第四节
国家治理财政的框架

面对市场经济发展所产生的对经济、社会和政治的严重冲击，财政制度要积极参与这三方面治理。财政制度参与经济治理已是不言自明的道理，这里笔者简单阐述财政制度参与社会和政治治理的问题，它们之间的联系见图2-4。

一、财政预算制度与政治治理和社会治理的关系

财政预算制度对政治治理的影响体现在权利开放上。预算审查和监督权力最终归各级人民代表大会所有，在此过程中，人民代表可限制政府过度的征税权和约束政府的支出权，以充分保障纳税人的权利，从而使政府“看不见的手”变为“看得见的手”，这本身就是权利开放的过程。

财政预算制度对社会治理的影响主要体现在社会控制上。按米格代尔将社会控制程度分为服从、参与和合法性三个等级进行判断 ，预算的影响是在参与和合法性这两个较高等级上。预算公开透明、人大预算监督和公众参与预算能够限制公权力的滥用，本身就是民主政治的一个重要体现。公权力行使的规范性、透明度和绩效提高，又会使人民对政权的认同度提高，增强社会共识。

二、财政支出制度对社会治理的影响

财政支出制度可以有效地保护社会秩序。保护手段有二：一是财政直接支出。市场经济越发展，人与自然的商品化程度越高，对原有社会秩序的冲击也越猛烈，此时财政可以通过加大社会保障支出来避免社会受到严重冲击。随着经济发展，公共服务的需求会迅速增长。二是政府购买公共服务。政府购买公共服务可以使社会化生产私有化，而获取这些产品和服务的权利继续存留于公共领域之中。由此政府与社会组织可建立起良好的合作伙伴关系，既有助于政府机构精简，也有利于社会组织发展，还有利于满足社会公众多元化需求，达到激发社会活力的效果。同时广泛的公私合作又避免社会组织成为政府权威的消解力量。

财政支出制度对社会控制主要表现在对非政府组织的影响上。随着经济发展，社会上将涌现大量的非政府组织，这些组织在提供公共产品的同时，也可能让政府对社会控制力度下降，此时政府可以通过财政支出参与非政府组织建设。实际上，这也是世界上许多国家的做法。据Salamon对39个以发达国家为主的各国非营利组织的收入来源统计，政府资助平均占35%，收费平均占50%，慈善捐赠平均仅占15% 。不难想象，当社会组织资金很大一部分来自政府资助时，它只会成为政府的合作者，而不是政府权威的消解力量，这也是美国等发达国家公益组织大量资金来自政府资助的一个重要原因。

三、财政收入制度对社会治理的影响

财政收入制度既影响社会保护，也影响社会控制。通过减免社会组织税收、鼓励向社会组织的捐赠扣除等方式，促进各类慈善组织、公共服务组织、私立学校、宗教组织等良性社会组织的发展，使社会自我组织能够发挥稳定社会秩序的作用。

就对社会控制的影响而言，财政收入体制中个人所得税、房地产税的征收，可以使得税收深入到家庭这个社会细胞内部，了解家庭收入和财产信息，以及与其相联系的行为信息。

四、政府间财政关系对政治治理的影响

政府间财政关系包括政府间事权分配 、税权分配和转移支付安排，它们均是影响政府行为的重要制度，因此政府间财政关系会对政治治理产生重要影响。一是它关系到权利开放问题。事权意味着政府职能，事权分配就意味着地方政府的职能范围，税权分配和转移支付安排至少意味着政府规模。二是关系到中央政府权威维护问题。从中国历史上看，政府间财政关系是中央政府控制地方政府的重要制度。

中国改革开放以来的实践，也充分说明政府间财政关系对政治治理的影响。在1980—1993年财政实行“分灶吃饭”制度期间，中央政府总体上对地方政府实行分权让利的制度和政策，结果是中央财政收支占全国财政收支的比重直线下降，到1993年仅为20%左右，中央政府宏观调控能力受到极大影响，中央政府权威有受到地方政府挑战的风险。分税制改革后，中央政府财政状况大大好转，事权下放和税权集中一起，总体上既调动地方政府的积极性，同时也保持中央政府的高度控制力。

图2-5中列举了几方面重要财政制度与国家治理的关系。财政制度有着丰富的内容，这里不可能一一展开分析，因此只是提出大致的框架设计。

至此，本章沿着财政制度—增进公共秩序—国家能力支柱—实现国家治理目标的逻辑，完成了国家治理财政的框架设计。 V90Oltp2gMboLUho1obs/Cn07UUR0YJKjI4edNuuLD9F+PTiP8yJ7rkaU5e3f4u/