第一节
北京市休闲农业与乡村旅游发展的现实基础

一、关键优势

北京市“三农普”数据显示，发展到2016年末，京郊休闲农业与乡村旅游的经营性单位和个体经营户共计3.2万家，总占地面积69.9万亩，共有接待床位67.6万张，接待餐位582万位，注册资金共计219.0亿元，接待游客20147万人次，经营总收入150.7亿元，经营总支出120.3亿元，实现了30.4亿元的利润。基于北京市休闲农业与乡村旅游在转型阶段的发展状况，加上北京市作为世界历史文化名城和中国古都之一，长期以来积淀了大量的民间艺术和民俗文化，因而北京市具备良好的休闲农业资源这个先决条件和发展旅游的环境支撑，具体体现在以下三个方面：

一是北京市休闲农业与乡村旅游坐拥庞大的消费群体和消费需求。据统计，北京市居民人均可支配收入在十年间持续增长，2022年北京市居民人均可支配收入增至77415元。作为休闲农业与乡村旅游主要的消费群体，2022年北京市城镇居民人均可支配收入达84023元，人均消费支出达45617元，而家庭恩格尔系数仅为21.1%，北京市城镇居民的消费结构已然发生转变。

二是休闲农业与乡村旅游是京郊农业转型升级新的增长点。北京市由于其独有的地理区位和城市功能定位，农业中的种植业、畜牧业等发展水平呈现连年下降的态势，早已不是北京市农业走出发展瓶颈的潜力点；而作为产业融合下的新兴业态、新兴模式，休闲农业与乡村旅游便被视为北京市都市农业转型新的发力点，备受政府和学界的关注 。

三是良好的自然环境和农业资源为京郊休闲农业与乡村旅游带来了基础优势。北京地处华北平原的西北部，地貌类型多样，太行山、燕山山脉自西向北环抱，永定河、潮白河水系纵贯京郊。全市山区面积占62%，平原面积占38%，融汇南方清秀山水和北国雄壮风光。此外，北京地处暖温带，气候适宜，四季分明，依托科研优势在平原区更是建立了高科技农业园区、生态观光农业园区和绿色度假村等多种农业园区。

二、发展阶段

我国休闲农业与乡村旅游早在20世纪80年代末就已兴起，而北京市休闲农业与乡村旅游则始于20世纪90年代，先后历经初步发展、数量扩张、规范发展及品质提升四个阶段。而今，其发展却面临下行压力，进入了亟须突破瓶颈、转型升级的第五阶段。

（一）初步发展阶段（1990—1997年）

自20世纪90年代起，北京市工业化、城市化取得了一定进展，北京市城镇居民家庭恩格尔系数呈现整体下降趋势：从1990年的54.2%降至1997年的43.7%，城镇居民消费结构得到改善。此外，随之而来的还有城市生态环境质量不断下降，城市人生活压力持续上升。故不少人逐渐将视角转向具有山水田园风光和清新乡土文化气息的乡村，北京市的乡村旅游悄然兴起。但这个阶段休闲农业与乡村旅游的经营管理并不规范，相关配套的基础设施尚不完善，而且大都由农户自主发展，旅游的内容也大都局限于郊游观光。

（二）数量扩张阶段（1998—2002年）

北京市休闲农业与乡村旅游发展进入数量扩张阶段的标志是1998年北京市观光农业工作会议的召开，以“住农院、吃农饭、享农活、赏农景、品农风”为主要内容的旅游活动在会后得到了大力提倡。截至2002年底，北京市郊区已有10个区县相继开展了休闲农业与乡村旅游接待活动，乡村旅游接待户达到1520户；开放的观光采摘园达533个，接待游客达335.5万人次，实现采摘收入9730.4万元。这一阶段形成了以特色餐饮、民宿体验、观光采摘等多个旅游产品为主导的产业体系；经营形式趋于多样化，出现了自主经营、政府主导经营、混合经营等。

（三）规范发展阶段（2003—2005年）

数量上的井喷式发展必定会对乡村旅游市场的监管和质量产生影响。故而在2003年，北京市政府制订并实施了推进北京郊区农业现代化发展的“221行动计划”，休闲农业与乡村旅游的发展方向在计划中被指明，其发展进入了规范发展阶段。而后在2005年，北京市旅游局同市农委、市质监局联合印发了《北京市乡村民俗旅游村等级划分与评定》《北京市乡村民俗旅游户等级划分与评定》。这一阶段，无论是在准入门槛、产品内容上，还是在经营管理上，北京市休闲农业与乡村旅游都进入了“制度化、规范化”的良序发展。

（四）品质提升阶段（2006—2013年）

不可否认，规范式的发展定会带来质的提升。2006年，北京市推出了24条休闲农业与乡村旅游精品线路，逐步带动了全市休闲农业与乡村旅游整体质的提升。随后直到2009年北京市旅游局逐渐明确了13个区县的“一区（县）一色”旅游特色定位，完成30条“一沟（带）一品”的地域休闲农业与乡村旅游规划、30个村旅游创意策划。传统意义上“住农院、吃农饭、享农活、赏农果、品农风”的休闲农业与乡村旅游已逐渐被一大批“投资规模大、旅游品质高、市场前景好”的项目取代。北京市休闲农业与乡村旅游走上了品牌化的发展道路。

（五）转型升级阶段（2014年至今）

历经了2006—2013年的品质提升阶段，北京市一大批带有区域特色的休闲农业与乡村旅游品牌产品（包括农产品、项目、节庆、路线等）做大做强，很多都达到了全市甚至全国“家喻户晓”的程度。但是，伴随而来的就是同质化的经营模式和日趋激烈的市场竞争，质量效益增速开始放缓。2014年，北京市农业观光园接待人次增长率首次跌破零，变为-1.71%；2017年，乡村旅游接待人次增长率也在整体下降的基础上呈现负值，变为-2.84%，接待人次和总收入也出现“双下降”；2018—2020年北京市农业观光园数量及其经营总收入持续下跌，园数从1172个降至925个，经营总收入从27.3亿元降至15.5亿元。此外，受新冠疫情叠加影响，2020年民俗旅游经营户（5832户）及其总收入（9.5亿元）更是出现断崖式下跌。这说明在此期间，城市居民对京郊乡村旅游内容丰富性、品牌多样性、体验差异性的需求尚未有效满足，北京市休闲农业与乡村旅游在吸引城市居民释放休闲需求、激发京郊乡村产业兴旺、促进农民持续增收等方面呈现乏力态势。

整体情况于2021年开始出现触底反弹态势，2021年北京市农业观光园数量突破千个，实现了自2016年以来首次止跌回升；以乡村民俗户、乡村民宿等为代表的实际经营户达6793户，总收入（14.1亿元）比上一年度增加48.4%，恢复至2019年的97.9% 。2022年，虽然农业观光园和民俗旅游实际经营户数量仍在增加（分别增加18个和312户），但农业观光园总收入却与前一年同期持平，而经营户总收入甚至有所下降。这说明反弹仍处于显露初期，且受新冠疫情反复的叠加影响，效果尚不稳定。

由此可知，北京市休闲农业与乡村旅游仍处于转型升级阶段，对于这一时期整体下行趋势需要有一个相对全面客观的判断。一方面，应充分意识到下降阶段的出现是北京市休闲农业与乡村旅游发展必然要经历的过程，是过去十几年发展的规律性呈现，也是必然要出现的一个阶段；另一方面，要清醒认识到这一阶段“不乐观”的根源是新时代我国社会主要矛盾的具体体现，主要源于上述需求侧和供给侧的关键优势没有得到充分释放和有效衔接。为此，政府管理部门应高度重视北京市休闲农业与乡村旅游的转型升级，审慎、科学地采取相关应对措施，从而促进回升态势显现。

三、政策环境

良好的制度环境一直是京郊休闲农业与乡村旅游发展的有力保障。基于国家政策的指导和部署，北京市相关部门也相继出台了多个休闲农业与乡村旅游发展的政策文件，在宏观引导、基础设施、食品卫生、公共安全、资金补贴等方面制定了具体的扶持措施，支持力度高于国家整体扶持水平。北京市对休闲农业与乡村旅游的政策支持大致分为三个阶段：

（一）初步探索阶段（1998—2007年）

20世纪90年代起，北京市的乡村旅游悄然兴起，但这个阶段的休闲农业与乡村旅游经营大多属于农户自行发展，缺乏政策指导。1998年，北京市观光农业工作会议召开，以“住农院、吃农饭、享农活、赏农景、品农风”为主要内容的旅游活动得到了大力提倡。2003年，北京市政府制订并实施了推进北京郊区农业现代化发展的“221行动计划”；2004年底，北京市旅游局联合市发展改革委、市农委印发《北京市“十一五”时期乡村旅游发展规划》；2005年，北京市农委发布《关于加快发展都市型现代农业的指导意见》，提出建设以精品农业和休闲农业为主的近郊农业发展圈。这一阶段的政策以推动休闲农业与乡村旅游起步，增加休闲农业与乡村旅游主体数量为主。休闲农业与乡村旅游的主体数量（包括农业观光园个数和乡村旅游接待户数量）迅速上升，经营收入也随之完成跃升。但是在这一阶段休闲农业与乡村旅游的质量并没有得到关注，品质提升因此成为下一阶段北京市休闲农业与乡村旅游政策的关注重点。

（二）规范品质阶段（2008—2014年）

随着休闲农业与乡村旅游主体数量的不断增长，主体质量出现参差不齐的现象，北京市休闲农业与乡村旅游政策因此更加关注“制度化、规范化”发展，在准入门槛、产品内容和经营管理上都对休闲农业与乡村旅游经营主体提出了品质提升要求。2008年北京成功举办夏季奥运会以后，全市开始注重打造休闲农业与乡村旅游精品项目和示范典型。2009年，北京市旅游局发布了《乡村旅游特色业态标准及评定》，规定了“乡村旅游特色业态”应具有的共有要素的基本要求及评定规则，将休闲农业与乡村旅游引导至特色发展的道路。2013年，北京市旅游发展委员会发布了《促进北京主题旅游休闲场所发展的若干意见》，再次强调了主题特色，深入挖掘休闲农业与乡村旅游的发展潜力。2014年北京市政府发布《北京市文化创意产业提升规划（2014—2020年）》，提出要将文化产业和其他产业融合，为休闲农业与乡村旅游从文化创意的角度提供了品质提升的契机。但是随着特色资源的开发，休闲农业与乡村旅游主体开始走向同质化，如何优化突破成为下一阶段的政策重点。

（三）优化部署阶段（2015年至今）

从2015年起，北京市休闲农业与乡村旅游政策开始调整质量效益增速放缓的问题。这一时期的北京市休闲农业与乡村旅游发展还受到了天津、河北等新兴休闲农业与乡村旅游市场竞争的影响，接待人次和经营总收入出现“双下降”。2016年，北京市政府又发布了《关于促进旅游业改革发展的实施意见》，提出要建设符合首都特点和游客需求的新业态发展要求的休闲农业与乡村旅游。2017年，北京市农委在《关于加快休闲农业和乡村旅游发展的意见》中明确了以“存量抓升级、增量重转型”为发展主线，激发乡村旅游消费活力，促进农业和旅游产业融合升级。经过多年的发展，北京市休闲农业与乡村旅游已经走向了产业融合升级，相关政策也开始推动休闲农业全面嵌入乡村振兴的大战略之中。2020年，北京市农业农村局、北京市财政局联合发布《北京市休闲农业“十百千万”畅游行动实施意见》，全面构建覆盖各区、乡村、园区与农户的全要素配套、全方位布局、多层次提升的休闲农业产业发展体系。随后三年的规划都将深化与拓展“十百千万”畅游行动作为主线任务。2021年北京市政府发布《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》进一步强调要做精休闲农业，以休闲农业的高质量发展助推乡村振兴的实现。2022年北京市陆续出台的文件分别在保障道路等基础设施建设、强化质量等级评定、帮助对接学校资源、运用数字化助力提档升级、因地制宜发展多种业态和发挥网红宣传效应等多方面作出相应部署。2023年4月，北京市委市政府发布的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的实施方案》强调要拓展“畅游京郊”“京华乡韵”等品牌建设，在现有基础上，进一步提升4个全国休闲农业重点县、60个美丽休闲乡村、100个休闲农业园区，推动乡村民宿提质升级。

总体来看，在北京市委市政府的统筹指导下，各部门和各区（县）对休闲农业和乡村旅游的发展都予以了较强的制度保障和相对优厚的政策支持，奠定了21世纪以来特别是“十二五”以来全市休闲农业与乡村旅游发展总体向好的现实基础。“十三五”时期，北京市休闲农业与乡村旅游的下行压力开始显现。为此，北京市委市政府也出台了多个文件，就发展方向、工作内容、金融支持、人才培养、制度保障等维度对如何推动休闲农业与乡村旅游产业的提档升级做了较为全面的部署，全市休闲农业与乡村旅游在新的阶段实现优化突破，正在汇聚起强大力量。“十四五”期间，北京市在“十百千万”畅游行动的基础上继续推动休闲农业与乡村旅游的高质量发展，助力乡村振兴的全面推进。

北京市扶持休闲农业与乡村旅游发展的政策文件梳理见表2-1。