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王世谊 缪昌武
摘要： 改革开放以来，特别是党的十八大以来，廉洁政府建设成效显著。新时代廉洁政府建设存在一些值得重视的问题。廉洁政府建设的基本思路与实现路径：一是增强廉政教育实效性。解决当前廉政教育工作的不足与短板，全面提升行政者素质。二是建设新时代法治政府。以基层社会为重点，推进法治型政府形成。三是加强制度机制创新。重在权力内控机制建设，形成更加规范、廉洁和高效的政府。四是借助网络信息平台，为打造廉洁政府提供可靠的技术支撑。五是坚决整治“为官不为”乱象。树立正确的行政导向，形成科学运行机制，强化问题责任追究。六是驰而不息整治“四风”，把刹住“四风”作为凝聚党心民心的重要途径，建设群众满意的廉洁政府。七是构建政府机关廉洁政治生态评价指标体系，努力推动各级政府部门风清气正政治生态的形成。
关键词： 廉洁政府；路径研究；廉政建设
廉洁是政府公信力的基石，廉洁政府是中国共产党领导下的人民政府的显著特征。建设廉洁政府，必须切实加强对权力运行的制约和监督，努力营造风清气正的社会发展环境与廉洁行政生态，这关系到新时代人民群众的幸福安康，关系到经济和社会发展目标能否顺利实现。本文就此逐一探讨。
本文认为，廉洁政府基本内涵指各级政府大力加强政治建设，强化以法促廉、依法行政、诚信施政，勤政尽责干事创业，以真抓实干、埋头苦干的实际行动，创造让人民满意的施政业绩。判断廉洁政府的标准，主要体现在以下方面：一是政府公职人员严守法纪，不贪赃枉法。二是政府公职人员秉公尽责，不以权谋私。三是政府公职人员不攀商结贵，不奢侈浪费。四是政府公职人员励精务政，高效勤政。五是政府公职人员对社会各界的监督普遍感到敬畏。
党的十八大报告中“干部清正、政府清廉、政治清明”十二字清晰地指出了今后党和政府的努力目标，其中政府做到清廉、建设廉洁政府为今后政府工作的重中之重。政府清廉既是廉洁政治的重要内容，也是连接干部清正和政治清明的中介桥梁。党的十八大以来，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府成效显著。
改革开放以来，特别是党的十八大以来，当代中国廉洁政府建设成效显著。一是廉政共建共治局面基本形成。把中央提出的反腐领导机制和工作机制具体化和规范化。二是政风行风社会风气展现新面貌。各级党政部门十分重视纠正部门行业不正之风。三是权力内控制约机制构建取得新进展。各级党政机关协力构建权力制约机制，探索出新路径。四是廉政建设的体制机制有了新构建。党的十八大以来，结合党纪党规，制定出台实施办法，完善制度体系等。改革开放40多年来，廉洁政府建设方面的创新成果，为下一步廉洁政府建设积累了宝贵经验。
一是一些地方和单位党政不分，以党代政现象比较突出。二是一些地方人大对政府年度预算调整和修改缺乏跟踪监督机制。三是法检两院限于双重领导体制的制约权限，在一些方面对政府监督作用有限。四是在有些地方，政府事权划分不明确，政府自由裁量权过大，等等。
一是政府行政职能模糊，为权力设租寻租提供了空间。二是行政权的使用存在随意性，易滋生腐败。三是政府施政行为的透明性不够，监督的实效性不强。四是行政成本运行仍然过高。
一是少数政治素养不高的行政人员损害了政府形象。二是执法队伍素质低，导致执法不规范、行政不作为。三是行政决策的民主素养不够。四是应对诸多重大舆情事件的管控能力不足。
信访不信法，“办事找关系，有钱好办事”等“潜规则”还程度不同地存在。这表现在一些政府部门重长官意志轻法律规定，重上级指示轻法治原则，重行政效率轻行政程序，重个人威望轻法制尊严，重政绩外显轻群众权益，重服从上级轻法律制约的问题等方面。
“为官不为”的主要行政表现为：一是碌碌无为“庸”，二是不敢担当“懒”，三是精神懈怠“散”，四是好大喜功“浮”，五是能力不足“拖”，六是隐形腐败“贪”。如何治理“为官不为”是亟须着力攻克的难题。
形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风的“四风”问题，在一些部门、行业和不同时段仍然不定期地出现，深化纠正“四风”整治行动，始终在路上。
发现问题只是起点，关键是解决问题。特别是群众关注的突出问题，更要首先解决好，这才是我们建设廉洁政府的目的。
在廉洁政府建设的思路上，要按照“丰富廉洁政府理论、体现廉洁理念、解决难点问题、便于实际操作执行”的总体要求，以“干部清正、政府清廉、政治清明”为奋斗目标，立足全面实现高质量发展目标，拓宽创新思维，用更宽的视野探索建设廉洁政府的新思路，坚持靶向治疗、精确惩治，深化标本兼治，强化制度建设，严格正风肃纪，进一步加大重点领域和关键环节腐败治理力度，为高质量发展提供坚实有力的纪律保证。
在教育对象上分类分层。廉政教育的对象依权力和责任不同，可分为党员领导干部、一般党员干部、普通党员、公职人员、社会公众等层次，廉政教育应据此有针对性地开展。廉政教育的主要对象应是“三重”（重点领域、重点岗位、重点人员），尤其是党政“一把手”。针对廉政教育的不同对象，在教育内容、教育方式、考评办法上也应当分类分层。应当创新“家风家训”的教育内容，吸取“家”文化、红色文化元素，丰富公职人员廉政教育的内容，加强领导干部家风建设。
廉政教育要明确三个观念：即“领导就是服务”“权力就是责任”“公仆就是奉献”的观念。首先，要增强廉政教育者的责任意识。其次，要提高廉政教育者的可信度。最后，借鉴国外的廉政教育工作经验，积极探索建立廉政教育量化、标准化、责任化的考核机制和激励惩戒机制，增强廉政教育的实效性和感染力。
建设法治型政府的路径选择是：2020年法治政府基本建成，在体制机制上形成成熟定型的制度体系，成为自觉依法行政的典范。具体实施步骤与要求如下：
目标联动：构建“四型”法治政府新格局。其一，“学习型”是前提和基础。其二，“服务型”是根本和关键。其三，“创新型”赋予政府建设以动力之源。其四，“法治型”是其根本保障。
重心下移：塑造基层法治型政府的法治思维。基层社会是法治治理困境最为集中的区域。应以基层法治型政府作为法治型政府的重点，遵循自下而上、逐级推动的路径，要把增强法治意识、丰富法治知识、引领法治文化、提高依法执政本领作为建设基层法治型政府的着力点。
能力本位：提升基层法治型政府的办事能力。勇于直面新的“本领恐慌”问题，把提升依法办事能力作为基层法治型政府的核心，实现“法”与“事”的深度结合。基层政府依法办事之“事”，主要包括以下四种能力，一是依法深化改革的能力；二是依法推动发展的能力；三是依法化解矛盾的能力；四是依法维护稳定的能力。
“纪挺法前”：培育法治政府的遵纪守法习惯。在建设法治型政府的总体构想中，以建设“守纪型”政府为前提，以依法治国带动依法行政。对于党员干部来说，要自觉遵循道德“高线”，坚决守住纪律“红线”，防止触碰法律“底线”。这是建设法治型政府的重要保障。
（1）科学优化权力运行结构，稳妥推进权力清单制度。一是集中解决当前权力运行中突出存在的决策权与执行权多有重叠，监督权与决策权、执行权难以有效区分的问题。二是着力在领导集体内部构建既相互制约又相互协调的权力运行格局。三是本着简政放权的原则和思路，继续大力推行“权力清单制度”。（2）全面推进“权力库”建设，确保权力在阳光下运行。一是清理行政权力事项，摸清权力底数。二是完善办事公开制度，切实推进权力全程化的公开透明运行。三是坚持以公开促公正、以透明保廉洁，让暗箱操作没有空间。（3）积极探索建立廉政风险防控机制。一要进一步完善“职权清晰、流程规范、风险明确、措施有力、制度管用、预警及时”的廉政风险防控机制，创建科学的廉政预防机制，将其作为风险管理的基本点，掌控廉政风险防控的方向，设立本单位廉政风险防控的实用性目标。（4）加强制度建设和机制创新。制度的生命力在于制度的执行力。工程建设领域实行终生追究并杜绝追究出现真空地带。一是要建立健全制度执行的责任制，明确执行制度的责任主体。二是要加强党员干部的制度意识，提高对制度的执行力。三是加强制度执行情况的监督检查。（5）增强和提升“治权”制度效能。一是要努力克服制度“虚化”和“空泛”的问题。二是要全面落实反腐败工作年度目标责任分解。三是要切实强化对制度贯彻落实的日常监督、阶段检查和定期考核。（6）关于权力内控机制建设的具体设计：要从决策层面、执行层面、监督层面以及保障机制等方面加强权力内控机制建设。此外，还要保障各项制度落实的机制和条件，主要体现在加强顶层设计，明确相关责任，加强监督检查，强化反馈评估，健全问责机制。
一是借助各类系统的互联互通，构建综合反腐系统，制度、管理与技术手段三管齐下。首先，将现有政府内外各类系统通过数据转换、公文交换等形式实现互联互通，为制度执行过程监控和执行反馈提供条件和可能。其次，设计腐败预警系统、内部跟踪监控系统、网络监督分析系统等子系统，构建综合反腐系统，形成政府内外的严密监控的系统和网络。最后，针对政府部门加强反腐制度的建设和制度执行的反馈，建立内部廉政自评系统，包括对部门整体和个人两个层面的廉政自评。
二是借助信息平台，建设优良的网络监督环境。监督包括政府内、外双重监督，尤其是外部监督是反腐倡廉的重要监督来源。网络监督是扩大公众监督的一个有效的渠道，要确保网络监督的实现途径、范围、深度、信息的来源验证与正确使用，加强信息法规的健全和完善。要保证政务人员在提供政务服务时身份和服务的内容、过程、质量和绩效都透明可视，便于公众在每项政务服务结束后对其中的违背法律、政策和规定以及故意制造困难等问题进行及时举报，使政务人员接受公众的普遍监督成为现实。
三是借助“互联网+政务服务”，建设数字化政府，加强对政府内外现有的各类系统中的数据统一化和信息流实时监测，如政务系统的信息流、管理系统的信息流、社会金融系统的信息流和社会保障系统的信息流等，获得腐败信息分辨源。其次，建立数据追踪模型、腐败风险点分析模型、腐败行为判断模型、预警模型等各种信息分析模型，对腐败信息源进行分辨、判别、确析。最后，结合大数据技术可以达到很好地监测和估计效果，从而将可能的腐败行为的信息及可能腐败主体的信息挖掘出来，再经信息分析处理技术及各种腐败分辨、判断模型来分辨出腐败行为、腐败主体（即腐败官员）和腐败关系网。这方面作为发达省份应当走在全国前列。
整治“为官不为”乱象，加强纪律建设是治本之策。市、县两级政府部门应尽快厘清权力边界，明确职责范围，建立作为政府部门党组织和党员在履职方面的“负面清单”。对机关部门尤其是基层乡镇、街道的职能进行科学明确定位，建立责任清单，形成“权责对等”机制，并在各类媒体上公布，接受社会监督。依法依规核减富余编制，进一步简政放权，着力减少职能的重叠和交叉。
针对“为官不为”情况，建议尽快试行“干部召回问责制度”，并由各地党委会同政府部门根据不同市情、县情制定各自的“不胜任现职干部召回管理办法”，从制度上挤压各种“为官不为”的生存空间。如果党员干部出现“不胜任现职的”庸、懒、散、浮、拖五种情形，具体可对在审批、决策和监督等政策执行过程中出现的懒政怠政、失察失职渎职等不作为、慢作为、乱作为等具体表现设置相应分值，划定得分“蓝线”“黄线”“红线”，规定期限内积分达到相应线域的，将其召回进行集中党性教育培训，进行诫勉谈话，其后安排为期3个月左右的重点项目建设或中心工作进行跟踪考察。跟踪考察不合格的，根据情况分别作出转岗、免职、降职、降级、待岗乃至辞退和解聘等组织处理。实施的先后程序是：明察暗访、监督检查、调查核实、召回问责。建议省委组织部根据不同层级和岗位职责的特点，从制度设计入手，分级分类提出干部履职负面行为清单，制定科学的召回问责标准、培训方式及内容，合理解决培训之后的岗位安置等一系列问题，使“有权不可任性、为官理当有为”成为“新常态”。
建立党政干部容错纠错机制十分必要。本文认为，要科学“界错”、提前“防错”、大胆“容错”、及时“纠错”。应当准确把握政策界限，严格区分为公与为私、失误与失职、敢为与乱为、负责与怠慢，保护改革者、鼓励探索者、宽容失误者、纠正偏差者、警醒违纪者。健全容错纠错机制的实质就是完善决策追责制，必须化解容错纠错机制与决策追责制的紧张关系。对某些改革领域“先干不评论，先做不议论，时间做结论”，应当走出一条以试错、纠错为重要特征的成功道路。
要理清依规依纪严肃问责与改革创新容错免责的辩证统一关系。容错纠错机制与问责机制互为补充、缺一不可。对谁容错，对谁问责，群众心中有杆秤。容错纠错机制与问责机制同步实施，从正面激励和反面惩治两个角度出发，为大胆干事的领导干部解除思想包袱，并且促使那些不思进取的领导干部转变观念、转变作风。（容错认定范围要准确判定是“探索性失误”还是“乱作为”“滥作为”。）实现宽严相济、惩治与保护并举，实现容错免责与严格追责协调配合，容错纠错与懒政追责双管齐下，构建富于时代特色的“追责”与“容错”相统一的管理体制。要把严格管理和热情关心结合起来。既需要“老黄牛”式的干部韧劲，更需要“狮子型”干部敢想敢干的闯劲。真正做到让想干事的有机会、能干事的有平台、干成事的有地位。
作风建设永远在路上，“要把刹住‘四风’作为巩固党心民心的重要途径，对享乐主义、奢靡之风等歪风陋习要露头就打，对‘四风’隐形变异新动向要时刻防范。”
一是整治群众办事难问题。结合整治“为官不为”乱象，扎实开展“门难进、脸难看、事难办”和“慵、懒、散”专项整治工作，着力解决慵懒散拖、推诿扯皮、吃拿卡要，不作为、慢作为、乱作为等问题，真正实现行业作风好、群众事好办。
二是整治“乱收费、乱罚款、乱摊派”问题。着力解决巧立名目，超标准、超范围、超期限收费、罚款，违反规定强行向服务对象搞集资捐助、摊派费用等问题。坚决纠正执法监管部门以罚代管，滥用自由裁量权随意罚款、不给或少给票据，利用工作之便搞搭车行为和捆绑服务的问题；集中治理教育、医疗卫生、计划生育等公共服务行业违规收费或变相收费的问题；集中治理政府有关部门指定各类服务性机构垄断经营，高额收取咨询费、认证费、检验费、鉴定费、评估费、代办费，搞借权营生、利益输送等问题。
三是整治惠民政策不落实和缩水走样问题。着力解决落实惠民政策不公开、不公正，不及时、不到位，群众应得的实惠没有得到得全等问题。进一步规范涉农收费行为，坚决查处在惠农政策落实中违规加重农民、村级组织和农民专业合作社负担的问题。坚决纠正在城乡低保工作中徇私作弊，错保漏保，搞人情保、关系保、重复保；严肃查处在农村危房改造对象确定、城镇保障性住房分配中把关不严、违规操作、谋取私利的问题；严肃查处在发放农机具购置补贴、种粮补贴等强农惠民补贴中弄虚作假、用权谋私的行为；坚决查处乡镇（街道）干部在征地拆迁、救灾救济物资发放、特困群体救助等工作中办事不公、优亲厚友的行为。
四是整治执法执纪部门办“关系案”“人情案”“金钱案”问题。加强执法监督，建立案件质量内控机制，实行权力分解和过程控制。建立健全办案质量终身负责制和案件责任倒查机制，明确执法过错的标准、纠错追责的主体和程序。建议集中查处和曝光一批“四风”典型案件，促进纠正“四风”成果向专项治理延伸，向有效防范延伸，向警示教育延伸。