第四章
低空应急救援和安全保障管理

中国是一个面积辽阔、人口众多的大国，也是世界上自然灾害最多的国家之一。2023年，全国受灾人口约为9544.4亿人次，因灾死亡/失踪691人，直接经济损失达3454.5亿元。除自然灾害外，事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件也在中国时有发生。

应急救援体系是指在突发事件发生时，为迅速、有效地控制事态的发展，减轻或消除其对社会、环境和人民生命财产造成的危害，而建立的一整套组织、指挥、协调、救援和保障系统。低空经济是指在垂直高度1000米以下、根据实际需要延伸至不超过3000米的低空空域范围内，以垂直起降型飞机和无人驾驶航空器为载体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，带动相关领域融合发展的综合性经济形态。

低空应急救援具有快速、高效、受地理空间限制较少等优势，是众多国家普遍采用的有效手段。大力发展低空应急救援能力，有利于提高国家的总体应急救援水平，同时加快低空经济产业的发展，改善经济结构，形成新的经济增长点，促进内需，造福人民。因此，这是一项建设和谐社会、安国利民的重大战略举措。

第一节
中国的低空应急救援能力亟待提高

1.低空应急救援在“5·12”汶川地震中发挥了重要作用，也暴露出问题

2008年5月12日，四川汶川发生特大地震，军队与民用航空等部门迅速调集全国航空救援力量，全力开展抗灾救援飞行行动。据不完全统计，在救援阶段，各部门共出动飞机、直升机428架，实施抗灾救援飞行8277架次，转运和空投救灾物资22543吨，转运伤病人员66 728人次。这表明，中国的低空应急救援体系在抗震救灾中发挥了不可替代的作用，受到全国人民和世界舆论的高度赞扬。但在此次抗震救灾中，也暴露出中国的低空应急救援体系存在许多薄弱环节，包括救援装备数量少、救援机型不配套、基础设施不健全、低空应急救援体制不完善、缺乏专业的救援队伍等。

2.世界主要发达国家已形成较完善的低空应急救援体系

作为一种应对自然灾害和突发事件的常用手段，低空应急救援已成为当今世界许多国家应急救援体系的主要救援力量。世界主要发达国家和部分发展中国家已形成符合各自国情、较为完善的低空应急救援体系，具有较强的低空应急救援能力。美国在1956年颁布了《全国搜索救援计划》，确定应急救援管理的最高行政机构是美国联邦应急管理局。美国空军是本土范围内的搜救执行机构，拥有可用于执行救援任务的直升机近1万架，仅纽约市的民用直升机保有量就超过2000架。此外，加拿大拥有可参与救援的各类飞机1000多架，所需费用由政府拨款；俄罗斯专门设立俄罗斯紧急情况部，以管理4万余人的救援部队，负责应对各种灾害；日本归属警方、消防机构及民间企业的直升机有1000多架，这些直升机在紧急时可随时应召投入救援行动；德国建设了覆盖全国的低空应急救援体系，拥有救援用直升机超过300架，在整个德国国土内的任何一点，15分钟内都可以得到国家的低空应急救援服务；法国的低空应急救援队可实施覆盖法国全境的低空应急救援行动；英国、瑞士等均设立了国家低空应急救援中心；巴西、韩国等也成立了专职的低空应急救援队。

3.中国的低空应急救援能力与发达国家相比仍有差距，亟待提高

当前，直升机是应对地震灾害最快捷、最有效的应急救援手段之一。截至2024年8月，中国在册的民用直升机总数为913架。2021年，美国在册的民用直升机总数达到13 257架，位居世界首位，每百万人拥有40.7架民用直升机。相比之下，中国每百万人仅拥有0.65架民用直升机，为世界平均水平的1/5。按国土面积计算，中国每十万平方千米仅拥有9.5架民用直升机，为美国、英国、法国、德国、日本、俄罗斯、加拿大、澳大利亚平均水平的1/9，不到巴西、南非平均水平的1/2。中国的直升机以中小型号为主，高原型、重型直升机几乎空白，高性能大中型直升机也不多，绝大多数直升机缺乏绞车等基本救援设施。 Y45L9THn7pYenN3bjUVDp+0WgykDwhfJ6OmxPsva6Ni8XU53C0qQVtTb+NZd1eg3