估”的困境未成年人服务流程。对需要帮助的困境未成年人及其家庭由专业社工服务机构出具家庭风险评估报告，作为后续提供干预服务依据，并对实际干预成效进行跟进评估。

（4）在全区进行宣传发动，组织系列有社会爱心参与的品牌公益活动，比如开设流动的爱心社区义卖站及困境儿童结对帮扶志愿者项目等，培育儿童保护社工和志愿者，在全社会形成关爱儿童、文明向善的良好氛围。

4.以专业社会工作服务为支撑开展困境未成年人的保护服务

儿童服务专业性强，耗时、耗力、见效慢，在政策推进与服务机制建设的基础上，及时推进儿童保护工作的专业化也是非常必要的。

（1）明确建立困境未成年人服务督导机制，保证专业化服务水平。由于未成年人保护工作的复杂性、多样性等特点，需要明确要求未保类社会工作组织引入专业督导机制，明确督导的定位和作用，引导社会组织建立督导机制，培育本土社会工作人才，增进其专业技巧，进而促进社会工作者的成长并确保服务质量。收集和编写具有本区特点的未成年人救助与保护服务个案并推广、鼓励学术机构对辖区内的困境未成人的救助与保护服务进行研究。

（2）开展预防性家庭保护服务，开通家长课堂和困境儿童能力培训实践营，提升家庭的监护能力。随着社会的不断发展，家庭的形式越来越多样化，家庭的非完整性对未成年人的健康成长带来诸多不利影响。困境未成年人家庭在夫妻关系、亲子关系调适，尤其是对于未成年人的教育理念、管教方法等方面存在很多问题与困难，通过开展预防性的家庭保护服务，可以极大程度地提高家庭监护能力，减少对未成年人的伤害。定期开通家长课堂给困境儿童家长提供免费的培训和团辅，提高他们的亲职教育能力。定期开通困境儿童成长实践营，给困境儿童提供生活技能、艺术培训、心理团辅、行为矫正等方面的训练，帮助困境儿童走出封闭的家门，在公益空间内提升自信、锻炼本领。

（3）建立困境未成年人保护紧急预案，加强危机管控。要建立明确的困境未成年人保护紧急预案，在面临突发性紧急事件时，启动预案，加强对危机现场、媒体、社会及心理等方面的管控。通过对以往工作经验的总结提炼，明确责任主体和参与主体，在危机事件发生的第一时间咨询各相关主体，决定应对方案。

江苏省委、省政府提出要奋力实现“两聚一高”，最直接、最根本的是提高广大老百姓的富裕程度和生活质量。困境儿童保护工作其重点已不是让儿童吃饱饭、穿暖衣，而是如何让困境儿童身心健康发展，帮助困境家庭走出困境、实现儿童及家庭的能力重建。今天，我们做好了困境儿童的能力提升和德育、心理等辅导工作，就可能为明天的和谐社会建设奠定良好基础。困境儿童及家庭的生存和发展问题解决好了，不仅可以避免新的贫困产生，也可以提高整个社会的生态财富和“隐性财富”，真正将富民政策转化为全体市民实实在在的获得感和幸福感，加快地区迈入高水平小康社会的步伐。

附录一：

玄武区困境未成年人情况分析

1.总体概况

在127名困境未成年人中，“监护缺失”类未成年人共有52人，其中处于一级风险的有9人、二级风险的有4人、三级风险的有39人；遭遇“家庭暴力”类未成年人有1人，属家庭暴力三级风险；“其他特殊困难”类未成年人有74人，其中处于特殊困难二级风险的有8人、三级风险的有66 人（见表1）。

在地域分布方面，127名困境未成年人分布在玄武区7个街道、46个社区。其中相对集中分布的社区有红山街道月苑社区（11人）、红山社区（9人）、北苑社区（8人）、营苑社区（5人），锁金村街道紫鑫城社区（8人）、锁三社区（7人）、锁一社区（5人），玄武门街道廖家巷社区（7人），玄武湖街道仙居雅苑社区（5人），其余每个社区的困境未成年人均在5人以下。

2.性别与年龄

此次评估认定的127名困境未成年人中，男童有86人，占比67.7%，女童有41人，占比32.3%，男童数量是女童数量的2倍以上。从年龄段上看，有78%的被调查者的年龄分布在10—18岁之间，58.3%的被调查者年龄集中在10—15岁之间。

3.就学情况

调查显示，学龄前困境未成年人有9人，占比7.1%；学龄期未就学困境未成年人有7人，占比5.5%；义务教育阶段在读困境未成年人有87人，占比68.5%；义务教育阶段以上在读困境未成年人有21人，占比16.5%；义务教育阶段辍学困境未成年人3人，占比2.4%。由此可见，处在义务教育阶段的困境未成年人数量比较大，就学比例整体比较高。但仍有少数未成年人虽处于义务教育阶段却由于各种原因辍学，应该就学而未就学、辍学的被访对象有10人，占比7.9%，而他们又多是因为非婚生未上报户口、监护缺失等原因造成的（见表2）。

此外，通过对访谈资料的进一步分析发现，大多数困境未成年人的在校成绩处于“中等”及“中等”以下水平，不少单亲家庭中的父亲、母亲以及隔代照料者都表示因为各种原因，自身在辅导孩子学业方面存在困难。

4.健康状况

被调查者中，75.6%的困境未成年人“身体健康”，19.7%的困境未成年人为身体、智力或精神残疾（有残疾证的困境未成年人共有25人），另外有4.7%患有其他各类疾病。总体上看，困境未成年人的健康状况明显不如非困境未成年人。此外，根据调查者的访谈资料，有20%的困境未成年人存在严重的“情绪紧张”、“焦虑”或“情绪不稳定”，这表明该人群的心理健康状况存在更高的风险，需要引起关注（见表3）。

5.家庭类型与家庭规模

在家庭类型方面，本次评估对象中核心家庭有37个，占比29.10%；主干家庭有9个，占比7.10%；联合家庭有5个，占比3.9%；再婚家庭有8个，占比6.30%；单亲家庭有58个，占比45.70%；其他家庭10个，占比7.90 %（见表4）。

调查表明，在困境未成年人家庭类型中，单亲家庭和核心家庭比重明显高于其他各家庭类型。而单亲家庭中又以一方死亡、失踪、强制戒毒或服刑，另一方因上述情况无力或无意愿照顾未成年人的居多。核心家庭则常常是由于监护人吸毒、残疾、重病、无业而陷入困境，再加上缺少有力的社会支持系统，进一步加深了这些家庭中未成年人的困境状态。调查显示，有45.7%的困境未成年人处于“单亲家庭”，6.3%的困境未成年人处于“再婚家庭”，两类合计超过一半，家庭类型的特殊性需要引起未成年人救助与保护部门和工作者的注意。在子女数量方面，有105 名（超过82%）困境未成年人为独生子女，22 名（超过17%）为非独生子女。此外，评估发现，残疾未成年人的父母生二胎的情况比较常见，相对来讲，这将会使得父母对残疾未成年人的照料精力和投入减少。

被调查对象的家庭规模以2—4人为主，家庭人口数1人的占6%、2人的占比33%、3人的占比47%、4人的占比12%、5人、6人的占1%。

6.困境未成年人父母的职业、家庭收入与住房

调查显示，困境未成年人的家庭收入明显偏低，大多数困境未成年人家庭经济比较困难，约70%的家庭是“低保户”，10%的家庭是“低保边缘户”，两者合计近80 %（见表5）。困境未成年人家庭平均月收入为2156.7元，人均月收入725.4元，仅略高于南京市最低收入保障水平线。

在被调查的困境未成年人中，父亲“无业”的有45人、“服刑”的有7人。在40名“有工作”的父亲中，“打零工”的有10人，“做保安”的有5人，“开小店”的有4人，其他的多在私企工作；在被调查的困境未成年人中母亲“无业”的有49人，“打零工”的有13人，“服刑”的有2人，其余也多在小型私营企业工作。

分析发现，困境未成年人父母的职业、收入与该人群的健康具有高度相关性。在“无业”人员中因身体健康原因而无法参加工作的，其中父亲残疾或患病的有31人，母亲残疾或患病的有25人，两者合计达56 人（见表6）。

13.7%的困境未成年人家庭没有住房，84.7%的困境未成年人有一套住房，户均住房面积为55.1平方米。

7.监护类型与监护状况

被调查对象监护缺失问题比较突出，127人中仅有44人处于父母双方的监护之中，占全部被调查者的比例不到35%。约52%的被调查者处于父母一方监护缺失状态，另有约13%的被调查者父母双方监护缺失，即父母一方监护缺失或双方监护缺失两者合计共有83人，占全部被访者的65.4%。这些儿童实际上都面临较高的安全风险。此外，还有21%的困境未成年人目前是隔代照料，有不少由爷爷奶奶作为监护人的困境未成年人家庭存在明显的焦虑情绪，主要的担心集中在自己老了以后孩子的照料问题（见表7）。

8.亲子关系类型

在全部被调查者的亲子关系类型中，“朋友型”有66个，占比62.3%；“溺爱型”有25个，占比23.6%；“专制型”有2个，占比1.9%；“冷漠型”有12个，占比11.3%；“粗暴型”有1个，占比0.9%。位列第二、第三的分别是溺爱型和冷漠型，两者合计占34.9 %（见图1）。

溺爱型亲子关系的形成常常是因为孩子本身有残疾，家长不知道该怎样对待和教育孩子，因此出于补偿心理而溺爱孩子；或是由于父母在服刑或强制戒毒，孩子处于隔代照料之中，而爷爷奶奶年事已高无力监护，只能放任。

另一方面，在一些父亲照顾孩子的单亲家庭和父母刑满释放的家庭中，在亲子关系方面则呈现出对孩子较为冷漠、专制的特点。

以上两种类型的亲子关系都可能会对孩子的成长带来负面影响。此外，由于部分被访者未能回答这个问题，致使该问题的样本总量为106个，与样本总量相比缺失21个。通过家庭类型与亲子关系的交叉分析，能够发现家庭类型与亲子关系之间的关联，比如在单亲家庭中，亲子关系“溺爱型”和“冷漠型”的比例明显偏高（见表8）。

9.照料类型

由父母照料的有52人，占比41.6%；隔代照料的有27人，占比21.6%；“其他”类型的照料有46人，占比36.8%，该比例远远高于非困境未成年人（见表9）。

附录二：

玄武区困境未成年人研究意义、过程与方法

1.研究意义。未成年人是国家的未来，民族的希望，也是政府福利政策和公益服务重点关注的对象。自2014年南京市被确定为国家民政部未成年人社会保护试点城市以来，在政府倡导、公众参与的良好氛围下，南京市未成年人保护工作已经取得了很大的进步，但仍然面临着许多严峻的考验，监护缺失、家庭暴力、教育失当等问题依然严峻。事实上，每天都有很多未成年人的安全和健康面临诸如虐待、忽视、暴力伤害等因素的威胁，应对这些问题需要多方共同参与。因此，对儿童及其家庭的有效保护不仅是家庭、政府和专业组织的责任，更是与社区、社会分不开的。

2016年10月，南京同心未成年人保护与服务中心（以下简称“同心”）受南京市玄武区民政局的委托，以项目化运作的方式对全区困境未成年人进行了一次摸底评估。依托评估的基础资料，同心联合南京邮电大学、南京市玄武区同仁社工事务所等机构，撰写了本次调研报告。

由于被调查者的社会联系比较弱，多次走访而不得入其门的情况时有发生。同心团队在玄武区民政局的大力支持下，与被调查儿童所在的社区居委会、所就读的学校合作，克服了种种困难，最终完成了本次调查。

2.研究过程。2016年10月至12月，同心全面展开了对全区困境未成年人的调查与评估工作。三个月的时间里，同心团队的工作者通过成立调查小组、开展试调查、正式分组调查、调查结果汇总与专家评议等工作过程，在社区工作者的密切配合下，对玄武区156户困境未成年人家庭、部分未成年人所在学校进行了调查走访，全面了解被调查未成年人的身心发展、就学、日常生活和监护等情况。具体调查过程和方法如下：

（1）成立调研小组。2016年10月初，根据调查工作的需要，同心团队成立了5个调查评估小组，每个小组由参加市民政局统一培训并通过考试的一名持证评估员带队、1—2名志愿者作为调查助手。

（2）开展调研工作。2016年10月中旬至12月中旬，根据各自的分工，每个评估小组根据南京市未保中心发布的标准评估工具，对其负责街道内的困境未成年人家庭、学校及其相关系统进行走访和调查。

（3）调研结果专家评议。2016年12月下旬，在完成实地走访和调查之后，每个小组讨论形成初步的调查评估意见。然后经由未保专家、民政局领导、评估小组工作者组成的团队进行进一步的讨论，逐一分析被评估未成年人的情况，再形成最终的评估意见。

（4）撰写调研报告。2017年2月底，组建由民政局领导、高校专家、未成年人保护工作者等联合组成的报告撰写团队，对定量进行数据分析、综述定性调研资料，梳理形成调研报告。

3.研究方法。本次调查采取查阅资料、实地走访与访谈的方法，通过提前查阅未成年人及其家庭的基本信息、实地走访未成年人家庭和学校、对家庭成员和学校老师开展访谈等全面收集资料，了解困境未成年人的生活现状。

（1）查阅资料。提前与社区联系获得评估对象的基本资料，初步研读和了解未成年人基本情况。

（2）实地走访与入户访谈。评估小组成员进入未成年人家庭，通过观察与访谈了解未成年人的身体、心理、日常生活照顾、就学、健康状况、亲子关系、监护人等情况。对处于学龄期的未成年人，在征求监护人的同意并承诺遵守保密原则前提下，对未成年人所在学校进行探访，访谈学校老师，了解未成年人在校学习、社交等情况。

附录三：

南京市及玄武区未成年人保护的政策建设与组织建设

自2014年南京市被确定为第二批未成年人社会保护试点城市以来，市政府成立了专门的未成年人社会保护工作领导小组，并发布了《市政府办公厅关于印发南京市未成年人社会保护试点工作实施方案的通知》，明确工作重点，创新工作举措，强化组织保障，全力保障未成年人的健康发展和合法权益。各区则随后出台了区未成年人社会保护工作方案，同步成立区级未成年人社会保护工作领导小组，在区、街道、社区三级层面建立了未成年人保护工作机制，明确了各级的工作任务和重点，明确专人负责制。

1.政策建设。2016年5月1日《南京市未成年人保护条例》（以下简称“条例”）正式实施，这是全国首个地方性未成年人保护法规。该条例明确了保护对象，旨在从源头预防和综合治理方面建立未成年人保护体系，制定了困境未成年人分类标准与评估细则，对符合救助条件的人群建档管理，并要求各级单位落实专人进行走访、跟踪监测，实施分类帮扶，标志着南京市未成年人保护工作进入了一个崭新的历史阶段。

2.组织建设。南京市正在建立与完善市、区、街道、社区四级未成年人救助与保护网络，成立了南京市未成年人保护办公室，明确了未成年人保护的各政府部门的职责。目前正逐步建立与完善市、区、街道、社区四级未保机构建设，鼓励创建“儿童友好社区”，尝试建立“政府主导、社会协同、公众参与”的新型儿童救助与保护服务供给体制。南京市、区各级民政部门大力培育儿童服务组织、争取政府财政资金及多种社会资源投入到儿童救助与保护服务中，初步形成了一个覆盖全市的儿童救助与保护服务网络，培育了一批儿童服务组织和儿童救助与保护社工队伍。

3.南京市玄武区未成年人保护的举措。作为全国社区治理综合试验区，玄武区经济与社会发展的各项指标在南京市都名列前茅。近年来，玄武区民政局在玄武区区委、区政府和上级民政部门的领导下，各项民政事业都取得了长足的进步，尤其是在建立困境未成年人救助与保护机制、培育社会组织、购买面向困境未成年人的专业社工服务方面，一直走在全市的前列。玄武区初步建立的区、街、社区三级困境未成年人救助与保护联动机制，有效地促进了辖区内困境未成年人的社会保护工作。2016年，区民政局通过购买服务委托同心开展玄武区困境未成年人综合性社会支持服务项目，开展未保理念宣传和未保专场业务培训，对辖区内所有困境未成年人进行走访评估、建立档案，对重点困境未成年人个案进行一对一帮扶，对辖区内的弃婴案、无人抚养的事实孤儿等疑难案例运用政社联合模式，发挥社会组织的专业优势，整合资源，及时有效地干预，助力民政部门化解个案危机，保护了未成年人的合法权益。除此之外，同心还开发设计了旨在增强儿童的抗逆力、团队合作能力的团体辅导课程，全力促进未成年人健康成长。随着中心的不断发展，去年在玄武区政府和民政部门的指导和大力支持下，玄武区慈善协会联合社会组织、爱心企业等发起了南京市玄武区益生同心儿童发展基金会，为玄武区的困境未成年人救助与儿童友好社区的打造，提供了更好的平台和资金保障。

附录四：

国内外未成年人救助与保护举措综述

事实上，中国目前面临的儿童救助与保护的各种问题与困惑，是美国、英国、德国等西方发达国家都曾经历过的。对于儿童保护也大致经历了一个由“移至机构”转向“回归家庭”的过程。毋庸置疑，中国儿童的福利状况与生活水平在过去的几十年里有了很大的进步，儿童生存与发展的各项指标都有了不同程度的提升，但是，中国儿童总体上福利水平如果与发达国家或地区相比，仍有较大差距，儿童面临的诸如贫困、残疾、虐待、被忽视和缺乏照顾等问题依然很多，针对儿童的社会政策缺乏顶层制度设计、儿童救助与保护的组织机制也缺乏连续性与系统性。

要推进政策进步、改善儿童福利服务的组织机制，需要了解国内外儿童福利政策及服务机制的最新状态。以下是国内外儿童救助与保护的主要举措，可以为我们提供一些参考。

1.联合国《儿童权利公约》与《中国儿童发展纲要（2011—2020）》

联合国《儿童权利公约》（以下简称“公约”）是第一个具有法律约束力的国际公约，规定了儿童享有生存权，充分发展权，免受有害影响、虐待和剥削权，充分参与家庭、文化和社会生活权四项基本权利，并为我们看待儿童的方式提供了指导性原则。公约的四项核心原则是不歧视，致力于实现儿童的最大利益，生命、生存和发展权利，尊重儿童观点。公约强调所有儿童有着相同的权利，所有的权利都是相互关联的，而且有着相同的重要性，每项权利都是每个儿童的人性尊严与和谐发展所固有的。除此之外，公约还号召提供特殊的资源、技能和努力，确保儿童的生存和最大限度地开发其能力。

2011年，秉承前10年儿童发展纲要落实状况及存在问题，国务院发布了《中国儿童发展纲要（2011—2020）》，提出“促进基本公共教育服务均等化”、“建立和完善适度普惠的儿童福利体系”、“完善保护儿童的法规体系和保护机制”等目标，以进一步解决儿童发展面临的突出问题，促进儿童的全面发展和权利保护。这是新的历史时期中国儿童发展相关政策建设与组织建设的主要依据。

2.欧美发达国家儿童福利政策的演变

西方发达国家在近几百年的发展过程中，逐步确立了儿童最大利益原则和“国家亲权”理念，即以国家公权力代替失职的父母亲或法定监护人，扮演父母的角色以保护未成年人。在儿童、家庭和国家三者的关系上，普遍认为儿童的成长和健康与国家的命运密切相关，国家和父母一样，都对儿童负有责任和享有权利，父母对儿童的照顾和监护必须接受国家和社会的监督。

（1）英国的儿童福利政策建设。自1601年英国《济贫法》颁布之后，西方儿童福利的发展大致经历了三个时期：17世纪初至19世纪中叶的“失依儿童救济时期”，19世纪下半叶儿童福利兴起至20世纪80年代的“儿童福利与儿童保护时期”，20世纪90年代联合国《儿童权利公约》生效以来的“儿童保护与家庭融合时期”。

英国是现代社会福利制度奠基者，在堪称儿童福利事业典范的英国，儿童福利保障的立法非常完善，确立了“儿童福利至上”的原则，其全民福利保障中惠及儿童的主要项目有国民医疗保险、家庭补贴制度、教育资助等，同时形成了在政府的宏观管理下，残疾人协会、慈善组织、社会服务机构、各类学校以及社区等组织和团体，在各自领域内开展全方位的儿童福利服务网络。

（2）美国的儿童福利建设。美国在建国以后两百多年的时间里，儿童救助与保护政策和组织机制不断变革而逐步适应社会变迁的需要。以不同时期保护主体的角色及儿童保护制度的历史演变为依据，可以将美国儿童保护的历史划分为四个主要阶段：第一阶段，儿童救助与保护制度的萌芽时期，从无到有出现零星的、非系统性的儿童保护制度和措施；第二阶段，儿童救助与保护制度的形成阶段，社会组织承担主要保护角色，儿童特殊救助与保护的制度在部分领域出现；第三阶段，儿童救助与保护制度的过渡时期，政府角色逐渐提升和民间组织角色逐渐下降；第四阶段，儿童保护制度的现代化时期，政府成为儿童保护责任的主要承担者，儿童救助与保护的制度体系形成并得以完善。

在20世纪60年代以后，美国有关儿童的福利政策密集出台：

——1963年，美国政府儿童局制定了《举报法范例》，规定了防止儿童虐待的强制报告制度。

——1974年，美国通过了《儿童虐待预防和处理法案》，法案分别在1978年、1983年、1988年、1996年、2003年和2010年得到更新与修正。

——1984年，国会通过了《儿童保护法案》。

——1980年，颁布《收养资助和儿童福利法》。

——1985年，颁布《儿童虐待报告和清算所的改进法案》、《儿童虐待预防法案》。

——1988年，颁布《保护儿童免受性侵害法案》、《儿童监护权保护法案》、《儿童虐待法院改革法案》。

——1991年，颁布《全国儿童施虐者登记法案》。

——1997年，颁布《儿童虐待责任法案》，以及制定法案规定每年四月为“全国儿童虐待预防月”。

——1997年，国会通过《收养与安全家庭法案》。

——2008年，通过《促进成功与增加收养法案》。

除政策建设以外，以美国为代表的西方国家还很重视各级政府、社会组织在儿童救助与保护中的协作机制建设。通过制定保护儿童、防止儿童虐待与忽视的法律法规，成立儿童保护的专门管理机构，形成了以国家主导和儿童保护服务机构主体为特征的管理机制，对于儿童救助与保护有三级管理系统：联邦、州、县，其中联邦起主导作用，州、县实际执行儿童保护工作，协助联邦完成儿童防虐待与忽视的工作。社会组织在不同层面上以实际服务提供者的角色出现，协助各级政府实现政策目标。

3.我国台湾地区的儿童救助与保护举措

台湾地区于1973年制定《儿童福利法》，但当时只有30条条文，主要精神在于强调家庭应当负有保育儿童的责任、儿童应该成长在家庭中等，对于特殊困难的儿童采取偏重补救性的服务措施，对虐待事件的介入也模糊不清。后经1993年、2003年修订，直到2011年已经形成了比较完备和细致的儿童保护福利法，形成《儿童及少年福利与权益保障法》，对各单位及机构的职责、专业分工与整合等都做了明确的规定，至此形成了涉及儿童福利相关法规、社会扶助相关法规和刑法相关法规构成的比较完善的法制架构。

整个儿童保护工作包含社会福利、医疗、司法、教育、警察、卫生、志愿服务、民政等单位所构成的一个保护网络。台湾地区的儿童救助与保护政策可以归结为以下几个方面：确立政府公权力介入家庭事务的权责、实施家庭为本的儿童保护理念、建立福利多元与责任共担体系、专业为本的儿童保护服务传输机制。

4.中国近年来儿童保护的政策与机制建设

从政策层面来看，中国儿童救助与保护立法政策除了宪法对儿童相关规定以外，属于法律层级的儿童立法的有《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《收养法》，属于行政法规的有《幼儿园管理条例》、《学校卫生工作条例》、《禁止使用童工规定》、《校车安全条例》，与儿童相关的政策措施更多的散见于国务院各部委出台的意见、办法、通知、规划等部门规章和政策性文件当中，这些有关儿童保护纷杂多样的部委政策性文件构成了目前儿童保护立法政策的主体内容。

2016年6月13日，国务院颁布了《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》，在此之前的2014年12月6日，江苏省政府办公厅颁布了《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》。有关困境儿童保障的相关地方性的法规、意见等也陆续出台。

各地在儿童救助与保护的机制建设上也进行了不断探索，尤其是近年来政府在社会治理创新进程中，大力培育社会组织、购买面向各种困境未成年人的公益项目、动员各种社会力量介入儿童救助与保护等，各地都在进行积极的探索，也取得了一些有益的经验。

但是，从总体上看，中国儿童救助保护在政策建设还存在着以下几个方面的问题：一是儿童保护立法层级低、儿童福利政策尚存在诸多空白，如普惠制的儿童福利政策、面向单亲家庭未成年人的支持政策等尚未出现；二是儿童救助与保护立法政策涉及部门多，实施过程中容易造成多头管理或者无人问津的真空状态；三是儿童立法政策出台比较被动，缺乏预防性措施，尤其缺乏预防儿童成为“困境儿童”的积极性、发展性的社会政策；四是尚未建立政府主导、社会协同的儿童救助与保护的服务机制，公众的“儿童权利意识”薄弱，儿童保护的社会组织数量少，服务能力不足。 K8GTZutrswfH/M8aZWf6in7ELE/d/TfxaN7IWnIYOBranNwtN1H1/yuHnXUfN+I0