第四节
公共秩序的内涵及演化途径

一、公共秩序的内涵

公共秩序存在于经济和社会生活中，随着经济和社会生活方式的改变，人们对秩序的需要也在改变，也就是说，公共秩序特征具有历史性。

人们需要什么样的公共秩序？秩序的主要功能是促进人与人之间的信赖与合作，在人类社会发展的不同历史发展阶段，人们对信赖与合作的理解不同。从经济发展视角看，人类社会可分为前市场经济时期和市场经济时期，在历史长河中，市场经济只是在工业革命以后才逐渐发展起来，它在人类历史上存在的时间是非常短的，但是它对经济与社会关系有着根本性的改变作用。对此，波兰尼在著名的《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中，详细分析了工业革命前后经济与社会关系的不同 。本章借助他提出的经济社会关系框架，说明公共秩序的历史性内涵。

波兰尼用“脱嵌”一词概括市场经济发展后经济与社会的关系。他认为，在工业革命前，人类的经济是“嵌入”（submerged）在社会关系之中的，人的行为动机并不在于占有物质财富的个人利益，而在于维护他的社会地位和社会权利，维持生产和分配中的秩序依赖互惠和再分配原则。在工业革命后，市场经济需要人、资本、土地遵循价格规律，变为可流动的生产要素。如果经济仍旧嵌入在社会中，那么要素就不会流动，市场经济也就发展不起来。为此，发展市场经济之前，需要经历一个经济从社会中脱嵌的过程，这样，“物品生产和分配的秩序都被委托给了自发调节的市场机制”。从我国的市场经济发展历程中，也可以很明显地看到经济从社会中的脱嵌过程：国有企业职工下岗、农民进城打工、住宅货币化、工业化侵吞农村土地……这一系列进程深刻地改变了经济与社会之间的关系。

由于经济与社会关系的这种转变，整个社会所需要建立的公共秩序也要发生转变。在经济嵌入社会的前市场经济时期，社会重视的是生活伦理，国家要通过王权、神权、礼治等保持社会稳定，人们之间的信任与合作往往基于社会身份进行；在市场经济时期，社会重视的是商业伦理，政府要通过促进要素流动、保障产权等提高经济活力，人们之间的信任与合作往往基于价值判断进行。在前市场经济时期，要强调的公共秩序是等级身份与服从；在市场经济时期，公共秩序的主要特征是强调要素自由流动与创新。马克思主义者常说，经济是基础，有什么样的经济秩序，就会有什么样的社会秩序和政治秩序，古代社会如此，当代社会也是如此。当人类社会从自给自足式经济进入到自由竞争市场经济形态时，经济形态转变对经济秩序、社会秩序和政治秩序均产生严重冲击。在这种情况下，国家要发挥两方面作用，一方面避免原有秩序被打破带来的严重冲击和风险，另一方面要构建合理的秩序以推动现代化进程。

因此，“秩序”问题就成为各社会科学领域普遍关注的重要问题：就对经济秩序的研究而言，有诺思的《暴力与社会秩序》、哈耶克的《个人主义与经济秩序》为代表，并且前者提出“权利开放秩序”，后者提出“自发秩序”的命题；就对社会秩序的研究而言，有韦伯的《经济与社会》为代表（实际上，社会学几乎完全围绕“社会秩序”研究，如此反而社会学者不以“社会秩序”为论著的标题）；就对政治秩序的研究而言，有亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》、福山的《政治秩序的起源》和《政治秩序与政治衰败》为代表。经济、社会和政治中的秩序具有很强的公共性，国家行为对公共秩序的形成和演变产生着重要影响，如果这种影响需要借助政府收支活动来发挥的话，那么它就必然与财政问题联系在一起。

因此“公共秩序”一词，是最大限度贯通古今，涵盖经济、社会和政治三个领域的关键词。虽然说国家治理是经济、社会、政治、文化和生态文明这“五位一体”，但其最核心部分是经济、社会和政治，而三者的核心部分是秩序问题，因此“公共秩序”一词，也是最能揭示“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一命题内涵的关键词。

二、秩序演化的两种途径

秩序尽管重要，但它是怎么形成的？制度经济学认为，秩序演化遵循两种路径：一是自发秩序，二是人为秩序。

自发秩序观点认为秩序像市场经济一样，由“无形之手”来指引协调并实现最优。哈耶克认为，人类智识远不足以领会复杂人类社会的所有细节，我们没有充分的理由来细致入微地安排这样一种迫使我们满足于抽象规则的秩序 。自发秩序基于这样一种信念，即社会没有一个属于自己的本体，社会组织无法协调复杂的演化系统，也没有人能够预见演化路径。在市场交易中形成的自发性行动秩序，将使得市场主体能够搜寻和获取有益的知识，并逐渐形成一种行动规则，它可以起到稳定人们预期、矫正错误、保持经济社会系统稳定的作用。

人为秩序（也称“计划秩序”）观点认为，秩序由“有形之手”指引，直接凭借外部权威，靠指示和指令来计划和建立秩序。在家庭和企业内部，基本是靠有组织和有计划的秩序。波兰尼在详细分析市场经济的发展历史进程后发现，通往自由市场之路的打开和保持畅通，有赖于中央政府对经济社会持续的、强大的干预。由此他提出一个惊人的判断：市场发展也是人为设计的结果。按他的话说：“自由放任是有计划的，而计划却不是。”

对秩序的演化路径的不同观点，产生了对政府通过设计制度干预公共秩序的不同理解。如果认为自发秩序有较大优越性，那么财政制度需要被动地适应经济社会的发展。例如，当收入分配不平等加剧时，需要改革个人所得税制度来调节分配。如果认为人为秩序有较大优越性，那么财政制度需要主动引导经济社会的发展。例如，累进个人所得税的设计一开始就有意促进社会公平，同时还要发挥它对社会控制的重要作用。

不论是认同自发秩序的优越性还是人为秩序的优越性，毋庸置疑的是，财政制度均会对公共秩序产生重要影响。不同的是，如果是认为人为秩序有较大的优越性，那么，在设计财政制度时，会更强调它对公共秩序的活动引导作用，财政活动范围会更广、财政活动内容会更深入（见图1-6）。