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孟 鸿
摘要： 新中国成立70年来，中国共产党在领导人民实现从“站起来”、“富起来”到“强起来”的光辉历程中，始终坚持从严治党，大力推进反腐倡廉建设，不断提高党的拒腐防变和抵御风险的能力，取得了腐败治理的显著成效。70年来新中国腐败治理依次经过了运动治理、法制治理、依法惩治性治理、制度治理以及体系治理等五个阶段。总结这五个阶段的做法和特征，反思70年来腐败治理的经验，对于持续深化中国特色政治体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的启示意义。
关键词： 新中国；腐败；治理；回顾；反思
一部中国共产党的历史，就是一部波澜壮阔的反腐倡廉史。新中国成立以来，国家腐败治理已经走过了70年的发展历程。70年来，党结合我国反腐倡廉建设实践，积极探索，不断创新，逐步走出了一条具有中国特色的反腐倡廉建设之路。这条道路是马克思主义廉政建设理论同我国反腐倡廉建设实践相结合的产物，是深刻总结建党以来各个时期，尤其是党的十一届三中全会以来腐败治理经验的结晶。70年来腐败治理积累了哪些经验教训？如何推进新时代反腐倡廉建设的纵深发展？这些都是值得我们深入思考的问题。
以改革开放为时间节点，可以把我国腐败治理的历程划分为新中国成立三十年和改革开放四十年两个阶段，前三十年腐败治理大体可以划分为两个阶段，一是新中国成立之初到生产资料私有制社会主义改造基本完成（1949—1956），第二个阶段是社会主义建设初期的曲折探索以及十年“文化大革命”中的“反修防修”；后四十年按照我国改革开放成熟度的不同，可以划分为改革开放初期、社会主义市场经济体制建立初期、社会主义市场经济体制完善时期以及全面深化改革时期的腐败治理四个阶段。
建国伊始，百废待兴。随着执政地位和环境的转变，党内一些同志居功自傲，出现了贪污、浪费等腐败现象。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，吸收历史的经验教训，找到了走出“历史周期率”的钥匙，推行民主，严惩腐败。主要举措有：（1）建立机构，明确职责。1949年11月，中共中央成立了由朱德担任书记的中央纪律检查委员会，规定了明确的任务和职责。随后，党的各级纪律检查委员会也相继成立。同年10月，宣布最高人民检察院成立。（2）运动治理，严惩腐败。1951年底，中共中央开展了全国范围内“三反”运动、“五反”运动。1953年，继“三反”运动之后，中央又进行了“新三反”运动，通过这些运动，使得党的作风建设得到了极大好转。基于战争年代的影响，这一时期的反腐败的特点在于发动群众，搞大规模的群众运动，旨在提高党员干部的廉洁自律的自觉性。（3）加强法制，强化监督。1952年3月11日，政务院先后颁布了《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》《中华人民共和国惩治贪污条例》《关于厉行节约的紧急规定》《关于实行国家机关现金管理的规定》等国家法律和党内法规，初步建立了腐败治理的法制依据。
1956年我国进入了社会主义建设的历史新时期。这一时期腐败治理的主要举措是：（1）开展整党整风运动，加强廉洁从政教育。1957年5月，党内开展了继1942年整风运动之后第二次全党范围内的整风运动，目的在于整治党内存在的主观主义、官僚主义和宗派主义倾向。然而，由于当时党内犯了反右派斗争扩大化的错误，许多对党提出宝贵意见的党外人士被划为“右派分子”。因而，此次整风运动不仅没有达到预期目的，严重损害了社会主义民主和法制。（2）加强制度建设，强化监察工作。先后出台了《中央监察委员会工作细则》、《中央监察委员会关于处分党员的批准权限的具体规定》以及《关于加强党的监察机关的决定》等制度。然而，“文革”时期在以“以阶级斗争为纲”的“左”倾路线指导下，国家监察部、中央监察委员会等反腐败机构被撤销，刚刚建立起来的国家机构和制度遭到了严重破坏，党风廉政建设出现严重倒退。
总体上看，这三十年我国腐败治理取得了一定的成效，到20世纪50年代中后期，腐败多发的局面得到有效控制，党风政风社风得到净化，为新中国廉政建设打下了坚实的基础。然而，阶级斗争扩大化理论对党内造成的破坏也应该引起我们深刻的反思。这一时期腐败治理采用的是“惩罚为主、侧重遏制”的治标之策，具体特征是：一是治理主体的单一性。为了巩固新生的政权，中央主要领导亲自抓，从高级干部抓起。刘青山和张子善就是典型。二是治理手段是运动型，侧重于通过大规模的群众运动来治理腐败。据统计，当时全国县级以上党政机关参加“三反”运动的总人数高达383万人。三是治理效果的立竿见影性。这种暴风骤雨般的群众运动，震慑力强，能够在短时期内看到治理成效。
“四人帮”粉碎后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体提出解决腐败问题的手段是，“一个是教育，一个是法律”
。这一时期腐败治理的主要举措是：（1）恢复和建立腐败治理的专门机构。根据党的十一届三中全会的决议，决定重新组建中央纪律检查委员会。1986年，第六届全国人大常委会通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，恢复了国家行政监察机构的建制。（2）加强制度建设，完善党纪党规。从1979年开始，相继发布了包括《关于禁止在外事、外贸活动中随便接受和私自处理礼品的通知》《关于高级干部生活待遇的若干规定》《关于制止商品流通中不正之风的通知》《关于党内政治生活的若干准则》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等19个通报和通知，从制度上从严治党。这些制度和法规，规范了党和国家机关工作人员的言行，保证了腐败治理的规范化、制度化、稳定化运行。
总体上看，这一时期纠正了“文革”中的错误，恢复了党的纪检机关，并出台了相关法规，我国的腐败治理走上了法制化发展的路子。这一时期腐败治理的特点是：随着反腐败法制建设逐渐成熟，腐败治理开始步入法制化轨道，法制治腐是这一时期的主要治理手段，党风廉政建设在更高层次上深入发展，腐败治理走上了一条不靠政治运动而靠法制建设的新路子。
1989年政治风波后，党中央更加重视廉政建设。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体从党的建设是一个关乎党和国家前途命运的新的伟大工程的角度出发，坚持党要管党、从严治党的方针，出台了一系列腐败治理的举措，主要包括：
（1）加大法规制度建设，依法惩治腐败。1993年8月，《国家公务员暂行条例》公布。该条例在忠于职守、公正廉洁、克己奉公等方面对公务员作了明确规定。1997年，《中华人民共和国刑法》新增行贿罪和“斡旋受贿罪”
等犯罪类型，并将行贿罪和贪污罪的最高刑提高到死刑。此外，中央还出台了《党中央、国务院官员军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动的决定》《国务院关于近期反腐败斗争的实施意见》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《中华人民共和国行政监察法》等一系列法律法规，有力地打击了各种腐败案件。到2000年，全国省（部）级以上机关共制定党风廉政建设方面的法律法规及其他规范性文件2000余件，有力地促进了腐败治理的依法有序推进。
（2）改革完善腐败治理的专门机构。1989年8月，广东省人民检察院反贪污贿赂工作局挂牌成立，标志着中国第一个反贪局正式成立。1995年，最高人民检察院反贪污贿赂总局正式成立，这是继党的纪委、国家行政监察之后的专门反腐败职能部门，标志着我国检察机关惩治贪污贿赂犯罪工作走上了专门化轨道，形成了腐败治理中党权、行政权和检察权三者并用的治理格局。1993年，中央决定中央纪委和国家监察部合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监督两项职能。合署办公后，纪检监察机关着重抓党的路线方针政策和国家法律法规贯彻落实情况的监督检查。
（3）开展专题教育活动。1998年，中央开展以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育活动。2001年，党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，要求全党必须做到“八个坚持，八个反对”。此外，中央还开展了以党章、准则和党纪为主要内容的党规党纪教育、以邓小平理论和“三个代表”重要思想为要求的形式教育、警示教育等，深化领导干部廉洁自律工作。
总体上看，这一时期我党把腐败治理提高到关系党和国家生死存亡的严重政治斗争的高度，认识腐败斗争的紧迫性和长期性，加强法制建设，强化监督主张，坚决依法惩治腐败，取得了党风廉政建设成效显著。这一时期腐败治理的特点是以“标本兼治，综合治理”为思路，以依法惩治为主要手段，以查处大案要案为中心环节，以领导干部廉洁自律为关键，以腐败治理同改革开放、经济建设有机结合为大局，毫不动摇地把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底，推动腐败治理法制化、规范化发展。
随着社会主义市场经济体制的完善，以胡锦涛同志为总书记的党中央，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，取得了腐败治理工作的进一步发展。这一时期腐败治理的主要举措是：
（1）开展廉政文化建设，加强反腐倡廉教育。从2008年下半年开始，全党开展了声势浩大的学习实践科学发展观活动。中纪委还每年安排全党范围内开展反腐倡廉宣传教育活动。
（2）重视制度治理腐败。在惩防体系建设战略的指引下，我国先后制定了《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》《行政许可法》《公务员法》等一系列法律法规。2003年12月，我国政府签署了《联合国反腐败公约》，这标志着在经济全球化和腐败全球化的条件下，我国反腐败工作实现了从关门反腐败到开放地反腐败的重要转变。
（3）注重惩防体系建设。2003年党的十六届三中全会第一次明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”
。2005年1月，党中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。党的十七大提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重制度建设。2008年5月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，对推进惩治和预防腐败体系建设作了具体规划和部署。
总体上看，这一时期主要从标本兼治，综合治理，注重从源头上治理腐败。推进惩防体系建设，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，腐败治理走上了制度治腐的路子。主要特征是：标本兼治，注重由标及本，做到“抓大不放小”。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，站在关乎国家命脉的角度，以壮士断腕、抓铁留痕的治腐决心，始终保持反腐治腐的高压态势，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，取得了反腐治腐上的重大突破。据统计，2012年12月至2018年9月，全国纪检监察机关共立案215.3万件，处分213.2万人。2012年12月至2017年9月，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人
。十八大以来我国腐败治理的主要举措是：
（1）开展专题教育。习近平指出“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设”
。理想信念教育是给思想“铸魂”，给精神补“钙”，先后开展了群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动以及“两学一做”等活动，筑牢广大党员干部拒腐防变的思想道德防线。
（2）加强作风建设。出台了中央八项规定，坚决纠正“四风”问题，构建了党的作风建设的长效机制。2015年至2018年9月，共查处侵害群众利益的腐败和作风问题39.98万件，处理51.21万人
。
（3）严明党的政治纪律，不断完善党内法规制度建设。中共中央先后颁布实施了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内法规，为深化腐败治理给予了根本遵循准绳与制度保证。
（4）创新体制机制，构建合理有效的腐败治理体系。党的十八大以来，在坚持不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制下，腐败治理强调“惩防并举”，建构了党的纪检工作双重领导体制，突出“两个责任”，即党委负主体责任，纪委负监督责任。提出了“两个全覆盖”，组建了国家监察委员会，为党风廉政建设提供了有力的体制保障。
（5）开展巡视“全覆盖”，主动出击，发现问题，形成震慑。党的十八大以来，中央把巡视作为腐败治理的重要手段之一，开展了多轮巡视工作。从2014年至2016年，中央先后开展了九轮巡视工作，形成上下联动、全国“一盘棋”格局。2015年8月，新修订的《中国共产党巡视工作条例》正式颁布实施。2017年的上半年，我国的腐败治理要完成对中管高校的巡视，形成对新一届巡视的全覆盖。在持续高压惩治的态势下，通过巡视这把利剑，有效地遏制了腐败的增量。据不完全统计，党的十八大以来的五年，即中央巡视开展以来，被巡视党组织根据巡视反馈意见，制定整改措施2.1万余条，建立完善制度3.3万余项，问责追责45万人次。仅第八轮整改，被巡视党组织就恢复、新设基层党支部582个
。
（6）多措并举，通过“打虎”“拍蝇”“猎狐”多种手段治理腐败。党的十八大后，腐败治理坚持无禁区、全覆盖、零容忍，既要惩处“大老虎”，还着力管理“微腐败”。周永康、徐才厚、令计划、苏荣等“大老虎”纷纷落马。同时，加大反腐败国际合作力度，构建追逃追赃“关系网”，通过制定“北京反腐败宣言”“二十国集团胁止腐败分子入境机制”“亚太经合组织反腐败执法合作网络”等举措，开展“猎狐”行动、“天网行动”，发布百名红色通缉令，让外逃贪官无所遁形。据《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书记载，2014年至2018年9月，我国共从120多个国家和地区追回外逃人员4719人，追赃103.72亿元，“百名红通人员”已有54名落网
。
总体上看，党的十八大以来腐败治理的特征是：一是治理思路是标本兼治，腐败治理从惩治向预防转变，由治标为主转向注重治本，以治标促进治本。二是治理目标具体化。明确提出“建设廉洁政治”是腐败治理的总目标，而“干部清正、政府清廉、政治清明”则是三个具体目标。三是治理主体的多元化。扩大了治理主体，除了纪检、行政和监察部门外，民营经济部门、公民社会、新闻媒体（特别是网络媒体）以及国际社会在反腐败中日益发挥作用。四是治理手段是多措并举，通过“打虎”“拍蝇”“猎狐”多种手段治理腐败。
腐败是社会的“毒瘤”，和人类社会的发展相伴相随。腐败作为一种社会现象，它一定不是凭空产生的，腐败的产生和它所处的时代条件、国内外环境、政党关系、国家阶级关系等方面密切相关。腐败现象又是多种多样的，但这些多种多样的腐败现象背后，透视的是利益关系的角逐和博弈。在我国发展70年的历程中，腐败如影随形，腐败治理是整个历程中重中之重的课题，可以说，整个国家建设发展的历程，就是腐败治理的历程；腐败治理的成效，关乎国家建设发展的兴衰成败。什么时候腐败治理得好了，党纪党风好了，国家建设的事业就会一帆风顺；什么时候腐败治理怠慢了，或者说是与时代和社会脱节了，国家建设事业就会遭受挫折。70年来，我国腐败治理从单一依靠政府治理到依靠多个主体联合治腐的历程，从“惩罚为主、侧重遏制”的治标之策转变到“标本兼治、侧重预防”再到“惩防并举、重在建设”的发展历程，逐步建立起了中国特色的腐败治理体系。
腐败总体形势是腐败治理的出发点和立足点。腐败治理必须从腐败总体形势出发，根据总体形势制定反腐策略。70年来，我们采取的一切治理腐败的举措，都是基于对总体形势的深刻把握。可以说，国情、世情和党情，是我们制定一切治腐举措的根本依据。当前，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会也指出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现
。因此，腐败治理必须时刻保持向党中央看齐的意识，必须根据新的政治环境的改变作出新的战略调整。随着国内外环境的变化，腐败影响因素诸多，日益呈现出复杂性、隐蔽性、多样性等特征，治理腐败必须把握这些变化，加深对总体形势变化的认识与判断，审时度势，随时根据实际政治环境的变化及时调整腐败治理举措。
70年腐败治理的实践表明，腐败治理主体多样化是有效治理腐败的关键。必须扩大腐败治理主体，才能发挥治理的整体效果，构筑严密的腐败治理体系。腐败治理的主体，除了政党和国家机构及其纪检专门机关之外，社会组织、公民团体、新闻媒体等也逐渐成为腐败治理的新兴主体。正如《联合国反腐败公约》中所强调，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败。这些政府之外的腐败治理主体，可以通过网络监督、群众举报、民意调查等方式，通过沟通和协商等途径，积极参与腐败治理。因此，在腐败治理中更加注重多元主体的反腐败能动性，更加尊重多元主体的协同治理作用，更加提倡多元主体积极主动地为腐败治理贡献力量与资源，是有效提升腐败治理成效的必由之路。
70年来，腐败治理从侧重于事后惩戒逐步转变为侧重于事前预防，腐败治理的模式从运动治腐、法制治腐、依法惩治治腐、制度治腐逐步发展到系统治腐。在当前向国家治理体系与治理能力现代化迈进过程中，腐败现象的顽固性、隐蔽性、复杂性等特征，使得我们必须思考腐败治理的多措并举，更应该注重预防。教育是前提，主要解决“三观”问题，从理想信念方面筑牢拒腐防变的第一道防线；制度是保证，严格的制度才能形成腐败治理的“高压线”，使任何人都望而却步，不敢越雷池一步；监督是关键。通过党内监督、民众监督、媒体监督等全方位监督体系的构建以及严厉的惩戒机制和社会氛围使得广大党员干部不能腐败。此外，要突出预防和保障的治理手段，主要包括政府信息公开、裁量基准、防止利益冲突、正当程序、录用与考核等
。
反腐败必须警钟长鸣，常抓不懈，构建腐败治理的长效机制。反腐败只有进行时，没有完成时。党的十九大报告中指出：“只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期，确保党和国家长治久安。”
想要在腐败治理方面一劳永逸是不可能的，因此，腐败治理必须警钟长鸣，深入展开。要认识到腐败治理的长期性、复杂性和艰巨性，做好充分的心理准备，制定好正确的政策措施，以必胜的信念，以坚定的意志，彻底同腐败顽疾斗争到底。要坚持久久为功，着力打好“持久战”。同时，必须注意在腐败治理中建立起各主体之间的协同治理机制，具体包括公众参与机制、监督机制、积极预防机制、公职人员保障机制、人才培养机制、廉政自律机制、信息交流机制、激励惩戒机制等
。
70年来，腐败治理从新中国成立初期的“头疼治头、脚痛医脚”的事后惩戒，转变为惩防并举、注重落实的事前和事后相结合的内外兼顾。因此，腐败治理不是走过场，不能搞形式主义，必须狠抓落实，注重成效。要树立全过程治理理念，把事前、事中、事后全程治理有效结合起来。古语云，“以史为镜，可以知兴衰；以人为镜，可以知得失”，因此，腐败治理的成效要以人民群众满不满意、高不高兴、有没有实实在在的获得感作为衡量腐败治理的标准。要以人民群众反映强烈的突出问题为突破口，查办大案要案，勇于并敢于在腐败治理的风口浪尖抓治理、抓成效。