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内容提要： 党的十八大以来，发展混合所有制经济已然成为全国新一轮国有企业改革的重头戏。江苏国有企业总体发展情况良好，资产负债率低于全国各省市平均水平，盈利能力和可持续发展能力较强，改革基础良好，但是也存在活力不强、动力不足、效率不高等问题。江苏国企混合所有制改革，应该遵循市场发展规律，“宜独则独，宜控则控，宜参则参”，加强统筹谋划，在国家顶层设计的总体部署下，在符合条件的国有资本中积极引入社会资本和民营资本，重组资产结构，优化股权比例，建立和完善现代企业制度，使国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合，进一步做强做大做优国有经济，努力实现国有企业股权结构多元化、上市资产证券化、经营机制市场化、管理层级扁平化。
改革开放以来，国有企业改革一直是建立健全社会主义市场经济体制的关键环节和经济体制改革的重点，从放权让利的经营权改革，到股权多元化的所有权改革，大部分国有企业已经不再是纯粹的国有独资企业。党的十八大以来，中央对国有企业混合所有制改革作出了一系列新的重要部署，为我们深化改革指明了方向、提供了遵循。
深化国企混合所有制改革，是我们党认真总结改革开放以来的实践经验而作出的重大决策，是对社会主义初级阶段基本经济制度内涵的丰富和发展，意义十分重大。
以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。坚持和完善基本经济制度，从根本上说就是要充分发挥各种所有制的优势，激发各种所有制的活力和创造力，推动社会生产力的发展。通过发展混合所有制经济，可以促进各种所有制经济交叉持股和相互融合，有效发挥国有经济的规模优势、技术优势和管理优势，有效发挥非公有经济的活力和创造力，促进各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展，从而促进基本经济制度不断完善，进而推进社会生产力的持续发展和提升。
国有企业是中国特色社会主义市场经济运行的主体，在深化供给侧结构性改革、优化供给结构和提高供给效率中具有十分重要的地位和作用。通过推进国有企业混合所有制改革，完善企业治理、强化内部激励、突出经营主业，能够有效提升企业管理水平和发展活力，促进国有企业更加灵敏地把握市场需求和发现市场机会，更加高效灵活地组织配置要素资源，推动新技术、新产业、新业态发展，提供适应市场需求的新产品、新服务，进而从整体上促进供给结构向中高端水平跃升。
保持国有企业的活力、竞争力和控制力是国企改革的重要目标。开展混合所有制改革，能够借助不同性质资本的特点，实现不同所有制经济的优势互补，使国有企业拥有更多市场资源的支配权与话语权，实现真正做强做优。通过改革，能够形成各种产权主体有效制衡的企业法人治理结构，加快建立和完善国有企业现代企业制度，推动国有企业健全优胜劣汰、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的内部管理机制，激发国有企业的内生动力，使国有企业更加容易融入市场经济。通过改革，进一步明晰产权，强化不同产权主体的相互监督，提高运营效率，促进国有企业盈利能力提升，实现保值增值。
国企行业分布较广，几乎涉及所有的行业，国资大量沉积在一般竞争性行业，一定程度上挤压了民营资本的生存发展空间。相对而言，非公有制经济具有经营灵活、市场适应度高、竞争力强、投资者人格化程度高等多方面优势。开展混合所有制改革，可以通过竞争性行业非公运营和控股行业实现非国有资本参股，最大限度促进国有资本合理布局，让非公有制经济成分积极作为，拓展发展空间，增加发展机会。发展混合所有制经济，还可以为更多民营资本拓宽渠道，进入一些原本难以进入的领域，实现要素利用和投资领域的公平。
党的十八届三中全会以来，我省深入贯彻落实中央决策部署，坚持把混合所有制改革作为这一轮国企改革的重要内容，不断加大推进力度。一是加强系统谋划。在全国较早出台《关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》。二是积极推动省属国有企业上市。2014年至2017年，汇鸿集团、华泰证券、弘业期货等6户省属企业实现首发或重组上市，江苏有线、江苏银行、华光股份等7户其他国有控股企业实现首发或重组上市，通过上市，国资委监管的省属企业引进各类社会资本396亿元，资产增值517亿元。三是分层开展省属国企混合所有制改革。在集团公司层面大力推进股权多元化、资产证券化改革，在子公司层面，以新办企业、新上项目为重点，积极引入非国有资本，发展混合所有制经济。四是鼓励国有资本入股非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性新兴产业等重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，鼓励国有资本对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资，同时支持公开转让国有产权，推进混合所有制改革。五是稳妥推进员工持股试点。省委省政府将混合所有制企业员工持股试点工作列为省政府2017年度十大主要任务百项重点工作之一，选定10户试点企业，分类指导企业制定改革方案，依法依规开展试点工作。截至2017年6月，全省国有及国有控股、国有实际控制和国有参股企业共10832户，其中混合所有制企业为5070户，占比达46.8%。至目前，省属企业及其各级子公司中已实现混合所有制改革目标1227户，占省属企业总户数的64.2%，比全国地方国企混改平均比例47%高出17.2个百分点。实施国企混改以来，国有企业效率与活力得到明显提升。从省国资委监管的企业来看，资产总量从2013年末的6676亿元增加到2016年末的10720亿元，平均每年增加1000亿元以上；2016年实现利润336.05亿元，年利润增幅连续三年超过13%；资产负债率从71.19%下降到61.3%。
经过多年探索和发展，我省国企混合所有制改革取得了一定成绩，但也应该清醒地看到，混合所有制改革不是“一混就灵”，改革路上仍然存在诸多问题和障碍。一是改革方向有待进一步聚焦。我省省属企业国有资产主要集中在基础性行业，在其他行业分布比较分散，极少部分还存在以混改“甩包袱”的思想。二是改革质效有待进一步提升。一些省属国企仅仅把混改重点放在公司股权重构上，忽视进一步对公司治理结构的健全和完善，改革实施过程中，少数国企高管强化了内部人控制，使国企成为某些人假公济私的腐败通道。三是改革力度有待进一步加强。部分垄断行业的准入门槛依然较高，其他所有制企业公平进入的机制不够健全，去行政化、薪酬制度、国有资产评估制度等改革推进不快，管理层或员工持股试点范围较小、限制较多，其他非公有资本参与意愿不强。四是改革配套政策有待进一步完善。当前关于发展混合所有制的政策比较原则，工商、财税、土地、金融等配套政策还不尽完善，混而不合的情况较为普遍。
发展混合所有制经济，现已成为全国各地新一轮国有企业改革的重头戏。从省外情况看，目前已有十多个省份推出了国企混合所有制改革的方案，改革的步伐和力度不断加大，可以说形势催人。从省内情况看，我省国企总体发展情况良好，资产负债率低于全国各省市平均水平，盈利能力和可持续发展能力都较强，应该说改革基础良好，局面喜人。混改是有时间窗口期的，如果我省在盈利能力强、改革包袱不重的情况下，不抓住机遇推进改革，那么将要支付更大的延误成本，不仅会影响某一个领域、某一个经济部门，甚至会影响到全省整个经济社会发展大局。
在国家顶层设计的总体部署下，针对国有企业存在的活力不强、动力不足、效率不高等突出问题，在符合条件的国有资本中积极引入社会资本和民营资本，重组资产结构，优化股权比例，建立和完善现代企业制度，使国有资本、集体资本和非公有资本交叉持股、相互融合，进一步做强做大做优国有经济，努力实现国有企业股权结构多元化、上市资产证券化、经营机制市场化、管理层级扁平化。
用一年左右时间，基本完成上一轮国企改革任务和遗留问题处理，积极推动具备条件的国企集团及其子公司实现产权多元化和混合所有制改革，成熟一个推进一个。到2020年，基本完成国有企业公司制改革，除国家政策明确必须保持国有全资的外，其余实现股权多元化，实现“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”这个预期目标。
国企混合所有制改革，应该遵循市场发展规律，“宜独则独，宜控则控，宜参则参”，政府应该加强统筹谋划，重点发挥鼓励、引导、服务作用，但不搞拉郎配、不设时间表。
国企混合所有制改革，牵一发而动全身，只有让各项改革综合配套，协同推进，才能在良性互动中产生共振效果。第一，不设禁区。从我省省属国有企业属性看，可以说不存在混合所有制改革的“禁区”，各国有企业都可以在混改进程中加大步伐，多层次、系统性地深入推进混合所有制改革。目前，有些国企的混合所有制只是将市场末端放开，有的国企混合所有制只是将其增量部分放开。混合所有制改革应该最大限度地延伸到全价值链的各个环节，确保改革取得预期效果。第二，上下并进。推行混合所有制，集团公司层面和子公司层面都可以大有作为。在集团公司层面，除一些特定领域外，应该鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，积极引入各类投资者，逐步调整国有股权比例。在子公司层面，应该以研发创造、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。第三，双向融合。推进混合所有制，既要引进来，也要走出去。在主动引入民营资本的同时，国企也要积极控股参股民营企业，以产权为纽带，在国企与民营之间互换资源，做到相互之间取长补短。
根据分类改革的原则，在推进混合所有制改革的时候，可以把国有企业具体划分为以下几类分别处理。第一，完全竞争类。实践证明，民营企业在商贸流通业、旅游服务业、餐饮业、房地产业等充分竞争领域往往比国有企业更具优势，因此，在这些领域，应当彻底向民营资本开放，步子也可以再大一些，敢于让民资控股，以更好地适应市场。同时要引导国企股权投资选准领域，鼓励从传统产业向新兴产业、高新技术产业转移。随着经济发展和科技进步，消费需求逐步升级，主导产业也在不断升级。国有企业只有顺应产业发展变革趋势，把盈利能力差、发展前景小的业务剥离出去，从传统的纺织业、采矿业等产业，逐步向“互联网+”、大数据、大健康等新兴产业转型，才能赢得竞争优势，实现更好发展。第二，战略性新兴产业类。在一些不确定性较大、具有战略意义的新兴产业，应该积极发展混合所有制，既充分利用民企在开拓新经济、新业态、新模式方面的特长，也发挥好国企在解决市场信息外部性上的优势，实现优势互补。对于投资行业，高风险、高回报，投资公司的效益与研究员、交易员的个人业绩高度相关，还特别需要建立有效的激励约束机制，可以更多考虑股权激励、员工持股等混合所有制改革方式。第三，基础资源和服务类。习近平总书记强调，要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。这为我省民企参与国企改革提供了遵循，打开了机会窗口。目前我省民营经济加快发展，涌现出一批既有参与混改意愿又有经验的民营企业，有关部门应该密切关注国家在这些领域的改革动态，为民企、国企参与国企改革做好服务工作。第四，公用事业及公益类。产品的公共属性，决定了在这一领域，政府要发挥主导作用。这类企业对各种资本开放、搞混合所有制，如果不设股权限制的话，那么政府必须事先完善行业的准入条件、产品和服务的质量和供应安全标准、价格调控方案，并且最好保留一股“金股”，维护公共安全。
一是改善国企投资运营机制。近年来，省里已组建国有资本投资运营公司，有的大型国企也从直接办企业向管资本转型。实践表明，很多国有企业特别是大型国企直接组织生产经营的效率普遍不如民营企业。大型国企只有向资本运营公司转型，建立总部管资本、子公司市场化自主经营的模式，才能更具活力和生命力，才能更大程度实现国有资本放大功能、保值增值的目的。二是规范资本流动退出机制。国有企业的混合所有制改革是通过产权置换重组来实现的，这就需要建立健全产权流动、资本流转的市场机制，在此机制下，国有资本与社会资本能自由进入和退出，使资本以出资人的经营战略和商业价值为导向进行流动。相较于国有资本，民企参与国企混改最担心的是资金能否自由退出问题，这个问题不解决，民企的动力就要大打折扣，因此要加快区域性资本市场建设，发展多层次资本市场，真正解除民企参与改革的后顾之忧。三是构建国资和民资的双向保障机制。在国有企业推进混合所有制的过程中，要以公正的原则，平等对待国有资本和社会资本尤其是民营资本，加强交易双方的权益保护，既防止国有资产流失，也防范民营资产被侵吞，坚守程序规范、定价透明，由市场决定资产价格。
发展混合所有制经济可以有多种不同的路径，结合江苏实际，建议我省重点考虑以下几种混改方式。一是以企业上市为主要渠道。在支持相对较大资本规模的混合所有制改革上，这是目前最为有效的机制，也是国外通行做法。要加快徐矿集团能源公司、粮食集团江海粮油公司、盐业集团苏盐生活家、交通控股金融租赁公司等企业的上市进程。二是积极推进员工持股。这种方式既适用于市场竞争相对充分的国有大企业，也适用于众多国有中小企业。我省应主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有较大贡献的科研人员、经营管理人员和业务骨干持股。三是大力推进股权多元化改制。按照一企一策、分类推进的改革思路，在集团公司层面，通过纳入投资基金、非公资本等，积极引入战略投资者，推进股权多元化。同时推进二三级核心骨干企业股份制改革，进而形成“集团强、一级活、二级专、三级精”的梯次发展格局。要敢于让民营资本控股，在商贸流通、旅游服务、餐饮、房地产、一般制造业等领域，应当允许鼓励民营资本控股改制后的混合所有制企业。四是稳步推进并购重组。通过产权置换和优化重组，实施低成本产业扩张，是发展混合所有制经济的现实选择。要注重选择那些资源丰盛、资产优质、行业领先、管理成熟、实力雄厚、具有品牌影响力的优秀诚信企业，组建混合所有制企业，实现市场、资本、技术、人才的优势叠加。五是加强政府和社会资本合作（PPP）。PPP不但可以将大量民间资金、社会资本引入公共工程与服务领域，同时还可以在风险共担、利益共享、绩效升级方面实现管理模式的创新。建议进一步完善运行机制，调动民企积极性，把PPP发展成国企混合所有制改革的重要渠道。
大力推进国有企业混合所有制改革，不仅涉及国有企业的战略合作对象选择、技术路径优化、改革方案搭建等具体内容，同时也需要有一系列配套的外部政策制度作为支撑。一是建立市场化选聘人才的体制机制。建议实施经理班子成员任期制聘任制管理，淡化国企行政级别观念，对新选任的省属企业经理班子成员统一实行聘任制管理，逐步建立起企业领导人员“能下能出”机制。推进新增高级管理人员市场化选聘，打破参照选拔党政干部的标准、程序和培养模式，全面引入竞争择优机制。二是完善有利于激发国企高管活力的薪酬制度。对于公共服务类国有企业，可采取级别制的薪酬制度，定薪标准宜参照相对应级别的公务员薪资。对于市场竞争性国有企业，实行“基本年薪+绩效年薪+任期激励”的市场化年薪制。着力解决国企高管激励约束不足问题，既要完善当期业绩工资和奖金等短期激励，又要注重长期的股权激励等。三是全面实施国有企业公司制改造。健全完善法人治理机制，完善国有企业产权制度，推动管理制度创新，力争高水平全面完成公司制改造，形成科学规范的法人治理结构。四是妥善解决好国有企业历史遗留问题。剥离企业办社会职能，大力推进职工管理社会化和服务管理社会化。完善国有企业社保体系，通过老员工按照以往社保方式操作、新员工采取预提制的办法解决养老金保障问题，政府应拿出部分企业资产或财政资金作为改革成本，缴清欠款。妥善解决国有企业债务负担，通过公司制改革冲销企业公积金和冲减银行呆账，通过挂账停息的方式缓解企业负债压力，通过兼并重组将债务转化为投资股份，合理分配政府与企业的承担比重。五是积极创造混合所有制改革的良好氛围。建立宽容失败的容错机制，对于明确的改革创新项目，只要程序合规合法，只要尽心尽力履职，即便项目未能实现预期目标，在经济责任审计和考核时也不作负面评价。同时，强化对国有资产的监督，加强内部监督体系建设，健全法律审查制度，加大监督检查力度。
［1］ 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。
［2］ 《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版。
［3］ 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。
［4］ 《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版。
［5］ 《关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年。
［6］ 《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，2015年。
［7］ 《关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》，2014年。
［8］ 《中共江苏省委江苏省人民政府关于深化国有企业改革的实施意见》，2016年。
［9］ 江苏省国资委课题组：《国企改革十大难题》，江苏人民出版社2016年版。
［10］ 黄群慧：《混合所有制改革要“上下结合”》，《人民日报》2014年4月8日。
［11］ 王会生：《把混合所有制改革作为国企改革重要突破口》，《人民日报》2017年7月6日。
钱钢，省委研究室（改革办）副巡视员。
何光胜，省委研究室（改革办）办公室主任。
曹长春，省委研究室（改革办）改革督察处处长。
阮君华，省委研究室（改革办）改革协调处调研员。
仲剑，省委研究室（改革办）改革协调处副处长。
黄涛，省委研究室（财经办）财经工作处副处长。
李敏，省委研究室（改革办）改革督察处副处长。
王冬，省委研究室（改革办）改革协调处副处长。
殷杰，省委研究室（改革办）改革协调处主任科员。
胥大明，省委研究室（改革办）改革督察处副主任科员。