第二节　流动人口管理

1978~1983年，在商品经济发展过程中，劳动人口开始由农村向城市、城镇流动。据统计，20世纪80年代初期，全省城镇暂（寄）住人口已达50余万人。

1984年11月，根据国务院关于农民进入集镇落户问题的通知精神，省公安厅要求各地公安机关建立集镇暂住人口登记管理制度，对正常的探亲、访友、旅游、就医等临时居住居民家中的，按照城市暂住人口管理相关规定进行登记管理；对从事建筑、运输、包工等集体性的暂住人口，由所在单位登记，及时报送公安派出所或户籍办公室；暂住旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。

1985年7月，根据公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，全省公安机关在城市和集镇开展暂住人口登记管理工作。对留宿单位内部的，由单位人事或保卫部门进行登记管理；对暂住时间超过3个月的16周岁以上的，核发暂住证；对外来经商、务工，暂住时间较长的，采取用人单位和居住所在地主管部门管理相结合的办法，由所在地派出所登记为寄住户口，发给寄住证。至1986年底，全省共登记暂住人口100余万人，发放暂住证63万张。

1988年7月，全省各地公安机关陆续改革暂住人口登记发证程序，将发证权下放到派出所，既方便了群众，又大大提高了登记发证率。9月7日，为依法保护暂住人口合法权益，加强暂住人口登记管理工作，省政府颁布了《江苏省暂住人口管理办法》，明确暂住人口是指年满16周岁的公民离开户口所在地或居住地，到城镇、城镇郊区、农村工矿企业（含乡村企业）务工、经商、办服务业及从事其他职业的人员，暂住时间预计超过3个月的，须到暂住地公安机关申领暂住证；暂住时间不满3个月的，及时到暂住地公安机关申报暂住户口。

1989年4月至7月，全省各级公安机关结合打击流窜犯罪专项斗争，对居住在私房出租户、工地工棚、厂矿企业等重点部位、重点单位的暂住人口进行了整顿，共清理暂住人口约90万人，清理私房出租户5.2万户。南京、常州、无锡、连云港、盐城等市公安机关通过暂住人口的清理整顿，查获各类违法犯罪人员958名，其中流窜犯罪人员382名。

1991年，暂住人口较多的苏南沿江地区一些市、县、乡镇均建立了由政府领导为组长的外来人口管理领导小组，统一协调、指导暂住人口管理工作，并下设暂住人口管理办公室，负责暂住人口的日常登记、发证、法制宣传教育等工作；在村一级建立暂住人口管理站，协助开展暂住人口管理工作，督促暂住人员登记、领证。这一做法随后在全省得到推广。至1992年底，全省共建立各级暂住人口管理办公室和管理站1.2万个，聘请暂住人口专职协管员和其他管理人员4.4万人，建立治安保卫组织1.3万个。是年，全省登记暂住人口153.4万人，其中核发暂住证98.6万人。

1993年2月，针对省内一些地方存在暂住人口底数不清、情况不明、管理不实的问题，省公安厅要求各地公安机关根据春节后暂住人口集中流入的特点，开展清理登记工作，对离开常住户口所在地，跨市、乡镇异地从事各种职业以及借读培训、投亲靠友、城乡无户口的人员，都纳入登记管理范围。在暂住证的发放上，采取挂牌办公、增设登记照相站点、集中申报、上门核查办理等多种方法，提高暂住证发证率。

1994年2月22日，省第八届人大常委会第六次会议通过《江苏省暂住人口管理条例》，以地方法规的形式进一步确立暂住证制度。《条例》规定，凡在暂住地居住3日以上，且年满16周岁、跨设区的市市区、县（市）的暂住人口，或在暂住地从事各种职业超过1个月的，均应到暂住地公安派出所登记，申领暂住证；同一县（市）范围内跨乡镇的暂住人口，到所在机关、团体、企业事业单位或者居（村）民委员会登记，报暂住地公安派出所备案；其他暂住人口到暂住地公安派出所或者受其委托的组织申报登记。对探访、投靠亲友、寄养寄读、就医、旅游等暂住人口，按照《中华人民共和国户口登记条例》进行管理，不发暂住证；对居住在旅馆、招待所的暂住人口，设立旅客住宿登记簿进行登记，并按照有关规定进行管理，其中包房居住超过1个月的，按规定核发暂住证。

1995年6月2日，公安部发布实施《暂住证申领办法》后，全省各地公安机关进一步加强暂住人口的登记发证工作，建立健全登记、变更、注销和暂住证申领、换领、补领等管理制度，加强对暂住证的查验，发现和打击隐藏其间的犯罪分子，及时清理遣送“三无”（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人）人员。9月，为贯彻执行中央综治委《关于加强流动人口服务管理工作的意见》，省综治委制定了实施意见，确立“五个一”的流动人口教育管理思路，即：政治上一样关心，教育上一样严格，工作上一样安排，报酬上一样分配，生活上一样照顾，寓教育管理于服务之中。南京、无锡、苏州、扬州等地公安机关会同劳动、团委等部门，建立了外来人口教育培训基地，有计划、有步骤、有重点地开展法制教育、职业道德教育和技能教育。苏州、无锡、常州、泰州等地经常在外来人员中开展“送温暖”、评选优秀外来工等活动。

1996年12月，为加强对暂住人口管理，提高办事效率，省公安厅建成全省暂住人口信息管理系统，具有暂住人口信息采集、查询统计和证件管理等功能，并实现了省、市、县公安机关和派出所四级联网运行。1997年，无锡、徐州市经省人大常委会批准，制定了流动人口管理地方法规；南京、常州、苏州、南通、连云港、淮安、盐城、扬州、镇江、泰州、宿迁等市市政府制定了《江苏省暂住人口管理条例》实施细则或管理规定。

1999年3月，针对省内一些地方流动人口漏登漏管比较突出的情况，省公安厅在全省范围内组织开展了为期3个月的流动人口专项整顿行动。其间，共新登记暂住人口118万余人，房屋出租户16万余户，依法取缔非法出租户1400余户，取缔非法房屋中介机构和非法劳务市场55个，清理劝返“三无”人员2万余名。通过整顿，破获刑事案件1900余起，抓获混迹于流动人口中的犯罪嫌疑人3000余名。7月，全省公安机关在“追逃”专项斗争中，通过加强暂住人口检查清理，抓获网上逃犯883名。

2000年3月，省公安厅再次部署开展流动人口专项整顿，并印发了《流动人口专项整治检查验收标准》，要求各地在流动人口专项整治中，对暂住人口登记、信息采集录入率达到90%，发证率达到95%，对身份不清、形迹可疑的流动人口函查率达到100%；房屋出租户审核登记率、信息采集率达到95%。2001年6月至9月，根据中央综治委统一部署，全省公安机关与综治、劳动、民政等部门密切配合，集中开展了清理整顿出租房屋、规范流动人口管理专项行动。专项行动中，全省共整治流动人口集聚、治安问题突出的重点地区和部位6057个，依法取缔非法劳务市场167个、非法职业中介机构63家、非法房产中介机构143家、非法房屋出租户6997户；依法处罚治安责任不落实的房屋出租户主2377名、用人单位1587家；登记暂住人口419万人，重新审核登记房屋出租户41.4万户，签订治安责任书32.4万份；查获违法犯罪嫌疑人2.5万名，其中在逃人员1223名；新建暂住人口管理办公室382个，调整充实暂住人口协管员4320名。通过专项行动，外来人员刑事犯罪活动受到有力打击，暂住人口依法登记管理覆盖面有了扩大，长效管理措施得到进一步落实。

2002年9月，省综治委召开全省流动人口服务管理工作会议，要求确立“共居一地、共建家园、共保安宁、共创繁荣”指导思想，把流动人口服务保护工作置于先导性位置来抓。会后，全省各地积极推行流动人口市民化、亲情化服务管理，改变对民工的称谓，提倡称同志、兄弟、姐妹，不叫“打工仔”、“打工妹”等歧视性称呼。同时，更新执法观念，改进执法方式，对外来人口治安问题的整治，建立了“三不两防止”工作机制，即：不搞全警参战、不搞全面清查、不搞全面整治，防止干扰外来人口正常生活、防止干扰正常生产经营活动；在取消暂住人口管理费的基础上，又取消了使用农民工单位的治安联防费；对外来人口就业、经商办企业、购房、车辆上牌、报考驾照等方面，与当地居民实行同等待遇。

2003年6月，国务院决定废除收容遣送，对城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助管理制度后，省公安厅印发了《关于妥善处理大中城市流浪乞讨问题的意见》，要求各地公安机关对流浪乞讨人员中的未成年人、智障人员和精神病患者，一律依法实行保护性救助；对组织、教唆、胁迫、诈骗未成年人进行扒窃、盗窃等违法犯罪活动或实施强讨恶要等行为的幕后组织者、操纵者，依法进行予以查处，及时解救被胁迫的未成年人。南京、无锡、徐州、苏州、南通、扬州、镇江、泰州等市公安局报经市政府批准，联合民政、城管、卫生、交通等部门，在加强对流浪乞讨人员救助管理的同时，适当限制乞讨的区域和时间。至年底，全省共查处流浪乞讨人员违法犯罪案件212起，查获组织、胁迫、引诱乞讨的帮伙和盗窃、扒窃等违法犯罪团伙16个、93人，解救被胁迫从事流浪乞讨和违法犯罪活动的未成年人65名。

2004年3月，省公安厅部署各地公安机关集中开展流动人口落脚点治安管控攻坚战，对流动人口涉及的出租房屋、中小旅馆、建筑工地、集贸市场、洗浴场所等进行清理整顿。至年底，全省共依法清理整治流动人口落脚点5.4万余处，新登记暂住人口305万人、房屋出租户24.7万户。

2005年9月，为激励广大流动人口特别是进城务工青年在城市建设中发挥更大作用，省公安厅、省综治办、团省委联合决定，组织全省流动人口特别是进城务工青年参与“维护社会治安志愿者筑城行动”。各地结合制订“十一五”和平安创建规划，精心制定实施计划，采取多种形式，开展宣传发动。同时，严格按照有关条件，把好注册登记关，将政治可靠、作风正派、热心社会公益事业的进城务工青年吸收到治安志愿者队伍中。截至2006年3月，全省共招募流动人口治安志愿者13.5万名，组织志愿者参与巡逻防范185万人次，志愿者主动向公安机关提供违法犯罪嫌疑线索5.4万条，协助抓获违法犯罪人员1580名。

2006年，为贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，省政府制定了实施意见，成立了农民工工作领导小组。各市、县普遍建立了农民工工作领导协调机构，形成上下贯通、统一协调、相互配合的组织领导体系。全省公安机关坚持管理与服务、打击与保护、继承与创新并重，推动建立政府主导、各方参与、服务到位、管理高效的流动人口综合管理服务体系，探索新形势下流动人口管理服务的新路子。至年底，全省85%的乡镇（街道）建立了流动人口管理办公室，较上一年上升9个百分点；城市社区、农村村组建立流动人口管理服务中心（站、点）2.3万个，较上一年增加2600多个；暂住人口协管员队伍得到巩固和发展，共有专兼职暂住人口协管员5.2万名，流动人口服务管理网络已基本覆盖全省。

2007年，省公安厅选择常州市公安局武进分局与沭阳县公安局、灌云县公安局开展流动人口流入地流出地结对服务与管理试点取得良好成效后，决定在经济比较发达和流动人口数量较多的地区试行与流出地结对服务与管理的警务模式。主要内容是：人口流入较多的地方公安机关与流出地公安机关协商，采取由流出地派出民警到流入地挂职的办法，借助“老乡警察”的亲情、语言和身份优势，协助流入地公安机关做好流动人口的动态管理与跟踪服务，及时调处涉及流动人口的矛盾纠纷，参与涉及本地流出人员违法犯罪案件的查处工作。

苏州、南通、常州等地公安机关探索推行流动人口信息社会化采集，按照“谁用人、谁采集”的原则，依托互联网、电子政务网和移动采集设施，把流动人口信息采集录入工作分解到各用人单位以及社区、物业公司、中介机构、学校等组织机构，提升了流动人口信息采集的覆盖率和时效性，初步形成政府牵头、社会各方面参与的工作格局。

2008年2月，省公安厅在全省建立“流动人口管控月”工作机制，确定每年开春集中一个月时间开展以流动人口为重点的人口管控会战。各地公安机关以底数清、情况明为目标，对流动人口和出租房屋进行登记摸底，加强暂住人口登记发证工作，提高信息登记率、采集率和准确率。同时，结合社区警务战略，进一步完善流动人口长效管理措施，对流动人口普遍实行分类管理，突出对无业人员、收旧拾荒人员、流浪乞讨人员等重点人群的管控；对房屋出租户实行分层次管理，加强对单身租住户、无业人员租住户、多人合租户、旅馆式出租户等重点户的管理；对务工经商人员推行公寓式管理，寓管理于服务之中；与房屋出租户业主、用工单位负责人签订治安责任书，依法落实房屋出租户、用工单位的治安责任。截至2008年6月30日，全省共登记暂住人口1422.3万人，其中，男性814.2万人，女性608.1万人；来自省内的570.9万人，来自省外的846.9万人，来自港澳台地区和国外的4.5万人。 bFQljualY9hAXr76X7oKrpwg1gJLFNq/GzmP3FJwArXxF47Nen+8pdGwbQniBhBE