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内容提要： 在经济高速增长阶段，江苏采取“扬长避短”式非均衡发展战略取得了第一轮率先发展，但也日益凸现了增长动力、产业结构、区域发展、收入分配和资源环境等方面的短板。在转向经济高质量发展阶段，必须注重“扬长补短”，通过实施“五位一体”战略，即增长方式从要素驱动转向创新驱动、产业体系从片面工业化转向“四个协同”、空间布局从南强北弱转向统筹协调、分配格局从群体差别转向和谐共享，以及发展模式从资源环境损耗型发展转向生态优先型绿色发展，补齐短板，从而实现均衡发展。为此，分别从加强创新政策、建立竞争政策、构建区域协同机制、加快分配制度改革以及健全生态环保制度等方面提出相应的政策建议。
党的十九大报告指出，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。可以说，高质量发展阶段的首要内涵就是经济高质量发展。在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的指引下，中共江苏省委十三届三次全会进一步提出把“六个高质量”作为新时代江苏发展的鲜明导向，即经济发展高质量、改革开放高质量、城乡建设高质量、文化建设高质量、生态环境高质量、人民生活高质量。其中，经济发展的高质量无疑是首要目标与重点任务。如果说在经济高速增长阶段江苏采取了“扬长避短”式的非均衡发展战略，那么在转向经济高质量发展阶段就需要转向“扬长补短”的均衡发展战略思维，其中关键在于“补短”。因此，必须坚持问题导向，着眼发展短板，搞清楚“需补什么”“该怎么补”以及“靠什么补”三个问题，才能切实推动江苏经济实现高质量发展。本文着眼于增长动力、产业结构、区域发展、收入分配以及资源环境这五个方面，首先揭示江苏发展的短板所在，进而提出以“五位一体”战略补齐上述短板的具体路径，最后提出支撑和推动江苏经济高质量发展的相应政策建议。
改革开放以来，江苏之所以能成为中国经济发展快、经济总量大、综合实力强的代表性地区，是因为其充分运用了“扬长避短”式的非均衡发展战略思维。所谓“扬长”，就是很好地立足于区位条件、集体经济、科教资源以及强势政府等外生的静态比较优势；所谓“避短”，则是回避了在土地、资源、环境、内需等方面的约束以及空间均衡发展的要求。最终，选择了以引进和扩大投资为导向、以“大进大出”的国际代工和加工贸易为特征、以较高程度的资源消耗和环境污染为代价的出口导向型经济发展模式。这种粗放式外向型经济发展模式，在促成江苏整体经济快速发展的同时，也带来了增长动力、产业结构、区域发展、收入分配、资源环境等五个方面的短板。
近年来，随着劳动力、土地等生产要素成本不断攀升和资源环境压力不断加大，江苏传统制造业的比较优势逐步丧失。同时，研发投入水平不够高，企业自主创新能力和动力不足，创新对经济增长的贡献较为有限。2018年，江苏全社会研发投入占GDP比重约为2.64%，虽然已达到中等发达国家水平，但是与部分发达国家3%-4%的水平相比还有差距。科技进步对经济增长的贡献率为63%，但是仍低于高收入国家70%的普遍水平，而与美国、日本等发达国家80%左右的水平仍存在明显差距。自主创新能力的不足，会导致本土企业无法通过要素生产率提高来消化成本上升压力。再加上外需不振和国际贸易摩擦频繁，特别是自2018年以来中美贸易争端的不断升级，一直以来奉行的出口导向型开放经济发展模式难以承担起经济持续快速增长的责任。而且，与浙江等其他发达省份相比，江苏的互联网、大数据等产业领域的新经济发展水平也显得较为落后，经济增长动力不足问题已日益凸显。
虽然目前江苏三次产业结构与所处的工业化中后期发展阶段基本匹配，但是从产业结构和效益来看，仍处于价值链低端。一方面，工业制造业“大而不强”。2017年，江苏制造业总产值超16万亿元，约占全国1/8、全球3%左右；工业制造业规模连续多年位居全国第一，规模工业企业、中小企业数均居全国首位，是名副其实的制造大省。但是需要看到的是，江苏先进制造业主要以新兴制造业和传统制造业的先进部分为主，纺织服装、家电、水泥、钢铁、基础化学原料等传统优势行业规模仍较大，信息通讯、航空航天、飞机制造等先进制造业则比较落后。而且，江苏制造业的生产与贸易组织形式是以加工制造和学习模仿为主，缺乏自主创新能力，产业缺乏关键核心技术，附加值低，竞争力不强。另一方面，现代服务业发展滞后。江苏人均GDP 2016年已突破1.4万美元，但服务业占GDP比重刚突破50%。而发达国家人均GDP为3000美元时，服务业比重就已超过50%。与国内其他省份相比，江苏服务业比重不仅低于发展程度相当的广东和浙江，而且多数年份还低于全国平均水平。另外，目前江苏从低端到中端产能、从内需到外需产能、从传统到新兴产能均面临着不同程度的过剩问题。据我们测算，江苏省的造纸和纸制品业、化学纤维制造业、黑色金属冶炼和压延加工业、电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，以及电力、热力的生产和供应业等行业产能过剩矛盾较为突出。而在江苏七大支柱产业中，除纺织业之外，电子、化工、电气、钢铁、通用设备、金属制品这六个产业均表现出极为显著的产能过剩现象。
由于种种历史原因，苏南、苏中、苏北三大区域发展不平衡问题久未解决。近年来，苏中、苏北展现出超出苏南的发展速度，区域经济发展差距仍未见明显缩小。更重要的是，反映区域民生发展的居民可支配收入指标的绝对差距却在不断拉大，这种区域差距也涵盖了社会、政治、文化等其他领域。2018年，苏南五市经济总量占全省比重达到57.2%，而苏中、苏北的八个城市经济总量之和却仅占42.8%；其中，排名最末的宿迁GDP尚不及苏州的15%。2011年，苏南的GDP分别为苏中、苏北的3.24倍和2.76倍，人均GDP分别为苏中、苏北的1.62倍和2.51倍，城镇居民人均可支配收入分别为苏中、苏北的1.32倍和1.72倍，农村居民人均纯收入分别为苏中、苏北的1.33倍和1.65倍。2017年，苏南的GDP分别为苏中、苏北的2.86倍和2.5倍，人均GDP则分别为苏中、苏北的1.41倍和2.24倍，地区间差距不断缩小、逐渐趋于收敛。然而，三大区域之间的居民收入差距却未有明显改善，甚至有所扩大。2017年，苏南的居民人均可支配收入达到46660元，分别为苏中、苏北的1.46倍和1.92倍。其中，苏南的城镇常住居民人均可支配收入分别为苏中、苏北的1.32倍和1.75倍，苏南的农村常住居民人均可支配收入则分别为苏中、苏北的1.34倍和1.62倍。
作为改革开放的前沿阵地，江苏长期以来位居中国经济发达省份的第一方阵。但是伴随着经济实力和收入水平的日益提高，居民收入差距反而越来越大。2017年，江苏人均GDP和GDP总量分别高居全国第一、第二，但是居民人均可支配收入却仅位列全国第五，落后于上海、北京、浙江、天津。从城乡居民收入差距来看，江苏城乡收入比为2.28，高于浙江的2.05。从分地市来看，南京、苏州、无锡、常州、镇江、南通、泰州七市的城乡居民收入差距均超2万，其中南京差距最大，达到31405元。从行业差距来看，金融、电力等垄断领域行业的收入大大高于其他行业。江苏最高收入行业职工工资是最低收入行业职工工资的6-7倍，而发达国家一般是2—3倍。从企业差距来看，不同所有制企业的收入差距越来越大。以金融业、信息软件业为例，2015年江苏非私营单位从业人员年平均工资分别是同行业私营单位的2.73倍和2.24倍，比2012年分别增加了0.08和0.14倍。
江苏是工业经济大省，也是能源消费大省，但能源资源匮乏，所消费的一次能源90%以上由省外输入。而且，江苏以占全国1%的国土面积承载了6%的人口数量，工业化进程是在相对狭小的空间范围内进行的。随着工业化和城镇化进程加快，能源需求仍呈刚性增长，近年来江苏六大高耗能行业能源消费量也呈逐渐上升趋势，能源资源供需矛盾日益突出。虽然江苏能耗强度比全国平均水平低20%以上，但与发达国家相比还存在2-4倍的差距。从资源开发来看，江苏省土地开发强度普遍超过20%，苏南部分地区开发强度接近国际公认的30%开发强度临界点，因此随着密集的开发而来的就是较为严重的生态环境问题。而且，长期以来江苏以投资扩张和产量规模扩大为特征的“三高一低”粗放式增长，也带来了严重的生态环境后果。2017年，江苏省环境空气质量达标率为68%，较2016年有所下降，13个设区市环境空气质量均未达二级标准，降水酸度略有增强。
要补齐制约江苏经济高质量发展的上述五个短板，需要实施“五位一体”战略，即从增长方式、产业体系、空间布局、分配格局、发展模式这五个方面寻求发展的新路径。
要素驱动和投资驱动是经济高速增长阶段的主要特征。这种单纯依靠自然资源、劳动力和物质资本等要素投入的粗放式增长，虽然能在一定时期使得经济保持较高的增长率，但是随着要素成本上升，要素边际收益不断下降，从而使得经济增长不可持续。创新驱动型增长则是指经济增长依靠知识资本、人力资本和激励创新制度等无形要素的投入实现要素新组合，更多地依靠科技创新、制度创新、管理创新和商业模式创新等驱动。这种经济增长方式强调通过提高生产要素的产出率即全要素生产率，来提升经济增长的质量和效益，从而实现经济内生增长。实现创新驱动的关键在于技术、知识、人才等创新要素的有效集聚和使用，以及以本土企业为主体、以市场为导向、产学研协同互动的创新体系形成，从而具有较高的科技成果产业化和市场化水平。
在传统产业体系下，“村村点火、户户冒烟”、以农业哺养工业的工业化发展模式，不仅使得城镇化严重滞后于工业化，加剧了二元经济结构下“三农”问题矛盾，而且还带来地区重复建设、工业产能过剩、内需不足，导致陷入经济“外向化”和产业“低端化”的发展困境。党的十八大提出促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，党的十九大进一步提出要建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，从要素层面对现代产业体系的内涵进行了界定。本质上就是强调技术、资本、人才等生产要素与实体经济发展的协同，通过要素资源的结构升级、质量提高、配置优化来促进产业均衡发展和产业竞争力提升，使实体经济增长真正依靠科技进步、资本配置优化和劳动者素质提高，从而为经济高质量发展提供坚实的生产力基础。
苏南地区凭借优越的地理条件、政策制度等外生比较优势，承接制造业国际产业转移加入全球价值链，率先开启了工业化进程，成为改革开放的最先受益者。然而这种“两头在外”的国际代工模式割裂了苏南与苏中、苏北之间的产业关联，导致苏中、苏北地区普遍“塌陷”，总体上形成了“南强北弱”的区域发展格局，成为制约江苏高水平全面建成小康社会的主要障碍之一。在经济高质量发展要求下，应当建立以国内价值链为基点的产业链治理关系，以此调整苏南、苏中、苏北的产业布局关系，强化各区域之间的产业关联互动，从而构建起江苏区域统筹协调发展的长效机制。
在第一轮非均衡发展战略下，江苏在经济领域取得巨大成就的同时，社会阶层和利益群体日益分化。主要表现为经济快速发展与分配制度改革相对滞后的矛盾所导致的社会的贫富差距、城乡差距、行业差距持续扩大，进而诸多有关社会道德和社会稳定的问题也伴随而来。经济高质量发展，必须要求注重经济效率的同时，还要强调社会公平。把“惠民生”放在与“稳增长”和“调结构”同等重要的位置，提高居民劳动报酬、拓宽居民增收渠道、缩小贫富差距、促进社会公平与和谐，尽可能地让人民群众共享改革开放成果。为此，重点是要推进基本公共服务均等化，其关键在于通过全方位的社会保障制度改革和创新，切实增加医疗、养老、失业救济、最低生活保障等公共产品供给和民生建设，并逐步扩大保障覆盖面，提高保障水平和标准，缩小收入分配差距。
长期以来，江苏单一突出“速度快”的追赶型经济，显著特征是过度依赖要素资源消耗、产业结构偏重，导致大量的污染排放。这种“边发展边污染”发展模式使人与自然的矛盾成为制约江苏经济高质量发展的最大瓶颈。相比而言，绿色发展建立在环境容量和资源承载力的约束条件下，是一种有利于资源节约和环境保护的新发展模式，其重点在于建设生态产业、生态环境、生态制度和生态文化。江苏应当围绕绿色发展进行科技创新，积极推广应用低碳技术，大力发展节能环保和清洁能源产业，宣传绿色发展理念，以生态宜居为标准推行新型城镇化和新农村建设，加快向绿色经济转型。
上述“五位一体”战略路径的实现，离不开相应的政策转型和体制机制改革创新。在增长动力上，需要通过加强创新政策来促成经济的内生化增长；在产业体系上，需要通过制定竞争政策来促进市场环境的优化；在空间布局上，需要通过构建区域协同机制来促进区域协调发展；在分配格局上，需要通过分配制度改革来促进社会治理创新；在发展模式上，需要通过健全生态环保制度来促进经济绿色发展和可持续发展。
一是增强企业自主创新和研发能力。鼓励支持企业研发创新和技术改造，加大对高新技术企业的扶持力度，培育企业自主创新意识，提高生产率。二是推进科技创新成果产业化。实施大众创业，打通产学研对接通道，通过创业将科研成果产业化。三是培养和引进高端创新人才。制定有吸引力的人才引进和双向流通制度，利用省内高校集聚优势，留住本地人才，通过项目资助、政府津贴等方式引进外地高层次创新人才。四是加强知识产权保护力度。维护和巩固技术开发者的实际经济权益，保护科技创新的积极性。
一是摒弃以往传统的选择性产业政策，转向功能性产业政策，特别是以环保、安全等标准实施负面清单管理的“中性”竞争政策，鼓励企业兼并重组。二是推进要素市场化改革，形成以市场为主的资源配置机制。打破垄断，降低准入门槛，引入公平竞争机制。对市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等政策措施进行公平竞争审查。增加市场公平竞争制度供给，保障各类市场主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。三是建立健全惩戒机制。完善企业信用体系，加强信用监管和竞争执法，建立企业信用信息公示制度和“黑名单”管理制度，构建“一处失信、处处受限”的联动惩戒机制。
发挥区域差异化互补优势，展开高层次的分工合作，通过构建国内价值链来推动产业攀升全球价值链高端。一方面，根据江苏各地市资源禀赋和发展特点，发展特色产业，避免区域产业同质化，提高区域产业整体竞争力。另一方面，依托“一带一路”倡议、长江经济带战略、沿海开发战略以及长三角区域一体化发展等国家战略，建设培育世界级产业集群和扬子江城市群。通过包括高铁、高速公路、信息通讯等基础设施，以及科教文卫、社会保障等公共服务的互联互通和共建共享，促进区域高质量一体化发展，增强区域产业竞争合力。
一是以人为本，增加居民收入。拓宽居民收入渠道，建设信息对接平台，加强专业技术培训，鼓励自主创业，完善农村宅基地和承包地流转机制，完善城乡居民收入稳定增长机制。二是转变政绩考核方式，加快财税体制改革。提高劳动报酬在国民收入中的比重，将政绩考核方式转变到以收入增长和民生幸福为核心上来，并以此构建政府的公共财政收支体系，着力提升居民的社会保障水平和福利水平。深化财税制度改革，加强在教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的民生支出。按照美国、日本等发达国家标准，其占全部财政支出的比重一般都应超过60%。三是完善多层次社会保障体系，促进社会治理创新。建立以社会保障为基础、社会救助为托底、社会保险为补充的社会保障体系，打造政府、社会组织和公众共同参与、协同治理的社会治理新格局。
一是在节能降耗方面，制定实施绿色低碳发展战略，提高能源利用效率。制定行业节能降耗计划，定期公布行业与企业能耗情况。整顿清理高能耗、高污染产业，鼓励研发使用太阳能、风能、地热能、生物能等绿色、清洁、可再生能源。鼓励新型节能材料的研发和应用，比如促进建筑节能材料在住宅和办公建筑中广泛运用。二是在环境治理方面，提高产业环境准入门槛，在产业选择上实行环保一票否决制，从源头上杜绝环境污染的可能性。完善实时环境监测制度，及时准确掌握环境状况及污染来源，并建立快速反应机制和完善追责机制。另外，还要完善生态环境损害赔偿制度，坚持实行“谁污染谁买单、谁破坏谁治理”的原则。以生态环保制度的不断完善，缓解资源环境矛盾，提升生态环境质量，从而推动江苏经济可持续发展。
杜宇玮，江苏省社会科学院区域现代化研究院副研究员、博士，区域现代化创新驱动研究中心副主任。
郭玉燕，江苏省社会科学院区域现代化研究院助理研究员。