第三节
城市与区域发展的趋势

“十四五”规划指出要使“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”、“完善城镇化空间布局”、“全面提升城市品质”和“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，从中能够发现，未来我国城市和区域发展将以优化完善既有格局为主要工作，注重提高发展的协调性和互补性，从而提升服务品质，以便更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要并克服不平衡不充分的发展问题。为厘清上述趋势，需要在分析解决现存现象或问题的基础上，围绕“胡焕庸线”、区域差距和区域战略，结合新的发展动向提出有据可依的趋势分析。

一、“胡焕庸线”与区域经济新空间格局

“胡焕庸线”是一条与多条重要的自然地理分界线相重合的人口分界线，也是我国城镇化水平的分割线。城镇化发展的核心在于人的城镇化，城镇化水平提高不仅会促使农民转移就业增加收入，享受更好的公共服务，从而扩大内需，激发消费潜力和基础设施、公共服务等投资需求，还可以推动产业结构转型，推动社会分工细化和三次产业联动发展。“十四五”规划指出要“形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局”，事实上就是要努力打破既有“胡焕庸线”语境下的空间格局，推动中西部欠发达地区实现经济高质量发展与人口集聚，从而形成区域经济新空间格局。

（一）“胡焕庸线”与城镇人口分布

“胡焕庸线”东南侧各省份绝大多数城镇化水平高于全国平均水平；而这条线西北侧各省份，绝大多数城镇化水平低于全国平均水平 。2008—2020年，我国城镇人口比重逐年上升（见图1-1），根据第七次全国人口普查数据，由2008年的46.99 %上升至2020年的63.89 %，年均增长率为2.39 % ，并且在“十四五”收官之际常住人口城镇化率有望提高到65 %。其中，我国城镇人口比重较高的省份逐渐由东部地区和东北地区转向东南部沿海地区。2020年，总体而言，位于“胡焕庸线”东南侧的上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、辽宁、重庆、福建、山东、湖北、黑龙江以及位于“胡焕庸线”西北侧的内蒙古城镇人口比重高于全国平均水平，这一情况同2008年类似，仅在城镇化水平的排名位次上发生了一定波动。

具体来讲，根据城镇化的阶段划分，城镇人口比重低于30 %为城镇化初期，在30 %和70 %之间为城镇化中期，高于70 %则是城镇化后期。根据各省（区、市）2020年经济运行情况可知，上海、北京、天津处于城镇化后期，其他地区均处于城镇化中期，但西藏、甘肃、云南、贵州的城镇化水平明显偏低，低于50 %。由此可见，2008年以来，虽然我国各省份城镇化率总体上均有一定程度的提高，但城镇人口比重较高的地区由东部地区和东北地区向东南部沿海地区转移，进一步强化了“胡焕庸线”的人口比重分界特征。未来，要打破近乎固化的城镇人口分布特征，使各区域在劳动力资源和人民生活上形成相对平衡的空间布局，需要下足功夫，在城市吸引力、基本公共服务供给上切实满足居民需求。

（二）“胡焕庸线”与城镇化空间格局

就目前规划建设的城市群来看，我国大部分城市群集中于“胡焕庸线”的东南侧，合计15个。从2015年3月到2018年3月，国务院先后批复了9个国家级城市群，其中有7个位于“胡焕庸线”东南侧。由此可见，“胡焕庸线”东南侧城市联系水平和发育程度较高，具备形成国家级城市群的条件和基础。2018年以来，随着我国全方位开放的推进、“一带一路”节点城市建设的实施，“胡焕庸线”西北侧城市群发展受到关注，城市群发展被提上日程。2019年，习近平总书记提出要推动黄河流域生态保护与高质量发展，这一国家战略覆盖“胡焕庸线”西北侧多个省份，为促进西北侧各省份生态文明建设与绿色高质量发展提供了基本思路，更为兰州—西宁城市群、宁夏沿黄城市群和呼包鄂榆城市群提供了具体的发展路径。

此后，“十四五”规划以城市群发展为思路，将我国19个城市群划分为三类，指出要以促进城市群发展为抓手，加快形成“两横三纵”的城镇化战略格局：优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群，逐渐形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。从中能够看到，“胡焕庸线”西北侧的城市群均处于培育发展阶段，反映出“胡焕庸线”两侧城市群发展存在一定程度的失衡，更从本质上反映出“胡焕庸线”两侧城镇化水平可能存在较大差距。尽快促进“胡焕庸线”西北侧城市群发展，需要在贯彻实施黄河流域国家战略的基础上，积极承接产业转移和发展产业特色，加强城市群内部产业分工协作，并在适度转移支付和帮扶的前提下将“胡焕庸线”西北侧城市群做大做强。

（三）“胡焕庸线”与三大空间格局

三大空间格局首次提出于“十四五”规划中，本质上是顺应国土空间结构变化趋势，基于功能和实际用途将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区、生态功能区的新实践格局。从“胡焕庸线”的自然与人文地理分界特征看，其东南侧以城市化地区为主，以农产品主产区和生态功能区为辅。与此相反，其西北侧以农产品主产区和生态功能区为主。从三大空间的具体分布看，虽然三者没有优劣之分，“胡焕庸线”两侧不同空间的分布特征也是基于实际地理条件和自然禀赋形成的，但是由于存在差异因此便要求“胡焕庸线”两侧遵循不同的发展路径。例如，“胡焕庸线”两侧均需要以坚守永久基本农田和生态保护红线为原则注重资源利用和环境保护，西北侧农产品地区和生态功能区要加快提升区域内人口素质和劳动力基本服务质量，促进新兴旅游休闲业等的发展，吸引全国城市化地区人口前来游赏，从而形成长期的循环互动。同时，农产品地区在农业生产中要强化科技兴农和富农意识，通过与城市化地区的科技合作，以乡村振兴建设标准化农田、智慧化农业和现代化示范基地；生态功能区要加大保护与修复生态系统的力度，基于地区特色建立差异化的自然保护体系，实现绿色环保化和效益化。以东南侧为主体的城市化地区要同农产品地区和生态功能区建立有效沟通的合作制度，在城乡一体化和城市集聚化过程中保护耕地与生态环境，满足人民日益增长的美好生活需要。总之，要优化三大空间的基础设施建设，促进基本公共服务均等化并提高通达程度，保证各区域人民生活水平相对平衡，推动供给侧和需求侧在各空间内部及其彼此之间实现相对的动态均衡。

二、东西差距与南北差距的变化

区域发展差距是区域经济发展过程中必然存在的客观现象。根据区位和资源禀赋等的差异，区域发展差距也会呈现出不同的格局和特征。从中国区域经济发展过程看，沿海与内陆受区位的影响形成了长期以来的东西差距，而近年来随着发展方向和产业结构调整又产生了南北差距。但是，差距的存在并不表示相对落后的一方会一直落后，在合理分析和处理好造成差距的可能因素后，差距是能够逐渐缩小的。目前来看，虽然关于南北差距的争论和探讨此起彼伏，但就紧迫性而言，坚持优先解决东西差距才是根本。

（一）东西差距的变化分析

东西差距具有历史性和难以逆转两个基本特征。之所以说其具有历史性，是因为东部地区自古以来就是富庶之地，地处平原、气候适宜、资源丰富和交通便利等一系列优势决定了其在发展过程中必然享受到西部地区难以获得的巨大便利，并在循环累积发展之下进一步强化和扩大原有差距；之所以说其难以逆转，则是因为在新中国成立后，从三线建设一直到西部大开发，虽然一系列举措有效促使西部地区经济实现了发展、人民生活水平得到了快速提升，但西部地区经济落后于东部沿海地区的局面仍未被打破。

在新中国成立初期，百废待兴，东西发展差距较小 ，东西部地区在经济总量上仅存在79.28亿元的差距，而后，东西发展差距不断扩大，东部与西部经济总量的比值在改革开放前基本维持在2.0左右［见图1-2（a）］。改革开放后，东部地区凭借区位优势不断加快对外开放的步伐，东部和西部经济总量的比值常年在2.0以上，并在2003年左右达到峰值3.25，亟须采取有效措施妥善解决东西部发展不平衡的矛盾［见图1-2（b）］。为促进西部地区发展和区域协调发展，党中央于2000年正式提出西部大开发战略，着重从生态环境、人民生活、开放水平和公共服务等方面展开建设。随着西部大开发这一国家战略的持续实施，东西差距开始相对缩小，2020年东部和西部经济总量的比值已逐渐下降至2.5左右［见图1-2（b）］，反映出西部大开发建设卓有成效，切实起到了缩小区域发展差距的作用。

从人均收入看，东西部人均收入差距在新中国成立初期并不大，但到“大跃进”时期时骤然扩大，东部地区与西部地区的比值达到了2.0［见图1-2（c）］。随后，虽然两地区人均收入差距扩大的速度有所下降，但扩大的趋势仍未改变，并在改革开放后达到了新高——东部人均收入达到了西部人均收入的3.0倍，具体变化趋势与经济总量的比较分析相似，故不再赘述。西部大开发战略实施后，东西部人均收入差距有了明显缩小，2020年东部地区与西部地区人均收入之比已下降至2.0以下［见图1-2（d）］，但缩小东西部之间的绝对差距仍任重而道远。

虽然西部大开发战略有效促进了西部地区发展，并在脱贫攻坚战取得全面胜利后进一步提高了本地居民生产生活质量，但西部地区的市场环境、产业结构、地区特色仍有待进一步建设与完善，推动经济高质量发展仍是一项长期工作 。特别是在构建新发展格局的过程中，西部地区需要参与全国产业上下游与产供销衔接，承接区域产业梯度转移，并利用地区比较优势形成特色化产业体系、打造优势产品，从而满足国内外市场消费需求。要实现上述目标就需要在区域协调发展中继续推进西部大开发建设，以转移支付扶持欠发达地区发展，最终在形成西部地区新发展格局的过程中助力构建全国新发展格局。总之，缩小东西发展差距是当前更为紧迫的战略任务。

（二）南北差距的变化分析

近年来，区域经济发展不平衡出现新特征，即南北经济差距逐渐扩大且存在南快北慢的新趋势 。周民良曾在2000年指出改革开放后我国经济重心南移将导致区域发展差距扩大的矛盾主要集中在南北方之间 ，而现有研究主要认为北方在资本积累、经济体制机制、劳动力数量、工业价值链韧性等方面均落后于南方，从而导致南北差距呈现出不断扩大的趋势 。从经济总量上看，改革开放以前，南方长期高于北方，南方基本维持在北方的1.1倍左右［见图1-3（a）］。但自改革开放以后，南北方发展差距开始具有不断扩大的趋势，特别是在2012年左右，北方经济发展逐步放缓，而南方经济持续快速增长，两区域经济发展差距开始拉大，截至2020年，南方经济总量是北方的1.84倍［见图1-3（b）］。

通过测度人均收入差距后发现，南北方在过去长期以北快南慢为首要特征，这一现象基本持续到社会主义市场经济体制建立后。1993年，南方地区人均收入首次高于北方地区，并持续到2003年，不过这一阶段收入差距并不大，人均收入差距均值仅为178.83元。而自2011年后，南北方收入差距再次开始缩小，最终于2016年南方开始领先北方并且收入差距不断扩大。到2020年年底，南北方人均收入差距突破万元，如若未发生新冠疫情则可能有进一步扩大的显著趋势［见图1-3（d）］。从图1-3（c）和图1-3（d）中能够看出，南北方区域发展差距长期较小，在新中国成立初期“大跃进”时最大，而后螺旋式缩小，在1993—2005年差距最小，之后便开始反复变化，并在2015年后再次扩大。

南北发展差距的产生与多方面因素有关：第一，从地理位置看，南方海岸线更长并与众多南亚国家接壤，便利的对外贸易环境不断激发南方地区的经济活力，促使其在形成内生动力之余还能吸纳更多的外部投资。第二，从体制机制看，不同于北方地区因享受过去计划经济红利而循规蹈矩，南方地区上至行政执法部门，下至微观个体的所有经济行为都以提高效益和发展经济优先为根本出发点，从而形成了一种正向循环累积，最终促使南快北慢的格局形成甚至固化。第三，南北方经济发展思维与民众意识存在较大差异，南方地区自我意识和创业意识更强，并在政府支持下不断发展私营经济和民营经济，注重拼搏和创造机遇。第四，现有国民经济政策注重生态文明建设，强调发展绿色经济，而北方地区依靠开采煤炭发展起来的城市较多，因此不得不在现行政策下进行产业结构调整，从而导致现阶段经济发展增速较低。但是就南北发展差距而言，其产生时间较短，可能只是短期经济与产业结构调整后的必然现象，对国民经济发展和实现全体人民共同富裕的负面影响要显著弱于东西发展差距所带来的一系列问题，因此仍需进一步观察，现阶段应继续着重解决东西横向发展差距问题。

虽然未来南北发展差距可能进一步拉大，但是南北发展差距可能并不存在绝对扩大的长期趋势，现有差距的产生与北方正处在经济转型期有关。具体来讲，从能源、人口与耕地、重大工程等方面看，北方地区发展潜力大于南方地区。首先，全国能源主要分布在北方地区，南方仅有少量石油和地热等资源。北方具有原材料集中的天然优势，能够以较低的生产成本在跨区域交易中获益。其次，北方耕地等可利用土地面积大于南方，但人口总量小于南方，不同于南方城市大力推行集约化发展以缓解生产生活压力，北方能够更好地承接成本高、周期长的重大项目，从而为经济发展创造潜在动力。最后，西气东输项目有助于西北地区通过能源输送持续获益，南水北调有助于缓解北方水资源紧缺并推动生态经济实现共赢，高铁“四纵四横”网络加快了地区间资源要素流动，这些都能够为未来北方的经济发展提供坚实的基础。因此，随着未来北方经济转型与动力转换基本完毕，南北发展差距有极大可能重新缩小，或者维持在一定的均衡水平，这种阶段性而非长期性的差距对区域协调发展乃至国民经济的影响相对有限。

三、区域协调发展与生态文明建设

进入21世纪后，在区域协调发展方面，我国制定了“推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展”的区域发展总体战略，并将其作为指导区域政策设计与实施的基准。之后，党的十七大报告将生态文明建设纳入区域发展总体战略，进一步完善了区域协调发展战略的内涵。基于此，生态文明建设指导下的区域经济建设不断激发各区域绿色经济发展活力，特别是资源节约型和环境友好型产业的发展缓解了西部地区生态与经济的矛盾，极大地促进了落后地区发展。至此，区域协调发展的理论体系趋于完善，既考虑了经济与生态的耦合发展，又强调发挥比较优势形成开放、统一、互存的地域体系。从结果看，这一阶段的区域经济协调发展水平显著提高，中西部经济增速在2008年左右开始超过东部地区，扭转了长期以来东部绝对领先的基本局面。

（一）区域协调发展的历程与未来趋势

区域协调发展战略是遵循“先协调，后发展”的思路，秉持填缺补漏与创新完善的基本原则，根据前一阶段实施效果与时代发展需求所制定的渐进式战略，具有一脉相承的发展逻辑。这一战略也是基于过去平衡发展与非平衡发展的实践进一步反思与总结而来的具有持续生命力的重大国家战略。从区域协调发展的明确提出，到新发展阶段新协调思路的确立，区域协调发展战略逐步体系化、全局化和精准化 ，不仅从体制机制、基础设施、公共服务、财政支持等方面明确了具体的实践路径，极大地促进了区域间协调水平的提高，更有助于在此基础上为当前构建新发展格局提供坚实的经济基础与强有力的制度保障。

从表1-1来看，区域协调发展战略旨在解决过去平衡发展战略和先富带后富不平衡发展战略下出现的突出问题，并逐渐演化为促进区域资源共享流动，弱化区域行政壁垒和促进区域经济发展的重大国家战略。党的十九大报告将区域协调发展战略首次提升到统领地位后，区域协调发展战略开始具备以新发展理念指导中国区域经济发展的基本特征。从政策文件表述看，该阶段区域协调发展战略强调稳中求新，针对各大板块准确谋划发展思路，从改革、优势和创新等方面部署发展举措，不断促进各区域经济发展。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）指出要“健全城乡要素自由流动机制，构建区域产业梯度转移格局，促进城乡区域良性互动”，并在供给、流通、进出口等多个方面提出了具体要求和举措，这些均能够与区域协调发展战略紧密衔接，也反映出在2035年基本实现社会主义现代化前，区域协调发展在新发展阶段具有更多的现实内涵。区域协调发展战略对新发展格局建设的有力贡献主要在于能够通过盘活各区域要素资源继续促进区域发展差距缩小，实现人民共同富裕，从而实现自给自足的高质量发展，并融入甚至主导国际市场及其产业链，实现内协调与外协调的双向耦合，最终实现国民经济体系的自我更新与升级。同时，推动区域协调发展也是打破地方保护与行政分割的重要契机，并为推动主体功能区发展创造了重要机遇。过去，行政区划在历史意识形态和现实实践中具有相对敏感性，限制了区域协调发展战略与主体功能区规划等的实施，使得顶层设计与实践探索存在偏差，难以实现预期目标，导致区域发展战略与政策不得不重新调整，甚至还要在处理上一阶段历史遗留问题的基础上弥补不足，从而难免顾此失彼。

（二）生态文明建设的根本要义与未来规划

过去粗放型经济发展中存在破坏环境、污染环境和浪费自然资源等典型的负面行为，生态问题逐渐成为影响国民经济有序发展的原因之一。为此，强调关注自然、保护自然，建设有利于绿色经济发展的大环境的声音不绝于耳。与此同时，发达国家在过去经济发展初期引发的一系列生态污染重大事件，如伦敦雾霾事件等，深刻警醒我国要尽快调整经济发展模式，避免引发发达国家过去经济增长所导致的严重恶果。

2007年，党的十七大报告指出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，指明了生态文明建设发展思路。之后，党的十八大报告指出“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，将生态文明提高到突出地位。党的十九大以来，党中央继续坚持统筹生态文明建设，认为建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，在总结过去建设成果的基础上，指明要加强生态文明建设的总体设计，加快形成生态文明制度体系。总的来说，生态文明建设体系化是当前社会经济发展不可逆转的必然趋势，也是贯彻落实为未来国民经济发展铺好绿色底色、尽快实现碳中和等国家和国际战略的必然要求。表1-2梳理了关于生态文明建设的相关政策。

生态文明建设绝不是口头呐喊，而是保障中国长久发展与国泰民安的必然举措。加强生态文明建设，归根结底是要改变和优化生产生活方式，从人、家庭、企业、城市、区域等维度形成保护生态环境的根本意识。在此基础上，基于顶层设计和法律规章制度调整与优化区域与城市发展的空间结构，继续从生产生活、供给需求等方面创新技术、优化结构、改进管理，进而实现生态与经济的平衡、国民经济高质量发展与生态恢复好转的合力共赢。生态文明建设也是对可持续发展与绿水青山建设的保障，全方位统筹开展生态文明建设有利于普及绿色低碳生活方式、提高全民环保意识、警醒企业履行社会责任。 d0f/I3LET7SvmrceDmTA2QO0xNuDkK8vOxEfuRgpOuhyxiFZ9qK80dLsYptp9RFz