第四节
国有企业

一、国有企业：概念与性质

国有企业（state-owned enterprise，SOE）是指由政府所有或控制的企业。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》将国有企业定义为：由政府代理人所有、控制或经营的企业。世界银行把国有企业定义为：政府（包括政府部门）拥有或者实际控制的经济实体。在国际惯例中，国有企业是指由一国的中央政府或者联邦政府投资或者控制的企业。在我国，国有企业也包括由地方政府投资或者控制的企业，简称地方国企。

国有企业的存在是一种世界现象。例如，美国的邮政、铁路，澳大利亚的广播，英国的邮政、广播，瑞士的邮政、铁路，法国的邮政、交通、广播，等等，都由国有企业来经营，或者存在国有企业的影子。为什么发达市场经济国家也会存在国有企业？

第一个理由是自然垄断。对于有些行业，如铁路、供水和电力行业，具有规模经济特征，即固定成本很大，但是一旦建成，其可变成本很小。这些行业往往只需要一家企业来提供产品或者服务即可充分发挥规模经济的优势。但是，一旦市场上只有一家企业，这家企业将成为一家垄断企业。我们知道，垄断企业的定价高于竞争性企业的定价，产出水平较低，从而会损害消费者的利益，并导致经济效率降低。因此，政府通过建立国有企业，对其价格和产出进行管制，以降低自然垄断带来的不利效应。

第二个理由是资本市场失败。私人部门投资者往往不愿意对那些长期可以获得回报但是短期存在风险的项目进行投资，因为资本市场内在地偏好那些短期收益的项目，而不喜欢存在风险的大规模长期项目。此时一个解决办法是，由政府建立一家开发银行来为这些回报期较长的大项目融资，或者直接成立一家国有企业来建设并运营这些项目。

第三个理由是外部性。例如，研发和钢铁、医疗产业的产出，对其他产业具有正的外部性，但是在市场自发条件下，这些产业内的企业往往不会因此获得回报。此外，公共品由于非排他性和非竞争性，也具有外部性特征。结果，私人投资者往往不愿意对这些具有正外部性的产业和公共品进行投资，从而导致这些对整个经济有益的产业得不到足够的发展。此时，国有企业可以抵消具有正外部性产业和公共品市场的自发投资不足。

此外，对公平的考虑也是政府成立国有企业的原因。如对于邮政、供水、电力和交通之类的公共服务来说，如果完全留给以利润为目标的私人企业，那么，居住在偏远地区的人们将无法获得这些服务。又如，养老和医疗之类的保险服务，如果完全留给私人企业来提供，那么，穷人将因此出更高的保费，这让具有较低支付能力的穷人无法获得这方面的社会保障。而国有企业可以为穷人提供基本的公共服务，以满足促进社会公平的目标。

由于存在下述问题，反对国有企业的声音也从未停止过。

第一，委托代理问题。政府作为国有企业的所有者，委托国有企业管理者来代理政府管理国有企业。所有权和管理权的分离会导致委托方（即政府）和代理方（即国有企业管理者）之间的信息不对称。人们无法判断企业绩效差究竟是由经营不善还是不可控的其他因素造成的。此时，管理者就具有很强的激励去谋取私利，如侵吞国有资产、转移企业利润、增加在职消费或者不努力去经营企业。

第二，监管方面的搭便车问题。从法律上讲，国有企业归全体国民所有，政府代表民众享有国有企业的剩余索取权。产权的分散导致对国有企业经营管理的监督成为一种公共品，即监督的好处为众多所有者所共享，但是监督的成本则由愿意去监督的那部分人来承担。因此，国企所有者在监督国有企业上的搭便车问题，会导致对国有企业监督不足。

第三，国有企业的软预算约束问题。由于国有企业往往不以利润最大化为目标（如可能以创造“公平”为目标），相当于政府职能的延伸，因此一旦出现经营不善问题，国有企业可以从政府获得财务金融支持，从而可以避免破产。这意味着国有企业管理者面临着软预算约束问题。国有企业管理者也知道这一点，因此很难让其恪尽职守地经营好国有企业。

第四，国有企业可能导致的其他社会问题，如腐败、低效和不公平竞争。国有企业管理者由政府官员来任免，这会导致两个后果：一是政府任免的管理者可能不是善于管理企业的管理者，而是任命者喜欢的管理者；二是国有企业管理者与其努力经营好企业，不如努力与政府官员搞好关系，以借助与政府的良好关系来保证自己在职场和市场的优势。

二、中国国有企业

国有企业是我国国民经济中占据着重要地位的所有制形式，进入《福布斯》2000强名单的中国企业中有不少是国有企业。按照归口管理部门的不同，我国的国有企业可以分为：国务院国有资产监督管理委员会（简称“国务院国资委”）监督管理的中央企业，如中国石油、中国石化、中国移动、中国电信等；地方国资委监管的地方国企；财政部监管的三类企业，即中央行政事业单位出资的所属企业、中央金融企业（由中投汇金行使股东监管职能）和财务关系在财政部单列的国有企业，具体如图1-4所示。

资料来源：天则经济研究所课题组，盛洪，赵农，等.国有企业的性质、表现与改革[C].2011.

在计划经济下，国有企业又称为全民所有制企业，即生产资料归全体人民所有。那时候，国有企业没有经营自主权，只能按照政府的计划进行产品的生产和分配，企业管理者和员工只是行政命令的执行者，不需要对经营结果负责，他们的利益与企业经营状况无关，从而造就了“企业吃国家大锅饭”“职工吃企业大锅饭”的结果 。计划经济体制因政府无法做到“全知全能”而无法有效地配置资源，再加上“平均主义大锅饭”无法调动工人的劳动积极性，导致国有企业缺乏活力且效率低下。

经过40多年的改革开放，中国经济逐步从以国有企业为主的阶段过渡到了多种所有制企业共同发展的阶段。目前，我国非公有制经济在国民经济中的比重超过了国有经济。表1-1反映了1999—2016年工业行业中国有控股企业比重不断下降的趋势，其中国有控股工业企业占全国工业企业总资产的比重，从1999年的68.80%下降至2016年的38.47%，而国有控股企业的平均用工人数占比，由1999年的58.48%下降到2016年的17.90%，工业企业中国有成分比重下降的幅度非常明显。另外，其在所有者权益，主营业务收入和利润总额方面的比重也出现了大幅下降。

资料来源：历年《中国工业统计年鉴》。核算比重指标指国有控股企业占国内所有工业企业比重。

上述情况说明，从计划经济向社会主义市场经济的转型，必然会伴随着以国有经济为主向以民营经济为主的转变，国有经济将分布在国民经济最重要的领域中。

三、国有企业的绩效与改革

第二次世界大战（简称“二战”）后相当长的一段时期内，欧美一些国家为了快速恢复经济，以及完善诸如教育、卫生事业之类的公共服务体系，建立了不少国有企业。但到了20世纪八九十年代，全球掀起了一轮“私有化”浪潮。以英国和美国为代表的资本主义国家，以苏联解体后的东欧各国为主的传统的社会主义国家，通过售卖、股份化等方式，把国有企业改造成私营企业。我国20世纪90年代中后期，也有大量的国有企业被改制成为股份制企业和私营企业。

改革的理由在很大程度上是因为国有企业存在前述的各种问题，即严重的委托代理问题、监管方面的搭便车问题、软预算约束问题，以及与之相关的腐败、低效和不公平竞争问题。尽管现代股份制企业也存在委托代理、搭便车和某些软预算约束等问题，但是在市场经济环境下，竞争性的经理人市场和资本市场、多渠道的监督系统和完善的法治，可以有效地抑制股份制企业的上述不足。因此，股份制企业的经营绩效总体上要优于传统国有企业。

在国有企业改造方面，各国都有正反面教训。在欧洲，许多以前主要在国内市场上经营的国有企业在“私有化”之后，走在了行业创新的前沿，成为全球性的领导企业。这些具有全球竞争力的企业有的完全是私有制，如西班牙的电信公司Telefónica；有的是混合所有制，如法国的能源公司GDF-Suez，它们就是由国有企业和私营企业合并而成的，国家持有合并后公司37.5%的股权，还有德国大众汽车公司，州政府保留了私营公司20%的所有权。而俄罗斯的“私有化”经验，则提供了“私有化”的反面教训。俄罗斯的“私有化”是通过代金券（vouchers）来实现群众的广泛参与的，这也导致原国有企业产权的普遍分散，且这一过程并不稳定，大多数代金券的获得者最终并没有受益。为管理该计划而设立的投资基金也是无效的，“私有化”之后的企业最终为内部人所控制，成为以内部人为主要所有者的企业。更糟的是，俄罗斯通过所谓的“贷款换股份计划”（loans-for-shares scheme），把12家自然资源公司以低价格转让给了寡头组织。“私有化”后发生的腐败、不公正和经济衰退，成为国民反对“私有化”的理由。

在中国，部分经过股份制改造之后的国有企业，其市场效率仍然比不上一般性的私营企业。如表1-2所示，1999年，国有工业企业的总资产贡献率为6.57%，经过股份制改造、不良资产剥离、“私有化”或者破产售卖以后，国有工业企业资产贡献率在不断增长，2014年达到10.84%。但是，即便如此，国有工业企业的平均资产贡献率仍低于同行业的集体工业企业与私营工业企业。如果考虑到我国国有企业所享受的各种补贴和优惠，如财政补贴、较低的融资成本、土地和资源租金，2001—2009年，国有及国有控股工业企业平均真实资产收益率为-1.47%。

资料来源：历年《中国工业统计年鉴》。

国有企业“私有化”后的平均市场绩效得到改善，在有些方面甚至优于私营企业。例如，2001年韩国30家最大的企业中，国有企业的净资产收益率高达5.2%，而私营企业为4.1%。同一年，新加坡电信公司（68%国有）的净资产收益率为24.9%。相比之下，美国电话电报公司的净资产收益率为13.5%，英国电信公司为15.5%，新加坡国际航空公司（57%国有）为16.3%，而英国航空公司只有3.2%。

各国经验说明，“私有化”并不是解决国有企业绩效问题的唯一途径，改善国有企业的经营问题才是第一位的。另外需要注意的是，国有企业存在的原因不完全是为了追求市场效率。在现实中，国有企业的经营绩效至少还可以通过如下措施来实现。

第一，组织改革。要求一家具体的国有企业既追求利润又提供公共服务和公共品，将使该企业陷入定位冲突和行为变异的困境。组织改革的目标，就是要把上述两种不同目标的国有企业分开。对于以营利为目标的国有企业，要使其专注于竞争和财务绩效。当赋予国有企业社会目标时，其所承担的公共服务应按法律的要求向公众披露，并以透明的方式弥补其因提供公共服务所带来的相关成本。新加坡、挪威等国家国有企业的良好绩效，正是遵循了这一组织原则。此外，建立一个高效的国有企业监督机构，完善国有企业的信息披露制度和对国有企业员工的激励制度，也是通过组织改革来提高国企绩效的任务目标。

第二，增加竞争。很多情况下，对于提高绩效这一目标来说，增加企业间的竞争程度，往往要比谁拥有所有权更有现实意义。对于竞争性行业，要么禁止国有企业参与，要么使国有企业与私营企业同台公平竞争。对那些自然垄断行业，政府可以通过拆分国有企业，或者建立与之有竞争关系的另一家国有企业来促进它们之间的竞争。对于消费者而言，中国移动、中国联通和中国电信之间提供的竞争性通信服务，要比仅由中国电信独家垄断该服务好得多。事实上，并非所有的自然垄断行业所提供的产品和服务都缺乏竞争者。例如，铁路运输往往会面对来自公路运输和航空运输的竞争压力。此外可以通过开放，使国有企业面临来自国际市场的竞争。瑞典和韩国政府期望国有企业能够和国内外市场上的私营企业一样展开充分竞争。挪威国家石油公司于1972年成立之初，便设立了商业目标，并通过持续的市场竞争来提高企业绩效，该企业于2001年在奥斯陆和纽约证券交易所上市。

第三，促进政府改革。改革需要规范国有企业与政府之间的关系，使国有企业的相对独立经营管理活动能够受到法律的保护，不受或少受政府官员的随意干预，这也需要把政府及其官员的行为置于有效的监督之下。另外，需要建立配套的制度安排，如失业保险、医疗保险、公共教育等，剥离国有企业的不必要负担。在行政改革方面，则需要通过培训和机构改革，提高政府官员管理和监督国有企业的能力，建立规范的公共服务系统。 WwgsYp5UkAG6HrHkG8YHtpJ2ASOzEEuSdDocCsKT6vSiG19/j+taCepUnzhaPA7N

案例专栏1-5

韩国国有企业的组织改革