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在开启全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，社会治理应当治什么、怎么治？要回答这个问题，首先必须梳理社会治理作为一项政治议程和学术议程的兴起，以及在此过程中社会治理被赋予的含义和内容。
社会治理最早出现在国家政治议程中，是2013年11月召开的党的十八届三中全会，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将“创新社会治理体制”列为党和政府的工作任务之一。以此为触发点，“社会治理”概念迅速而广泛地出现在各种政治文件和学术文献中，标志着社会治理已经同时成为一项国家政治议程和学术研究议程。概念是理论阐述的基石，要揭示社会治理的基本逻辑，首先必须梳理“社会治理”这个概念在国家文件和学术文献中的演变历程。而众所周知，“社会治理”作为国家政治概念，系从2004年9月党的十六届四中全会提出的“社会管理”演变而来，因此，“社会治理”概念的历程得从“社会管理”讲起。
中央文件旨在指导工作，通常只罗列具体的工作内容，不会像学术文献那样对概念的内涵和外延进行严格的界定，外界只能从文件对概念的使用，特别是从其对工作内容的表述上去反推。而观察中央文件对概念的使用，会发现一个很有意思的现象，那就是，“社会治理”和“社会管理”总是同“社会建设”联袂出现，关于工作内容的表述通常一并置于诸如“社会建设与社会治理”或“社会建设与社会管理”之类的大标题之下，让人难以区分这些工作内容到底是属于社会建设，还是属于社会治理或社会管理。更令人挠头的是，从概念使用来看，社会治理和社会管理同社会建设的关系还曾有过一段微妙的变化。为了准确地把握社会治理的主题，下面就从其前身“社会管理”开始，梳理“社会治理”与“社会建设”的关系。
党的十六届四中全会在首次推出社会管理议程时是这样表述的：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”
易言之，社会管理与社会建设从一开始就是联袂出现的。如果从那时算起，社会治理与社会建设的关系大体经历了以下四个阶段：
第一阶段，从2004年党的十六届四中全会到2006年党的十六届六中全会，基本特征是社会管理喷薄而出并风动天下，而社会建设只是崭露头角，未引起充分注意。在党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中，“社会管理”出现了7次之多，明显是主打概念，而“社会建设”只出现了1次。该决定的一个重要理念，就是要把社会管理作为党的基本执政能力之一来建设。可见当时党和国家的注意力聚焦在社会管理，而非社会建设上。
第二阶段，从2006年党的十六届六中全会到2013年党的十八届三中全会，基本格局发生变化，即社会建设不断凸显并占据主导，社会管理则下降为社会建设的一个组成部分，相当于社会建设是全集，社会管理则只是一个子集。一个突出的例证是2007年召开的党的十七大，大会报告第八部分的标题是“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，内容分为六个方面，其中一个是“完善社会管理，维护社会安定团结”。这表明，社会管理只是社会建设的六个方面之一。而党的十八大报告也基本维持这一表述模式，即在“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的标题下同样分列六个方面，“加强和创新社会管理”只是其中之一。从这些表述中不难发现，社会建设与社会管理之间是包含与被包含的关系。
第三阶段，从2013年党的十八届三中全会到2017年党的十九大，基本格局再次调整，不过这一次是社会建设淡化，而社会治理凸显，此消彼长之间，两者隐然形成一种并列关系。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》是一个重磅文件，其中却一次也没有出现“社会建设”，同时新出现了“社会治理”。从文件内容的布局来看，在党的十七大和十八大报告中作为一个整体来论述的社会建设被拆成了社会事业和社会治理两个部分。其中，社会事业讲的是原社会建设中的民生部分，而原社会建设中的社会管理部分则被适当扩充之后放进了社会治理。由于原来在讲社会建设时民生方面的内容通常都占到5/6之多，因此可以顺理成章地认为这里讲的社会事业就是原来的社会建设。这样一来，社会建设与社会治理就从此前的包含关系变成了并列关系。
第四阶段，党的十九大以后，社会建设进一步淡化，社会治理上升为统领性、总体性概念。这突出地表现在，在党的十九大报告中，从字面上看，“社会建设”只出现了1次，即使加上“五位一体”等表述中隐含的“社会建设”，总共也才4次。相反，“社会治理”则出现了10次之多。更具显著性意义的是，同样是讲社会建设、社会治理，在党的十七大和十八大报告中，相应部分标题的中心词都是“社会建设”，而党的十九大报告中的标题却是“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，一是未再出现“社会建设”，二是突出了“社会治理”。这是一个显著的改变。这一表述尽管形式上将民生事业和社会治理并列，但不难体会重心还是落在社会治理上。这表明，社会治理有反过来统领和包含社会建设的趋势，社会建设似乎下降为社会治理的一个组成部分。
概言之，关于社会建设和社会治理的关系，从中央文件的概念使用来看，除了第一阶段呈一边倒、暂时谈不上有什么关系外，从第二阶段开始，就有一个主次逐渐易位的过程：最初是社会建设居于主导，社会治理隶属之，然后社会治理的地位不断上升，逐渐与社会建设并列，当前则进一步呈现出社会治理包含社会建设的趋势。
从表面上看，这样一种用法似乎存在逻辑矛盾，因为同样两个概念，不能一会儿互不隶属、一会儿相互包含，甚至一会儿是A包含B，一会儿反过来变成B包含A。那么，这样一种用法传递了什么信息呢？本书认为，它传递的信息就是：在党和国家眼中，社会治理与社会建设本质上是一样的；差别只在于，社会建设更多是面向未来愿景，社会治理则更多地面向现实问题。或者用党和国家的语言来说，它们都是中国现代化事业的重要组成部分，只不过前者是从“总体布局”的角度去讲，重在描绘工作方向和目标，后者是从“战略布局”的角度去讲，重在指出工作战略和手段。两者之间的关系之所以迭有变换，是因为不同时期党和国家的工作重心不同，导致即使是同一种工作任务，也可能采用不同的政治概念并赋予它们不同的权重，以便更准确地刻画工作重心，更好地统筹工作进度。习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓之一是“坚持问题导向”
，在概念使用上突出社会治理自是题中应有之义。
要言之，社会建设和社会治理这两个概念系从不同角度对同一种社会需求做出的反应，是从不同方向去刻画同一件事情，因此含义没有本质区别，基本可以互换使用。到底是分是合、谁主谁次，当依工作需要而定：在问题初显之时，首先需要确定方向和目标，即总体布局，突出社会建设这个概念是必要的；随着党的十八大提出“五位一体”的总体布局，怎样操作和实现变得越来越重要，于是从党的十八届三中全会开始突出社会治理，以强调落实社会建设的手段和战略，也就顺理成章了。
那么，社会治理与社会管理又是什么关系呢？习近平总书记曾指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”
据此可以断定，对党和国家而言，从社会管理到社会治理，更新的只是工作理念，所要解决的实际问题或曰工作内容却是一样的。易言之，社会管理与社会治理并无本质差异，社会治理与社会建设的关系也就是社会管理与社会建设的关系。社会建设、社会治理、社会管理这些概念虽然各有侧重，但本质上都是要求重视以往在现代化建设中受到普遍忽视的社会领域，因此基本可以交换使用。
如此理解社会建设、社会管理、社会治理三个概念之间的关系非常重要。因为现在有一种或明或暗的观点认为，社会建设包含民生和治理两个部分，是比社会治理更大的概念。而从上面的梳理来看，这样理解显然窄化了社会治理的内容，既不符合中央意图，也不利于推动实际工作和相应的理论研究。
在厘清中央文件中社会建设与社会治理的关系之后，再来看党和国家关于社会治理内容的阐述。如果以社会管理为起点，党和国家关于社会治理内容的正式表述是从党的十六大开始的。在相当长的时间内，中央文件在不同时期的表述方式虽然略有差异，但内容始终稳定在六个方面，即教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会安定，直到党的十九大才新增了一个国家安全。与此同时，确定并始终保持稳定的还有社会治理的工作方针，那就是：以保障和改善民生为重点，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感。
当然，随着形势的变化，社会治理的内容也在不断变化。一个新的重大调整是，在党的二十大报告中，原属社会治理之首要内容的教育被析出，置于第五部分“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”；与此同时，社会安定和国家安全两个方面也被析出，单列为第十一部分“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”。这样一来，社会治理原本包含七个方面的内容，现在仅有收入分配、就业、社会保障、公共健康四个方面仍然保留一起，在党的二十大报告中以“增进民生福祉，提高人民生活品质”为题单列为第九部分。
正如第三章将要指出的，“转型悖论”即现代化进程中发展与秩序的矛盾，是贯穿中国社会治理的主题。而对社会治理内容的增减也好，重新拆分和组合也好，归根到底是由这一主题的历史变奏所决定的。党的二十大报告对社会治理内容的上述调整，亦应作如是观。不难理解，随着现代化事业的不断推进，中国经济和社会发展面临的内部和外部环境也在不断变化；相应地，发展和秩序的矛盾会不断产生新的表现形式，矛盾的基本内容和主要方面随之流转。教育被单列，是因为“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”
，而“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”
，离开高水平教育就不会有高质量发展。因此，教育已经超出民生保障的范畴，需要更多地从发展角度去考虑；而将社会安定和国家安全单列，是因为“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”
，秩序因此更多地拥有了安全的含义。对这一点，后面第三章第三节还将深入阐述，此处不赘。