第二节
新型城镇化与户籍制度改革

一、我国户籍制度的演变

城乡制度供给不均是我国城乡发展不平衡的重要原因，集中体现为城乡二元分割的户籍制度以及与之紧密相关的产业倾斜政策、公共服务差异化政策。从新中国成立到改革开放前夕将近30年的时间内，为尽快将我国从落后的农业国变为先进的工业国，工业化成为党和国家工作的重心。工业的迅速发展需要大量的农业原材料供应，但我国农业生产水平偏低，为保障农业原材料供给充足，通过增加农业劳动力数量保证农业产量成为必然选择。为此，我国政府先后出台了《中华人民共和国户口登记条例》（1958年）、《中共中央关于制止农村劳动力流动的指示》（1959年）、《公安部关于处理户口迁移的规定》（1964年）等一系列政策性文件，限制城乡人口流动，城乡二元户籍制度得以确立和巩固，成为城乡发展不平衡的制度根源。

在此背景下，城乡间劳动力、资金等各类生产要素的自由流动受到限制，农村成为计划经济背景下城市工业发展的后援地，农村生产的各类中间产品与最终产品以极其低廉的价格单向流入城市，城乡工农产品间形成巨大的价格剪刀差，城乡缺乏双向经济互动，制度失衡与产业失衡并发，城乡发展不平衡更加严重。图2-12反映了1952—1978年我国三次产业增加值占比情况。由图2-12可知，改革开放前第三产业占比变化相对稳定，保持在20 %～35 %的水平；第一产业占比总体呈下降态势，由1952年的50.50 %下降至1978年的27.69 %，平均每年降低0.88个百分点；第二产业增加值占比总体呈上升态势，由1952年的20.88 %上升至1978年的47.71 %，平均每年提升1.03个百分点。从数值上看，这种产业结构变动符合产业演进的一般性规律，但结合我国当时特殊的国情来看，这一趋势和城乡二元户籍制度、工农产品的价格剪刀差、公粮征收制度、农业税费政策是密不可分的。此外，在该时期内，农村居民若想进入城市居住，需要履行一系列烦琐的审批程序，否则就算自行进入城市也根本没有立足之地，与城市居民享受同等的社会公共服务也就更无从谈起，这成为城乡制度失衡的另一重要表现。

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的推行，农业生产力显著增强，大量农村劳动力从农业生产中释放出来，在大力实施沿海发展战略的背景下，农村剩余劳动力呈现出向附近城市及沿海发达地区城市集中的趋势。为此，国家颁行了《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（1984年）、《中华人民共和国居民身份证条例》（1985年），传统城乡二元户籍制度出现松动，城乡生产要素自由流动成为可能。在此环境下，工农业关系发生历史性变革，特别是随着社会主义商品经济的发展和社会主义市场经济体制的建立，计划经济时代与二元户籍制度紧密相关的产业倾斜政策被取消，工农业发展步入正常的市场运行轨道。然而，尽管农村人口向城市流动的障碍被破除，但城乡户籍双轨制的不良影响依然存在，集中体现为进入城市的农村户籍人口并不享有与城市户籍人口同等的公共服务，“同工不同酬”“同命不同价”等制度失衡现象广泛存在。

鉴于此，国家在世纪之交先后出台了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（1998年）、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（2001年），在鼓励人口自由流动的同时，强调要实现进入城市的农村户籍人口与城市户籍人口福利的均等化。但是，城乡户籍双轨制的不良影响依然存在。图2-13反映了2008年至2017年农业转移人口及城市在岗职工月均收入的变化情况。由图2-13可知，农业转移人口的月均收入始终低于城市在岗职工，且二者间差距呈逐步扩大的态势，导致农业转移人口在经济层面上难以融入城市生活，城乡居民尚未实现社会公共福利的均等化，使城乡制度失衡问题更加突出。

城乡管理体制分割的制度失衡还引发了一系列社会问题，集中体现为农业转移人口从心理上难以接受城市生活。著名社会学家费孝通在《乡土中国》中指出中国社会属于典型的乡土性社会，将村落作为基本社区单元。由于土地的不流动性，孤立和隔膜成为人际空间排列关系的集中表现，地缘、亲缘关系成为农业转移人口融入城市生活的重要影响因素。根据历年的农民工监测调查报告，2016年农业转移人口在人际交往方面，老乡占比最高，达35.2 %，比2015年上升了1.6个百分点，农业转移人口依存的亚生态环境得到强化，社会心理融入程度降低，加之城乡居民福利的差异化，2017年仅有18.4 %的农业转移人口表示对所在城市的生活非常适应，这从侧面反映出该社会群体对城市缺乏认同感，成为制度失衡在社会意识层面的表现。

党的十八大以来，随着区域协调发展进入新时代，消除城乡管理体制分割的制度失衡迎来关键契机。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》问世，该文件提出要有序推进农业转移人口市民化，对我国户籍制度的优化提出了新的要求。同年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式颁行，该文件改革力度之大、波及面之广前所未有，标志着我国城乡一体化户籍制度建设进入新阶段。可以预见，在国家相关政策的大力推动下，城乡管理体制分割的制度失衡将得到有效缓解。

在我国快速城镇化的进程中，人口流动不断改变各地区的用地需求，区域经济发展差距导致我国人口分布、经济分布和自然环境承载力不协调，大城市人口过于集中，城市负载强度过高，而中小城市公共服务体系不健全、低质服务过度建设，流动人口不能得到有效的公共服务保障，全国层面公共服务供需不匹配，人民对美好生活的需求不能得到有效满足。此外，城市空间结构正在发生深刻变化，习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中提出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。为了解决城镇化发展中面临的困境，应对当前发展形势，在地区之间，有必要对人口流入地和流出地的城镇建设空间重新加以配置，合理划定城市化地区范围；在城市内部，需要改进城市空间利用方式，以更好地发挥城市集聚经济效益，形成协同发展的城市群体系及城市内部合理的空间规划。通过优化国土空间开发保护格局，可以在保留生态及农业用地的基础上，促进土地资源高效利用，减少基础设施和公共服务的重复建设，关注人民现实需求，推进以人为中心的城镇化建设，提供更健康、更安全、更宜居的城市生活空间。

二、户籍制度改革的实施路径

城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决“三农”问题的重要途径和促进社会全面进步的必然要求。改革开放40多年来，我国国内生产总值已由1978年的3 679亿元增加至2018年的900 309亿元，创造了举世瞩目的中国奇迹。与之相适应，我国城镇化率也由1978年的17.92 %提升至2018年的59.58 %，年均提升1.04个百分点。

为推动已在城镇就业的农业转移人口落户，国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出要“继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”。此举主要是给城市现有农民工一个“身份”，积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户，同时吸引更多农村人口到城市工作、生活。据统计，当前我国农民工达2亿多人，大量农民工在城市已经工作、生活很长一段时间，但由于此前城市户籍制度的限制，落户门槛较高，因此难以落户。

从空间格局上看，城市群、中小城市和小城镇将是新型城镇化的主要载体，中小城市和小城镇是接纳农村转移人口的主要区域。产业发展上，城镇化需要产业支撑，通过城市群集聚要素，提高服务业比重，吸纳新市民就业。未来，以城市群引领区域经济发展的趋势将更为明显。值得注意的是，对于超大特大城市，要调整完善积分落户政策，大幅扩大落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。当前，我国城镇化发展尚存在不均衡不充分等不足，超大特大城市面临人口过多、交通拥堵、大气污染、城市管理滞后等问题，马上完全放开落户还不具备充分条件，但在城镇化以及城市群协同高质量发展的未来，特大超大城市也将逐步放开落户条件。

实际上，Ⅰ型、Ⅱ型大城市也是城市人才争夺战的活跃力量。在人才引进方面，政策引导只能起支持作用，真正吸引人才、留住人才落户城市最原始的动力是让在此工作、生活的人拥有获得感、幸福感。一纸户口，已不再是人才选择在一个城市落户生根的决定性因素。未来，吸引人才落户对城市自身高质量发展提出了更高的要求，需要解决好城市公共服务、基础设施、城市管理等方面的问题，推动大中小城市协调发展。同时，还要注意把控房地产市场平稳运行，避免出现大起大落，让新市民真正实现住有所居、居有所安。 7KBl8ZhXuNgbf3gnLQa4oDpP1PLL6QnswbNmSOZpHopoPwvFaCUGJpLRJpD4hBcp