第一节　公共秩序管理

一、公共场所治安管理

“文化大革命”结束后，省内影剧院开始放映曾被禁放的一些中外影片，吸引了大批观众，影剧院的治安管理引起重视。1979年，省公安局、省文化局印发《关于影院剧场安全管理的规定》，各地公安机关认真贯彻落实，对辖区影剧院普遍进行了安全检查，对发现的安全隐患，及时督促落实整改。

1980~1983年，各地公安机关根据公安部、文化部《关于取缔营业性舞会和公共场所自发舞会的通知》《关于取缔伤风败俗舞会的通知》和中央宣传部、文化部、公安部《关于加强舞会管理问题的通知》等文件精神，会同有关部门制止和取缔营业性舞会、公共舞会及家庭舞会，对单位内部举办的舞会和对外宾、侨胞、港台同胞开放的舞会，实行人数控制、时间限制等管理措施。

1984年8月，省公安厅会同省广播电视厅、省工商行政管理局（简称省工商局）联合印发《关于营业性录像放映管理有关问题的通知》，规定开办营业性录像放映站点需经主管部门同意，由县级公安、工商、广播电视部门签署意见，提请市广播电视局审查，报省广播电视厅批准后，到当地工商局申领营业执照后方可营业。

1986年8月，南京市在全省率先对社会开放舞会，至1987年1月，该市共批准开办舞场34家。1987年2月，省公安厅、省文化厅、省工商局转发了公安部、文化部、国家工商行政管理局《关于改进舞会管理问题的通知》，调整了舞会管理政策，有条件的开放举办营业性舞会。截至同年6月，全省11个省辖市市区和16个县（市）共批准开办舞会（厅）129家。

为加强对舞厅、咖啡馆、音乐茶座、酒吧、录像放映点、台球室、电子游戏室等新兴公共娱乐场所的治安管理，1989年3月22日，省公安厅提请省政府颁布了《江苏省公共场所治安管理办法》，对公共场所开办条件和审批程序作出了具体规定，明确须经市级文化、公安部门批准并发给安全合格证明后，再向当地工商部门申领营业执照。到5月，全省已有各类娱乐场所9693处。至年底，各地相继成立了由文化、公安、工商等部门共同参加的“文化市场管理委员会”，对文化娱乐场所实行综合治理。

至1992年上半年，江苏文化、娱乐、体育、饮食、服务、贸易、游览等公共场所迅速增长到6万余处，一些娱乐服务场所的卖淫嫖娼、赌博、吸贩毒等治安问题也较突出。特别是随着电子游戏机悄然兴起，利用电子游戏机进行赌博活动逐步蔓延。1992年10月27日，省第七届人大常委会第三十次会议通过《江苏省公共场所治安管理条例》后，为改革和加强公共场所治安管理，服务和保护合法经营，查处打击各类违法犯罪活动，保障公共场所的健康发展，省公安厅根据《条例》相关规定，下发了《关于使用公共场所治安管理法律文书的通知》，制定了许可开办公共场所通知书、不许可开办公共场所决定书、整改通知书、吊销安全合格证明通知书、同意超时（通宵）营业通知书等文书式样，统一了全省公共场所管理法律文书的制作标准。

1993年1月，省公安厅、省文化厅联合转发公安部、文化部《关于严禁利用电子游戏机进行赌博活动的通知》，结合江苏实际提出贯彻意见，规定开办电子游戏机经营场所，必须经文化、公安部门审核批准，分别发给江苏省文化经营许可证、江苏省公共场所安全合格证，严禁开办带有赌博性质的游戏机经营活动。1994~1995年，省公安厅组织全省公安机关集中开展了整治公共场所治安秩序专项行动。行动中，共查获各类案件5443起，抓获各类违法犯罪人员8911人，依法打击处理8416人。1996年，省公安厅下发通知，将营业性钓鱼场所和音像制品出租点纳入公共场所治安管理范围。

1997年9月，省公安厅下发《关于改革和加强公共场所特种行业审批发证管理工作的通知》，决定按照“属地管理、条块结合，审批与管理相对一致，谁主管、谁负责”的原则，调整分级发证范围，加大基层公安机关审核发证权限，明确省辖市公安局负责市区体育馆（场）和星级、涉外宾馆饭店及其附属娱乐服务场所的审批发证；城市公安分局负责舞厅、歌厅、卡拉OK厅、电子游戏机室、保龄球馆、游乐场、高尔夫球场、文化宫（馆、站）、青（少）年宫、俱乐部、群艺馆、书场、影剧院（场）、音像制品出租点、录像放映室（点、厅）、游艺厅（室）的审批发证；县（市）公安局负责本辖区公共场所的审批发证。

2000年7月至9月，根据国务院和省政府的部署，全省各级公安机关会同文化、工商等部门，集中开展加强娱乐服务场所管理暨电子游戏经营场所专项治理工作，加强娱乐服务场所的清理检查，打击卖淫嫖娼、赌博、吸毒贩毒等社会丑恶现象。行动期间，全省在娱乐服务场所查获娼赌毒案件1.69万起，查处违法犯罪人员2.9万名；本着控制压缩娱乐服务总量的要求，查处违法违章经营场所4.16万家，其中取缔1.05万家，吊销证照5627家，停业整顿4813家，限期整改2.11万家。2001年9月，省公安厅、省监察厅、省文化厅、省工商局根据国务院办公厅和省政府办公厅关于进一步整顿和规范文化市场秩序的通知精神，决定10月至12月在全省开展整顿和规范歌舞娱乐服务场所秩序专项行动。行动中，全省共查处娱乐服务场所娼赌毒案件5502起，依法打击处理违法犯罪人员1.49万人，查处营利性陪侍人员2261人；查处各类场所1.57万家，其中：取缔2893家，吊销证照721家，责令停业整顿2010家，限期整改7902家。全省歌舞娱乐服务场所由专项行动前的4.27万家压减到3.91万家。

2001年7月28日，省公安厅、省文化厅、省卫生厅、省工商局联合印发《关于依法取缔非法公共娱乐场所的通知》，决定用一个月时间，对违反消防安全管理规定，设在建筑物地下二层以下的，设在文物古建筑、博物馆、图书馆等建筑物内的，设在居民住宅楼内的，未经批准擅自开业的，以及虽已经工商部门登记注册但相关审批手续不全且未补办的公共娱乐场所，一律依法予以取缔。至8月底，全省共取缔非法公共娱乐场所669家。2002年，省公安厅结合行政审批制度改革，对现行公共场所治安管理法规滞后于形势发展的问题进行了认真研究，提请省人大常委会和省政府将《江苏省公共场所治安管理条例》列入法规修订计划。2003年10月25日，省第十届人大常委会第六次会议通过了修订的《江苏省公共场所治安管理条例》。截至2003年底，全省有公共场所11.3万家，从业人员150余万人。

2004年2月9日，省人大内司委、法制委和省公安厅联合召开《江苏省公共场所治安管理条例》新闻发布会。从3月1日起，全省取消开办公共场所的事前行政审批事项，以及可能影响公共场所发展和正常经营的限制性规定，推行治安安全条件准入制度，对公共场所治安管理方式实现由“管制型”向“服务型”转变，将治安管理的重点由事前的严格审批向加强事中和事后监管转移，实现保护合法经营，查处违法行为，推动第三产业健康发展。3月22日，省公安厅决定改革公共场所治安检查工作，全省从5月1日起启用新的江苏省公共场所治安管理检查证。该证由省公安厅统一印制并编号，发至各级公安机关治安部门和派出所，实行集中保管，并规定公安民警除缉捕犯罪嫌疑人、办理案件、处置突发事件等情况外，对公共场所开展公开治安检查时，必须持证进行。除特殊情况外，公安机关不再组织大范围的治安清查，尽量避免和减少对公共场所正常经营活动的影响。2006年3月1日，国务院修订的《娱乐场所管理条例》正式施行。省公安厅及时发出通知，明确《江苏省公共场所治安管理条例》的规定与《娱乐场所管理条例》不一致的，执行《娱乐场所管理条例》的规定，确保有机衔接。

2007年12月，省公安厅、省文化厅、省工商局联合部署为期40天的电子游戏经营场所专项整治。各地公安机关会同有关部门集中时间和力量开展整治工作，全省共清理检查电子游戏经营场所1.02万家次，破获利用电子游戏机赌博案件569起，抓获涉赌人员6980人，查处违法违规经营单位2016家，其中取缔1264家，责令停业整顿193家，罚款559家；收缴赌博游戏机1.44万台、电脑板3270块，没收赌资164.2万元，遏制了利用电子游戏机赌博违法犯罪活动蔓延发展的势头，净化了社会风气。

2008年6月3日，公安部发布《娱乐场所治安管理办法》后，省公安厅部署各地公安机关对本辖区娱乐场所进行排查摸底，坚持边宣传、边检查、边整改，指导和督促经营单位对照《办法》规定的治安安全要求进行自查自纠，在规定的时间内将安全措施落实到位。同年8月，省公安厅、省文化厅、省工商局、省通信管理局决定在全省组织开展平安文化娱乐服务场所创建活动，并联合下发了“创建活动工作方案”。年内，全省通过平安场所创建活动，共查破涉及娱乐服务场所的黄赌娼刑事、治安案件6400余起，打击处理违法犯罪人员1.4万名，查处违法经营单位7200多家次，整改硬件设施和安全隐患6300余处。

二、大型活动安全管理

20世纪70~80年代，省内大型活动比较少，以节庆、民间庙会活动为主，对大型活动界定和安全管理没有严格的规定。公安机关的主要任务是开展安全检查，督促举办单位整改安全隐患，落实安全措施，并组织警力维护现场治安、交通秩序。每逢元旦、春节、国庆等节日，省公安厅都要对做好节日期间大型活动安全保卫工作提出要求。

1986年2月21日至26日，南京市为了活跃群众文化生活，增强对外开放的吸引力，在夫子庙地区举办了首届“金陵灯会”，展出彩灯一千余盏。由于灯会前新闻媒体作了大量宣传报道，每天晚间六时至十时，众多群众涌向夫子庙广场观灯，6天累计约150万人次，其中23日（正月十五）晚上最高峰时达到了30万人次，单场活动参加人数之多，是新中国成立以来省内从未有过的。省委、省政府和南京市委、市政府及省公安厅主要领导先后到灯会现场检查安全保卫工作，要求采取万全措施，保障安全。省市公安机关制定了周密的保卫工作方案，先后投入公安民警、消防官兵、民兵1.3万人次，确保灯会安全顺利举行。此后，夫子庙灯会每年举行一次，影响力越来越大，吸引的游客也越来越多，成为全省历年参加人数最多的大型活动。

1989年3月，省政府发布的《江苏省公共场所治安管理办法》第四条规定，临时举办千人以上的大型订货会和累计人数超过万人的展览会、展销会、物资交流会、灯会、文艺演出、体育比赛以及其他群众性集会，须经所在地市、县（区）公安机关审查同意。1992年10月出台的《江苏省公共场所治安管理条例》，规定：临时举办大型文化、娱乐、体育、表演、展览、展销等活动，每场参加人数在一万人以下的，主办单位应当于活动举办日期的二十日前向所在地县（市）、区公安（分）局书面申请，人数在一万人以上的，向所在地市公安局申请。公安机关应当在申请举办日期的十五日前进行审核，并作出许可或者不许可的书面决定。12月，省公安厅下发了许可举办临时大型活动决定书、不许可举办临时大型活动决定书、责令停止举办临时大型活动通知书、责令补办手续通知书、整改通知书等法律文书，统一了全省公安机关大型活动管理法律文书的制作规范。

1993~1996年，全省共举办临时性大型活动2000余场，其中每场参加人数在万人以上的约占40%。各地公安机关对举办的大型活动，均制定安全保卫工作方案，组织足够警力维护现场治安、交通秩序，保障大型活动安全顺利举行。其间，公安机关对未经批准擅自举办的31场大型活动的主办单位进行了处罚。

2000年起，全省每年举办的大型活动增加到千场以上，除了节日期间比较集中外，平时举办的也越来越多，活动内容涉及文化、体育、商贸、展览、旅游等各个方面。2000年4月，为确保大型活动安全，杜绝群死群伤事故，省公安厅根据公安部《群众性文化体育活动治安管理办法》和《江苏省公共场所治安管理条例》，制定了《江苏省大型活动安全保卫工作规范（试行）》。一是明确大型活动包括演唱会、音乐会等文艺活动，游园、灯会、花会、龙舟会等民间传统活动，体育比赛、竞技、健身等群众性体育活动，节日庆典、焰火晚会等节庆活动，订货会、展销会、博览会等商贸活动。二是明确举办大型活动要坚持“小型分散，安全第一”和“谁主办、谁负责”的原则，主办单位对活动的具体内容和安全措施承担全部责任。三是明确公安机关是大型活动安全保卫工作的主管机关，举办大型活动必须向公安机关申请许可，群众性文化体育活动每场参加人数在三千人以上和其他大型活动每场参加人数在一万人以上的，由所在地市公安局审批；群众性文化体育活动每场参加人数在二百人以上三千人以下和其他大型活动每场参加人数在一万人以下的，由所在地县（市、区）公安机关审批。四是明确公安机关对许可举办的大型活动要制定安全保卫工作方案，对现场进行勘查检查，视活动规模配备相应的执勤警力和备勤警力；在不能保证绝对安全的情况下，有权责令立即停止或部分停止举办活动。该规范为基层公安机关开展大型活动安全保卫工作提供了操作办法。同年9月28日至10月13日，第六届中国艺术节在江苏举行，南京市为主会场，苏州、无锡、常州、扬州4市为分会场。先后举行了开幕式和焰火晚会，举办文艺演出300场、广场群众文化活动500多场、基层慰问演出40场次，美术书法摄影展、民间工艺品展50多场。为确保艺术节安全有序进行，根据省委、省政府和“六艺节”组委会的总体部署，省公安厅成立由厅长任组长的领导小组，在艺术节组委会安保部下设演出现场保卫处、住地保卫处、交通保卫处、消防安全处等7个职能处，组织开展安全保卫工作，投入警力5.3万人次，圆满完成了各项活动的安全保卫任务。

2001年9月17日至19日，第六届世界华商大会在南京隆重举行，是世界华商大会第一次在中国内地召开，本届大会创下历届人数之最，来自73个国家和地区的103个海外华人社团，2625位华商嘉宾和1236位中国内地企业家参加大会，9位党和国家领导人、80余位省部级领导先后出席会议。会议期间，安排各类活动21场。针对会议规模大、规格高、保卫工作难度大的情况，在公安部的指导下，省公安厅和南京市公安局成立安全保卫工作组，制定安全保卫工作方案，落实各项安全措施，出色地完成了安全保卫任务，受到中央和省、市领导以及与会代表的高度赞扬。南京市公安局安全保卫工作组被公安部记集体一等功。

2003年10月修订的《江苏省公共场所治安管理条例》，对大型活动的规定与原条例相比，主要有以下变化：一是增加了举办大型活动应当具备治安安全条件，包括：1.活动场所符合消防安全规定并经消防安全检查合格。2.活动中心现场和外围人员疏散通道畅通。3.备有相应的停车场地和应急通道、供电线路以及救护设施。4.配备安保人员数量，在室内举办的活动一般不少于每场参加人数的百分之一，在室外举办的活动一般不少于每场参加人数的百分之二。二是弥补原条例对大型活动缺乏界定，规定每场参加人数在五百人以上的，应当向公安机关提出书面申请。三是规定了活动举办者应当提交活动方案和说明、安全保卫工作方案、应急预案、场地方位图等。四是加大了对未经批准举办大型活动的处罚力度，由原条例规定最高罚款五千元提高到三万元。省公安厅会同省人大内司委、法制委召开新闻发布会，对实施《条例》进行了宣传和动员。

从2003年开始，针对各类大型活动明显增多，公安机关投入的警力也越来越多，不堪重负，影响其他业务工作开展的情况，省公安厅布置各地探索开展大型活动安保工作社会化、市场化改革，创新建立安保工作新机制。苏州市公安局探索实行大型活动安保工作分级管理，依据活动的性质、规模、特点等，将安保工作分为四级，明确不同等级安保工作投入公安民警与保安人员的大致比例，对政治性强、规格高的国际性、综合性活动，安保力量以公安民警为主；对参与人数在一万人以下的商业性活动，安保力量以保安公司的保安人员为主。南京市公安局以文体、商贸等大型商业性活动为改革的主要对象，根据活动的实际情况，在确保安全的前提下，将检验票证、出入口控制、人流疏导等位置固定、任务相对单一的非关键岗位，交由保安力量负责；公安民警主要承担交通管理、防火监督、突发事件处置等重要工作，逐步提高保安力量投入的比例。该市举行的一些演唱会、足球赛、展销会等大型活动，现场安保力量中保安人员比例已超过70%。

2005年10月12日至23日，第十届全国运动会在江苏举办，是新中国成立以来江苏省承办的规模最大、规格最高、影响最广的体育盛会。这届全运会比赛地点分布在13个省辖市、9个县（市）、6所高校，涉及比赛场馆51个，有46个体育代表团及4万余名运动员、教练员、裁判员、新闻记者和中外嘉宾参加。党和国家有关领导，国际奥委会主席，中央和国家机关有关部门以及各省、自治区、直辖市领导出席了开幕式、闭幕式，其中9万余人参加了开幕式。在省委、省政府、公安部和十运会组委会的统一领导下，全省公安机关按照“严肃认真、周密细致、安全可靠、万无一失”的总要求，把安保工作作为对“平安江苏”建设成效的大检验、对公安队伍的大考验，举全警之力做好安全保卫工作。其间，全省各级公安机关制定交通、消防、警卫、反恐处突、赛事住地、通信保障等安全保卫方案128个，出动警力14万人次，配备安检门160扇、X光通道机24台、手持金属探测器608只，做好开幕式、闭幕式及其6场预演彩排和1334场比赛的现场保卫工作，顺利完成28批次的警卫任务，确保了平安圆满。为此，省委、省政府给省公安厅记集体一等功，公安部对全省公安机关予以通令嘉奖。

2007年10月1日，国务院《大型群众性活动安全管理条例》正式实施，标志着大型群众性活动安全管理法制化、规范化迈上了新台阶。《条例》明确：大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到一千人以上的活动，并对安全责任、安全管理、法律责任等作了详细具体的规定。10月24日，省公安厅下发通知，对认真贯彻实施《条例》作出部署，要求各级公安机关集中时间和力量开展内外宣传和培训工作，坚持“承办者负责、政府监督”的原则，切实履行相关职责，改变大包大揽、承担无限安全责任的做法。同时，建立大型活动安保风险评估机制，根据活动规格、参加人数、危险性、现场周边治安状况等主要参考因素，确定安全风险等级，决定投入警力的数量，克服了以往凭经验办事、粗放式用警的情况，提高了大型活动安全保卫工作的科学化水平。

2008年5月25日至27日，北京奥运会火炬在江苏省苏州、南通、泰州、扬州、南京5市依次传递，传递总里程75.8公里，沿途观看群众300余万人。省公安厅和5市公安机关坚决贯彻中共中央和省委、省政府、公安部的部署要求，坚持以一流的组织、一流的工作，取得一流的效果，展示一流的形象。火炬传递期间，在省公安厅和相关市公安局设立指挥部，省市党政主要领导坐镇指挥；在运行团队安保指挥车上设立前沿指挥部，省公安厅分管副厅长和5市公安局分管局领导全程跟车指挥现场安保工作。省公安厅从武警江苏省总队、江苏警官学院和南京消防士官学校调用1万余警力，从周边城市调动4800名警力分别增援5个传递城市；5个传递城市公安机关共出动安保力量6.3万人次，确保火炬传递一路顺畅、一路欢庆、一路平安。