自序

对从事财政研究的人来说，2013年党的十八届三中全会的召开，既是中国现代化进程中的一个历史性事件，也是改变财政研究和改革方向的一个大事件。这次会议明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论断，并提出要“建立现代财政制度”。2017年，党的十九大报告进一步强调“加快建立现代财政制度”。2021年，“十四五”规划提出关于“建立现代财税金融体制”的若干构想。2022年，党的二十大吹响了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的号角。财政作为政府行动的集中体现，必然在推进国家治理、推进中国式现代化、推进中华民族伟大复兴中起到重要作用。近十年来，中国财政学界不断在思考：财政推动国家治理的理论基础是什么？该建立什么样的现代财政制度？

仔细想一下，党中央提出这个论断也不稀奇。揆诸历史，财政被称为“庶政之母”“邦国之本”，在国家治理中处于核心地位。国务院原总理温家宝曾说：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”站在改革者的角度看，财政必然与国家治理的诸多方面密切相关。在传统财政学研究框架下，财政被作为一门公共经济学看待，它主要研究的是政府与市场间的经济关系，由此所建立的理论也存在较大的局限性。国家治理是“五位一体”的治理体系，政治、经济与社会，哪个不与财政有着密切关系？

学界一直为财政学究竟属不属于经济学而展开争论，笔者认为，学科分类只是为教育和科研的管理方便而设，社会实践本身是生动的，它的运动轨迹只受实践法则约束，哪会只在学科藩篱内活动？只要是能够更好地将实践上升到理论，只要是能够有利于实践问题解决，那么任何学科的学者都可以参与财政研究。何况，跨学科研究说不定有移步换景之妙呢。

党的十八大后，笔者一直围绕着“国家治理财政”与“构建现代财政制度”这两大主题展开研究，2016年主持了国家社会科学基金重大项目“现代治理框架下的中国财税体制研究”（项目号：16ZDA027）。在研究过程中，笔者慢慢形成“国家治理财政”论分析框架，并在这个框架下提出构建现代财政制度的一系列设想，其成果就集中在本书中。

概括而言，本书关于“国家治理财政”论的主要观点为：国家治理的核心是经济、社会和政治，财政活动的出发点应从提供公共产品扩大到增进公共秩序，公共秩序涵盖了经济秩序、社会秩序和政治秩序；以“经济有效、社会有序、政治包容”为目标可建立“国家治理财政”的基本框架；现代财政制度的职能为保护、生产和分配，它对应中国文化中“安、富、均”的理想；国家能力的核心是市场增进能力和组织动员能力，财政对两者均发挥重要作用；财政制度设计要注重调动中央与地方两个积极性，而积极性的内涵会随着历史发展阶段而变化。

本书关于“构建现代财政制度”的主要观点为：预算制度建设要民主法治、透明高效；财政收入制度要法定统一、嵌入社会；财政支出制度要社会参与、保护社会；政府间财政关系要寓活力于秩序。涉及具体财政制度改革设计，观点为：财政事权分配要按分权与制衡相结合原则，向中央政府和县级政府两头集中；干部派遣实际上是中国特色的以人为主的转移支付；在“上下相维”治理结构中，分类转移支付可以兼顾调动地方积极性与解决政府偏好错位问题，应该在转移支付体系中给予明确定位并扩大规模；税制改革的方向是征税环节要从国民收入循环体系中下移，并增加受益性税种；可以考虑开征零售税并作为地方税；增值税分享规则应从生产地原则转为消费地原则；个人所得税改革方向是重视收入功能、发挥局部调节而非全局调节的功能；当前房地产税改革应以中央税而非地方税为方向进行设计。为避免改革可能引发的风险、激发地方政府首创精神、探索最优改革路径，本书最后一章提出要以试点改革推动全局改革，并设计八个比较重要的财税体制改革方案。

这些观点多少带有思想实验的性质，难免会有不落地的嫌疑。笔者深知，财政是各方利益博弈的平台，提出改革设想很容易，现实中每动一步似乎都要付出千钧之力。然而，历史前行的车轮往往缓慢而执着，当某一天我们回头看时，会猛然发现“财政史是惊心动魄的”！在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，财政制度要不断地配合时代变局做出调整。作为研究者，笔者最大的乐趣是在观察现实基础上可以超越现实纠葛，在思想上推演中国特色财政理论的逻辑，并设计有助于建设社会主义现代化国家的现代财政制度。在这种时代大变局中，如果这些思想实验居然有几个落地，并且在推进中国式现代化中发挥出较大的作用，那就是笔者最开心的事了。

本书入选中国人民大学“中国式现代化研究丛书”，感谢中国人民大学和中国人民大学出版社的支持。书中部分章节是笔者与学生的合作成果，其中，第五章和第六章关于政府间财政关系研究的合作者是台航（现在全国人大常委会预算工作委员会工作），第八章关于中国税制改革逻辑研究的合作者是张兆强（现在首都经济贸易大学财政税务学院任教），第十二章关于试点财税体制改革研究的合作者是李昭逸（现为中国人民大学财政金融学院在读博士生），感谢他们的参与研究。书稿是在笔者于《管理世界》《政治学研究》《社会学研究》《财贸经济》《税务研究》《财经智库》《经济社会体制比较》《学习与探索》等期刊上发表的文章的基础上重新整理而成，感谢这些期刊及其编辑的支持。

是为序。