第一节
城镇化的内涵与面临的困境

一、城镇化的内涵

城镇化水平是一个国家现代化水平的重要标志之一。改革开放40多年来，我国国内生产总值已由1978年的3 679亿元增加至2020年的超过100万亿元，创造了举世瞩目的中国奇迹。第七次全国人口普查数据显示，我国城镇化率也由1978年的17.92 %提升至2020年的63.89 %。根据世界城镇化发展的普遍规律，我国仍处于城镇化快速发展的阶段（城镇化率为30 %～70 %）间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题（“三农”问题）的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的，这决定了我国必须从社会主义初级阶段这个最大实际出发，遵循城镇化发展规律，走中国特色新型城镇化道路 。

新型城镇化的核心是人的城镇化，因此我国城镇化的重点任务是合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

新型城镇化的目标主要包括五个方面：（1）城镇化水平和质量稳步提升。稳步提高城镇化率，逐渐缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，实现农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。（2）城镇化格局更加优化。城市群集聚经济、人口的能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。（3）城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流。（4）城市生活和谐宜人。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，生态环境明显改善。（5）城镇化体制机制不断完善。推动户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除 。

二、城镇化面临的困境

（一）人口城镇化引发的人口结构失衡

城镇化是一个广义的概念，包括人口城镇化、空间城镇化、经济城镇化、社会城镇化等具体形态。改革开放以来，伴随城乡二元户籍制度逐渐退出历史舞台，人口向城市集聚的速度日益加快，为城市经济建设提供了充足的劳动力。但是，在以人口城镇化为导向的宏观背景下，人口结构失衡问题逐渐凸显。

一方面，人口城镇化引发农村人口年龄结构失衡。与农村相比，城市拥有充足的就业机会、完备的基础设施、可观的工资性收入，因此对农村人口产生了显著的虹吸效应。为改善家庭生活条件，具备劳动能力的农村中青年人口会选择进入城市工作，农民工这一社会群体也就应运而生。图2-1展示了2008—2020年农民工数量及其增长率的变化情况。由图2-1可知，2008年以来，农民工数量大致呈线性上升态势，在2020年出现首次下降。从绝对数量来看，2008年，我国农民工总数为22 542万人，占农村人口数的32.02 %；到了2020年，我国农民工总数达到28 560万人，占农村人口数的比重提升至49.69 %。从增长速度来看，2008—2017年我国农民工数量年增速一直保持在1 %以上，在2010年达到5.4 %的峰值。

农民工以中青年劳动力为主，表2-1反映了2014—2020年农民工的年龄构成。由表2-1可知，虽然近年来我国逐渐迈入人口老龄化时代，50岁以上的农民工占比有所提升，但中青年农民工依然占据主体地位。

在此背景下，随着农村中青年劳动力大量向城市迁移，农村人口年龄结构失衡问题日益突出，大量出现的留守儿童与空巢老人是其主要表现。图2-2反映了2018年我国农村留守儿童的区域分布情况。图2-2中的七省是农村留守儿童的集中分布区域，占全国留守儿童总量的69.7 %，虽然2018年留守儿童数量已比2016年下降了22.9 %，但留守儿童问题依然是农村面临的突出问题。进一步分析发现，上述七省的留守儿童问题又以集中连片特困地区的农村最为突出。

根据第六次人口普查数据，2010年我国空巢老人家庭占比高达32.64 %，农村空巢老人家庭在其中占到94.27 %。作为农村空心化问题的突出表现，农村留守儿童与空巢老人诱发了一系列社会问题。留守儿童多由老人照看，人身安全得不到有效保障。此外，由于父母家庭教育长期缺失，留守儿童容易出现孤僻的倾向，此类问题单靠学校教育难以解决，大量留守儿童因此而辍学，甚至走上违法犯罪的道路。空巢老人生活起居缺乏照应，身体健康长期得不到关注，加之缺乏子女的陪伴，容易出现孤独、惶恐等心理失调症状，若得不到及时调节，就会出现一系列心理问题。近年来在重庆、河南、贵州等省市的广大农村地区留守儿童和空巢老人的意外伤害事件屡见不鲜。

另一方面，人口城镇化引发了城市常住人口素质结构的失衡。进城务工的农业转移人口数量越来越多，但其文化素质普遍不高。图2-3反映了2013—2020年农民工的文化构成情况。由图2-3可知，2013年以来农民工文化构成情况变化不大，其中，拥有初中学历的农民工占据了主体地位，稳定在总体的60 %左右，未上过学和大专及以上学历者相对较少，我国农民工文化水平近似呈正态分布。虽然城市为农民工提供了大量的就业机会和可观的工资性收入，但是由于文化水平的限制，绝大多数的农民工无法胜任技术含量较高的工作。尤其是近年来，随着创新型城市、智慧城市建设的兴起，城市对劳动力素质的要求越来越高，城市常住人口素质结构的失衡表现得更为突出：其一，农民工绝对数量稳步增长，为城市运转提供了庞大的人力资源后备军；其二，城市对劳动力素质的要求也在逐步提升，对高素质劳动力的需求旺盛，然而占劳动力市场相当比例的农民工无法达到技能门槛，加之逐渐成为农民工主体的新生代农民工对工资的预期提高，要实现工作岗位和就业需求的匹配更是难上加难，使得劳动力市场出现“用工荒”现象，城市常住人口素质结构失衡的问题更加突出。

（二）以城市扩张、农村萎缩为主的空间失衡

城市建设用地扩张是城镇化进程中的必然现象，但我国在城镇化建设中，缺乏对城乡土地利用的集中规划，未充分考虑当地的人口规模，而是通过挤占农田进行“摊大饼”式的城市扩张，部分城市已经出现了大量的“空城”，城乡建设的空间失衡和以人口城镇化为导向的人口失衡相互交织，进一步加剧了城乡发展的不平衡。

2014年政府发布《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》，明确提出要严格控制城市新区用地，此后城市无序扩张、农村萎缩的趋势虽然得到一定遏制，但并未完全消除。

一方面，从城市建设的绝对面积入手，分析城市扩张、农村萎缩的空间失衡问题。我国关于人均城市建设用地的划定较为复杂，在考虑城市所处气候区的前提下，基于城市人口规模，确定了人均建设用地的浮动区间。为说明我国城市迅速扩张的现实，我们统计了2005—2019年我国城市人均建设用地超过100平方米的地级市数量（如图2-4所示）。由图2-4可知，我国城市人均建设用地超过100平方米的地级市数量总体呈增加态势，由2005年的50个增加至2019年的122个，占地级市总数的比例也由2005年的17.24 %上升至2019年的42.07 %。

另一方面，从城市建设的扩张速度入手，分析当前城市扩张、农村萎缩的空间失衡现象。当下城市的无序扩张，集中体现为城市蔓延。所谓城市蔓延，是指非农建设用地以高速、低效、无序的方式扩张的现象。部分城市“摊大饼”式的扩张，使得农村土地被大量蚕食，加剧了城市与农村间的空间失衡。我们统计了2001—2019年我国城市人均建设用地增长率超过市辖区人口增长率的地级市数量（如图2-5所示）。由图2-5可知，城市人均建设用地增长率超过市辖区人口增长率的地级市占地级市总数的比例一直稳定在50 %以上，在2012年曾一度达到75.86 %。

在城乡过度扩张的背景下，农村萎缩不仅表现为城市建设对农用土地的侵占，还与人口失衡相互交织，进一步加剧了城乡发展过程中的空间失衡。该现象在西部地区表现得尤为突出。具体而言，由于城市的急速扩张，产生了失地农民这一社会群体，大量适龄劳动力只能离开农村，进城务工谋求生计。但是，西部地区农村中青年劳动力的迁移多为跨地区流动，进入西部地区城市的所占比例并不高，人口城镇化水平明显低于其他地区，使得空间城镇化与人口城镇化不相匹配，人口失衡与空间失衡相互交织，城乡发展不平衡进一步加剧。

（三）以农村承接传统制造业转移为主的产业失衡

在城镇化的中期阶段，由于城市和农村在资源禀赋、社会福利等方面存在位势差，大量人口由农村流向城市，属于典型的单向流动。但对于产业而言，情况就复杂得多了：随着城市地价的上涨，食品、服装、纺织、木材加工等附加值较低的传统制造业因受到经营成本的制约而大量由城市向周边农村地区转移，以信息技术、新能源、环保、生物工程为代表的附加值较高的战略性新兴产业成为各城市发展的重点，对提升城市综合竞争力具有不可忽视的作用。因此，随着城镇化进程向前推进，农村承接了大量的传统制造业转移，城市和农村产业失衡的现象愈加突出。下面结合京津冀地区的情况，说明城镇化进程中的产业失衡现象。

产业在城乡间转移的现象在京津冀地区表现得非常突出。图2-6显示了2000—2019年北京、天津、河北三省市的城市建成区面积占比。由图2-6可知，2000年以来北京和天津城市建成区面积占比稳步提升，分别提升了5.97个、6.40个百分点，城市建设进展迅猛，其中北京城市建设在21世纪初发展较快，天津2010年以来步入城市建设的快车道。相比之下，河北城市建成区占比变化不大，19年间仅提升了0.61个百分点。进一步从城市建成区的绝对面积来看，北京、天津两个直辖市总面积不及河北的10 %，但城市建成区面积并不低于河北11个地级市的总和，北京城市建成区面积在2003年曾一度超过河北11个地级市之和。

（四）忽视中小城市过渡作用的城市体系失衡

城市建设应与资源环境相协调，与社会经济发展相适应。2010年出台的《全国主体功能区规划》圈定了一批城市化地区，为城市建设指明了方向。时隔四年之后，2014年颁布的《国家新型城镇化发展规划纲要》围绕优化城镇化布局和形态展开了系统性论述。其在第十二章明确提出要促进各类城市协调发展，指出了增强中心城市辐射带动功能、加快发展中小城市、有重点地发展小城镇对于构建城市体系的重要作用。2017年的十九大报告进一步明确了这一方针，强调以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城市格局。

一般而言，大城市人才、资金、技术等各类生产要素充足，是区域经济的增长极；中小城市作为城市与农村间的缓冲地带，可作为大城市产业转移的承接地，是实现城乡协调发展的催化剂。但是，近年来我国在城市建设中存在过度重视大城市建设、忽视中小城市过渡作用的倾向，使得城市体系呈现出失衡状态，不利于城乡协调发展的实现。下面主要结合京津冀城市群，比较分析我国中小城市建设的现状。

我们选取北京市相关经济指标在京津冀城市群中的占比（见图2-7）加以分析。由图2-7可知，北京市地区生产总值在京津冀城市群中的占比一直保持在40 %以上，在2007年还曾一度达到50.06 %；城市建成区面积占整个城市群的35 %以上；北京市人口占整个城市群的比重不及其他两项指标，2016年以前始终维持在30 %以上，但近年来呈下降趋势，说明北京人均地区生产总值的优势更加明显。但是，在京津冀城市群建设过程中，对京津周边中小城市的建设不够重视，河北城市建设与京津二地间存在巨大的鸿沟，一定程度上加剧了北京、天津对优质生产要素的虹吸效应，导致了城市体系失衡。与北京相比，河北11个地级市的城市建设严重滞后，河北的廊坊、保定、张家口、承德虽与北京相邻，但经济发展水平较低，2016年上述四市地区生产总值分别仅为北京的3.52 %、4.45 %、2.59 %、1.19 %。在2018年公布的最新国家级贫困县名单中，河北有39个县上榜，这些县多分布于京津周边地区，形成了典型的“环京津贫困带”，加剧了城乡发展的不平衡。

（五）人口负增长导致的城镇化失速问题

我国城镇化率已经从1992年的27.46 %提升至2022年的65.22 %，增速在持续放缓。从1992年到2022年共30年间，以5年为一个阶段测算城镇化率年均增速，能够看出中国城镇化高速发展的时代已经过去（见图2-8）。2017—2022年，城镇化率年均增速低于1 %，远低于中国经济快速发展的十余年的水平。在当前城镇化速度放缓的背后还存在一个严峻的问题，即人口拐点出现，人口结构快速恶化。2022年，我国总人口出现负增长，同时也进入了加速老龄化阶段（见图2-9、图2-10）。与日本相比，我国的老龄化进程与其有接近20年的迟滞（见图2-11），但是日本在经济总量增长停滞多年后人均GDP仍然高达4万美元，而中国目前人均GDP仅有1.25万美元。“未富先老”给经济发展带来的压力开始持续暴露。人口是一切经济社会活动的基础与载体，在人口负增长阶段，我国的城镇化或将面临失速难题，甚至呈现出逆城镇化趋势。

通过上述分析，不难发现当前我国城乡发展不平衡的表现形式多种多样，共同构成贯彻落实新时代区域协调发展战略的障碍。但是，不论哪一种表现形式，都根源于将城乡截然对立起来的城乡关系。在新型城镇化和乡村振兴的背景下，中国已经由以农为本、以土为生、依村而治、根植于土的“乡土中国”，进入乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡、城乡互动的“城乡中国”。但是，要真正实现城乡一体化的战略转型，就必须围绕城乡发展不平衡的主要表现，有的放矢，深入实施新时代区域协调发展战略。 lmvz46o0VkJBvVXCk/uO7Iutvsoi6p9rsp4xwSChlI1zqhgtYJLIRUHI+cqwkl1g