第三节
海关与清末财政

如前所述，关税收入，对清末财政而言，其比重在不断地增大，但关税收入所具有的重要性却远大于其绝对额的增大。更确切地说，关税收入成为担保，由于其担保上的安全性、可靠性而得到了外国借款，而这又引发了其他的投资活动。

至19世纪末叶，许多国家开始对中国进行铁道投资，因而中国成了新的投资对象。将这种投资与各国的投资量相比较，可制成表1-10。表中的铁道、政治借款，尤其加上义和团赔款，使中国成为国际投资竞争的一个焦点。另外，海关财源变成了存入外国银行的款项。

一　经费增大与海关税收

（一）经费的增大

纵观整个清朝史，其经费（岁出）发生着的巨大变化（如表1-11所示）。到了咸丰时期（1860年代），每年的岁出大概是3000万两左右，可以认为这在一定程度上是稳定的。

但是，从咸丰到光绪前半期（1860—1880年代），经费呈现倍增之势，尤其是到了光绪末年倍增竟反复出现。咸丰以前的经费膨胀，是人口增加及其他社会性活动增加所带来的结果，与之相比，咸丰以降则是以军事费用为中心的财政支出增加的结果。

这种经费的增加，源于经常费用增加的同时，临时支出费用也增加。临时支出项目有：太平天国运动、伊犁防卫费、台湾之役、中法战争、甲午战争、义和团运动和持续的军事费。户部为了应付这种局面，便以增加厘金税、捐输、外国借款、海关税等等来筹措军费。

（二）海关税收入——新的财政原理

为进一步强化新财源和财政收入，在实施经费节减等诸多政策当中，海关税对于中央财政而言，特别是在实行对外借款政策方面是一个极为重要的方面。海关税的征收，从中央政府来看，由于以往的关税是在常关征收的，它直接成为地方的财源，而与之相比较的话，海关税则成为被高度集中起来的一大中央财源。但是，这一举动将意味着地方财源因为海关的介入而减少，因而中央受到了地方官员的激烈批评。在这一关系中也产生了厘金的问题。

在中国史上，财政是不必称之为“国事”的。它只是与课税原理和征税依据直接关联的问题。作为定额课税征收的原理，国家财政并没有采取办法来把握各种经济活动中财源的移动和流通以及根据财源的多寡来相应地调整课税数额。所以说，这种财政与实际情况并不是相对应的。

像中国那样以贡纳经济为机能的状况下，或者说是以贡纳原理为基础而运营其财政的情形下，海关税则与之相反，并没有作为保护关税和财政关税而存在，并不具备运营国家财政的机能。因为即使是在对外性的朝贡贸易这一原理发生作用的情形下，关税也被视为与外国的一种贡纳关系。在这个意义上，围绕鸦片问题，黄爵滋和马建忠提出的为增加税收而对鸦片课税的观点，从思维方式上说，是建立在财政论立场上的，因此十分引人注目。因而，也可以说关税论因统治理念的变化而发生了变化。

主张把海关税明确地视为财源的构成要素，并主张把它纳入财政运用的人，是清末的政治家李鸿章。李鸿章认为，海关税应该成为交由户部管理的中央税，同时也应发挥其对当时军事费用支出中的临时费用的支持作用。

1880年（光绪六年一月二十七日），李鸿章在任江苏巡抚时所写的《论喀塔通商并购铁甲船》的上奏中作了如下的论述：

覆查江海关造送，上年收支出使经费细册，英法等八国年款，共三十八万四千余两。用项大致已定，尚存银九十二万九千余两。除拨南洋购船银四十万外，仍存五十二万九千余两，且此项六成洋税之一成。各关按结扣解绝无短少，必可随时济用，多存未免可惜。若移为购铁甲急需，以公济公名正言顺。仍乞俯徇鄙议于前项酌拨四十万，或再由部库洋税内借塾闽省应拨之六十万，仍由闽陆续筹解还部。如此一转移闲二百万，方有实在。

这里所表示出的是江海关关税收入用途的具体情况，除借款返还、船舶购置等既定项目以外的部分将全部送交户部，当时需将其用于紧急购入铁甲船（军舰）的费用支出。由此可以窥见，海关税的用途虽然已经被规定下来，但它也是临时花费支出的强有力的收入源。然而海关税所发挥的最大作用，是以其为担保而大量引入外国借款。

二　借款政策与清末财政

（一）外债——海关税担保

1. 外国借款的开始

从1860年代后半期开始，清朝政府的外债逐渐增加。而且外债的形态也发生了变化，由原来洋行进行的短期借款（半年、10个月或1年）、自有资本支出等形态，变成了在华外国银行通过在中国开放口岸、香港以及本国市场发行公债以募集资金的形态。外国银行利用这一方式对清朝政府进行贷款，确保大规模资金的筹集，而借款就成了银行业务的重要部分。

从1850年代到1894年中日甲午战争爆发的这个时期内，在大约1.5亿两之多的对地方官僚以及清朝政府的借款中，洋行约占9000万，外国银行约占6000万。而汇丰银行一家就占到全部借款的20%，是外国银行全部借款的50%，亦即3000万两。

在清朝政府诸多借款中，初期最为典型的是1867年（同治六年）的西征借款。这笔借款以海关税（闽海、粤海、浙海、江汉、江海各关的洋税）为担保，总税务司罗伯特·赫德在其中起了相当重要的作用。 此项借款的目的，最初是为派遣左宗棠远征新疆平定回教徒叛乱而调配的资金，是首次额度超过了100万两的借款。为了交涉这笔借款事宜，作为左宗棠的幕僚以及资金筹措人的上海采办转运局委员胡光墉被派遣至上海，与外国商人集团进行借款额协商。这些外国商人中的怡和洋行，在所要求的总额120万两（40万英镑）的借款之中，分担了其中的一半即20万英镑，剩下的才由其他洋行分担。在借用证书上，相关的省总督、巡抚都署了名，海关税务司也署了名。如果到期限不能偿还的话，则从海关税中予以支付。利息为月厘1.5%，偿还期限为6个月，1867年4月缔结。

此次借款的特征，就在于因将海关税导入其中，使借款有了“安全性”保障，从而也为外国商人打开了一个新的金融投资窗口。从此以后，外国银行对清朝政府的借款，也都依据1867年第一次西征借款的形式进行。

围绕借款问题，虽然出现了诸如贷方、借方、时期、额度及支付方法、利息、担保、返还期限和返还方法、清朝政府的使用目的等新的项目，但更加具有历史性意义的却是借款担保问题。我认为，可以说，在以什么为担保才能获得借款的问题上，借款具体表现出了它所具有的政治性、经济性作用。在这个意义上，1867年的借款具有划时代意义。也就是说，对清朝政府实行了这种以海关税为担保的借款，打开了借款政策的通道，使以后的借款政策均定型于此了。

1873年大恐慌之后，因为银价不断下跌，外国银行借款便以外国货币或外国汇率为计算单位，但实际借款却用墨西哥元或马蹄银来交付。为此，当外国银行在本国拥有巨额的外汇储备时，就能利用金银汇兑上汇率差价来赚取巨额的营业利润。

汇丰银行1865年设立以后，其单独的对外借款始于1874年，是为海防大臣沈葆桢所用的“福建台防借款”。当时，日本对台湾出兵，针对这一事态，出于沿海防卫的目的，需要购入外国军舰和大炮，对此，海关总税务司罗伯特·赫德提出了从外国银行借入必需资金的提案。海防大臣沈葆桢接受了提案，三次实施了台防借款。

当时的丽如银行（Oriental Bank）要求赫德在伦敦发行债券，且必须允许其贷款，但被拒绝了，其结果就变成了由汇丰银行单独承担借款。 贷款额度为200万两，年利为8%，以关税为担保，期限为10年。当时外国银行对外国商人的垫付支付和贷款利息一般不超过年利5%。8%的利息则相当于当时汇丰银行股票的红利了。 借款总额相当于627615英镑，其中30万英镑于1875年1月在香港及中国的开放口岸以债券95%的面值被发售。利息、本金的偿还，都参照英镑的汇率，以十成品位的马蹄银计算。

这一次借款的特征，一方面是以比较低的利息和比较高的债券价格发售债券，从市场吸收游资，并可以获得由清朝政府偿付的比较高的利息，从而银行顺利地获得利润。另一方面，银行可以利用金银汇兑上的差价，赚取高额商业利润。银行从中国本土的资本市场吸收资金，并利用汇兑变化予以偿还，这成为获得借款资金的一种方式。1877—1879年间，汇丰银行理事会在股东总会的报告中这样写道：对中国政府借款而获得的利益，应该被充分注意到。

2. 中国方面的对策

那么，在清朝方面，围绕借款问题，又有怎样的争论呢？首先，看看李鸿章对于1874年台防借款的意见。他在1874年6月14日（同治十三年五月初一日）给沈葆桢的信函中指出：

朝贵一闻拨款，则缩项结舌而莫之敢应。即有一应农部疆吏空文支吾，于事何济。是以曾文正剿粤贼，鸿章剿捻匪，兴师十万皆自筹饷。但求朝廷不掣肘为幸，何曾预请巨款耶？今事未可知，相忽为国更无应者。私计只有借洋债一说，幸卓见之适符左公。借款向系若何利息，闻英国自借不过三厘，印度五厘，日本借英商有七八厘者，中国恐不相上下也。

在这封信里，李鸿章认为不仅要依赖朝廷的资力，而且还有必要去借外债。对李鸿章来说，仰仗朝廷资金与接受外债是并列的关系，为救国难从外国借钱亦属迫不得已。也就是说，李鸿章支持沈葆桢的台防借款的主张，并认为通过外国借款能够解决资金问题。

借款是通过清朝政府进行的，返还则实际上由各海关分摊。从这笔海防借款的各海关分摊额度上看，政府把200万两分摊给10个海关，其中粤海关和闽海关各24万两，几乎负担了全部借款额的1/4。 这意味着由于清朝政府财政的困窘而被迫转嫁危机，致使海关的负担增大，同时又加剧了对外借款的程度。使借款成为必要，并能够借到款，李鸿章的这种考虑和清朝财政的关系，正如上面所述。

在向外国借款之外，向中国商人的借款也模仿外国银行的方法进行。华商借款，大部分由从事公款交易的银号和山西票号进行，而国内公债的发行也于1870年代末开始，这就是1878年9月的乾泰公司借款（第五次西征借款）。上海、苏州、杭州一带的中国商人，在胡光墉的指令下，以缴纳股份资金的方式组织起了乾泰公司，向左宗棠提供军事资金。这笔借款完全仿效当时所实行的外债借款方法，约定：利息为月息1.25%，以关税为担保，由粤海、浙海、江海、闽海、江汉5海关发行债券，督抚盖印，6年全额返还。但是并没有规定借款的债券在市场上公开发售，而是实行了“五千两为一股，听华商各自拼凑，合成巨款” 的筹集方法。但是，由商人筹措的资金毕竟是有限度的，特别是商人方面对将来是否能够返还存有疑虑，或是对会不会被纳入捐纳（=税金）心存疑惑，受到这些制约，胡光墉只募集到了定额的一半（175万两）。而剩下的175万两只好依赖从汇丰银行的借款了。

向中国商人的借款，从1866年到1883年的这段时期总计达到1165万两。它占到军需总额的10.8%，已经超过了商人所纳捐输的总额（计9232805余两，占军需总额的8.6%）。它的特点是借款期限非常短，而利息比较高。这期间支付的利息量大概为白银150万两。从商人借款的本金、利息的返还来看，由于大部分由外债收入筹措，“利息由利息而生，利息完全变成了本金” 。特别是从外国的借款，由于给了中介人获得借款中介手续费的机会，它竟成了使借款增加的一个重要因素。他们向清朝政府报告的正规手续费之外的借款利息率要比协定的高，以此来赚取中介手续费的差额。最显著的例子就是1877年6月的第四次西征借款。

汇丰银行借白银500万两（换算成英镑为1604726镑10便士），年利10%，以海关税为担保，7年返还。而且该银行在伦敦发行债券，年利8%，以票面价格的98%发行。当时，仅是应募的总额就达到了370万英镑，其中上海和伦敦各募集到了100万英镑。左宗棠在向清朝政府报告之际，这笔借款的利息率增加了，变成了月利1.2%，年利由10%增加到了15%，在闰年的时候竟然能达到16.25%。总理衙门对利息的增加进行了调查，对此，左宗棠的借款中介人胡光墉作了以下的回答：

此项借款虽是一事，惟原借先零，系英商汇丰洋行。继包认实银，系德商泰来洋行。英商计息只按年一分者，由于乐用先零冀价高获利也。德商计息必按月一分二厘五毫者，由于包认先零预备价落赔垫也。

胡光墉的解释是，因为银价下跌而导致了利息的增加。但是，从1876年到1878年间的银价下跌率，即1盎司黄金的银价变动情况是：52 、54 、52 （便士：年平均），从1876年开始黄金对白银的比价只上升了4%。于是，胡光墉作为借款中介所得的中间利益受到了追究。

从以上所见可知，为了增强军备，就必须借款，剩下的问题就是返还借款的负担，而为了返还旧借款就又必须进行新的借款，如此便形成了借款的循环。对这种借款的批判，引发了为生产事业而借款是不是有必要的问题的讨论。马建忠作为李鸿章的幕僚，在《借债以开铁道说》（光绪五年，1879年）中作了下面的论述：

今中国议开铁道，当以筹款为先。顾将筹之于官乎？而京协等饷，拮据已甚。抑将筹之于民乎？而风气未辟，集股维艰。无已，则有借洋债之一法。然而借债以开铁道，事属创举。苟非仿效西法，参酌得中，何足以臻美善而绝流弊，窃尝熟察事机而统计之矣。中国果借洋债，办法多端，其中有不可行者，有不可不行者，有可行不可行，因乎其人者……所需之款专为在外洋购置轮车、机器、铁轨之用，使由中国借银，汇至外洋兑换，镑价必致折耗。不若以外洋之银购外洋之物，既免折耗之费，复无垄断之虞……借债与入股有别，入股可坐分每年赢余，借债者惟指望按年之利息。中国创行铁道，绵亘腹地，岂可令洋商入股，鼾睡卧榻之旁……制造铁道，需时甚久，非一二年所能蒇事。而此一二年中所借之款，岁须输息，取之于国库而国库空虚，取之于铁道而铁道未竣。惟有仿效西法，并五六年当偿之息，一气借成，以免异日腾挪，无所失信于人。

马建忠是极为现实的政策立案家，为了取缔鸦片的走私贸易，主张将其合法化和强化课税，提出了鸦片财源论。在此，他论述了为生产性事业的铁道铺设而活用外国借款的必要性。这种情况下的借款意义在于：第一，若用外国钱去购买外国物品的话，不会有中间榨取；第二，也可以防止股份募集形态下的外国独占；第三，为避免将来在返还的借款利息时因银价下跌等原因造成利息增加，有必要通过借款的形式来控制外国信用。以上所论，可谓积极的借款导入论，其目的与国家利益也是相一致的。

3. 借款局面的扩展

外国借款的目的，远不止通过投入资本（贷款）而获得利益的问题，而是要通过借款的担保，获取铁道建设的许可，并且承包铁路建设。

1880年代初期的借款热潮，表现出外国对中国铁道建设的热情。作为其中代表性的怡和洋行，为李鸿章作了许多次的铁道计划，并希望被认可。 但是，怡和洋行在中国并不具备支撑借款的充足银两，因此与汇丰银行共同合作就显得非常重要了。到了1880年代后半期，汇丰银行在天津和北京建置了分局（分别是1881、1885年），这些分局中储备着充足的银两，如果怡和洋行有要求的话，就会得到迅速的白银供给。特别是19世纪末的20年间，列强之间利益争夺的竞争变得激烈起来，在中国的英国利益被统合划一，外国银行开始作为国家政策机关而发挥作用。

以海关税为担保的借款，见表1-12所示，1861年以降，借款额也逐渐地增加，成了急剧增加的军事费用的资金来源。特别是甲午战争以后，政府又开始为返还旧借款而向外国借新款。

对于以海关税为担保的借款来说，重要的一点，就是借款必须要得到中央的认可。直到清末，地方督抚在没有得到中央许可的情况下，要想直接从外国借款是不可能实现的。例如H.B.马士任岳州关税务司时代的1903年12月，湖广总督张之洞想从汇丰借入140万美元，就因为中央政府不同意而没能实现。 这也是中央与地方出现对抗关系的一种表现。

（二）内债与新外债中介机关的设立

1. 昭信股票

清朝政府最初发行的内债，是为了筹措甲午战争的军费，于1894年9月（光绪二十年八月）开始募集的。户部的上奏云：

伏查近年以来，帑藏偶有不敷，往往息借洋款，多论镑价，折耗实多。因思中华之大，富商巨贾，岂无急公募义之人。若以息借洋款之法，施诸中国商人，但使诚信允孚，自亦乐于从事。

也就是说，以英镑作为所借的外国借款，会因银价下跌而增加返还上的负担，因而提出将这种借外债的方法在中国商人中适用，若以诚意相待，便率先在中国商人中募集。把外债之法适用于内债的募债条件：偿还期限在2年半左右，以6个月为1期，从第2期起每次返还1/4，利息为年利7分。募集状况是，广东省最高，募集到500万两，江苏省184万两，山西省130万两，直隶省和北京各自100万两，加上其他部分共有1102万两。 翌年即1895年5月，户部恐怕由于银价飞涨而对民众产生负面影响，在超额完成了预定额以后，停止了募集。但是，这种内债的利息只是形式上的，在返还期限内可以被看做公债，并且在实际的募集过程中由于实行强制份额而使贫穷者负担加重，这种结果产生出的弊害，就为以后的内债发行带来了负面影响。

以后也曾经有过各种各样关于内债募集的提议对策，如1898年1月，右中允黄思永提出应发行自强股票以募集内债的提案。黄思永所述如下：

不知在外洋与在通商口岸之华民，依傍洋人，买票借款者甚多，不能自用，乃以资人。且缙绅之私财，寄顿于外国银行，或托名洋商营运者，不知凡几。存中国之银号票庄者又无论矣。

他批评许多中国人的资本只用于外国人，于是提出分派股票发行，用以吸收其资金的政策主张。承担这一事务的户部，发行了任意购入、名为“昭信股票”的债券，其中面额100两的股票50万张，500两的6万张，1000两的2万张，合计发行了1亿两，利息为年利5分，以地租、盐税为担保，期限20年（10年间定期偿付，此后分期偿付）。它的操作方式，依黄思永的提案，由银行、票庄、银号、典当办理，而与官家没有关系，为此，户部在各省设立了官方的昭信局，具体负责管理整项事务。 但募集却不是特别踊跃，加上各地因强制分摊的弊端被上告朝廷，所以这次募集的结果是，江苏省120万两为最高，安徽省50万，河南省、奉天省30万，全国合计也不过500万两。募集从1898年2月开始，同年12月便因不踊跃而被停止了。

关于昭信股票，盛宣怀曾这样记述：

闻京兆已请拨昭信款二百万，现拟据实会奏，务求俯赐查明原案，设法成金，俾免蹉跌。裕师过沪，曾谆切恳求，似甚关切垂谅公私之幸。

但也只不过是应募者之一而已。

以后清朝政府再没有发行过内债，直到民国元年（1911年）5月才又出现了爱国公债及随后的一系列内债，发行者为中国银行、交通银行。

2. 外国借款中介银行的设立

1896年盛宣怀新设立了中国通商银行，关于它与外国借款的关系，在盛宣怀的论述中，集中表现为中日甲午战争之后清朝政府不得不直接面对的、必须妥善处理的战争费用及对日赔款所导致的财政负担等诸多课题。1897年11月（光绪二十三年十月）盛宣怀在寄给户部尚书翁同龢的信中，以借款、铁路、银行三项而纵论大局。其中关于银行一项，他首先指出：

夫通商银行之设，大有益于公家者，一曰招商股，一曰借民债。然不先有以扶翼之，窃恐得气之难也。呼利借约能成，则五十年厘金、盐课悉归该行收付，而扶翼多矣。将来必能由该行经借民债。

他指出，设立银行固然能够从商人手中吸收资金，募集民债，此为有利之点，然而，假如它不是在“政府”援助的情况下运作，就不能令人产生购买商股、民债的意欲。而所谓的援助，当时是指为支付对日赔款而进行外债发行交涉的呼利公司（Hooley，Jamieson Syndicate）替清政府完成银行中介、担保负责、作为返还源的厘金税及盐税的筹措等事宜。但这并不是十分心甘情愿的事，当时的户部侍郎张荫桓就对厘金、盐税的筹集之事有如下许诺：

不拘借何国何行之款，而我之厘金、盐课仍可按月解赴通商银行，再易镑以交外国银行，不必呼利独可也。

不管对方是谁，都在遵循通商银行接受厘金、盐税，然后换成英镑再交付给外国银行这样的程序。在这里，就出现了以下两点新问题，即：（1）借款的担保、返还源，不再是以往的海关税了，而是变成了厘金和盐税这一新的充用者；（2）过去的返还方法，是将返还资金从海关经由上海道台，交给上海的外国银行，外国银行再把它送交本国，或者按当下时点的金银比价，选择将其在上海市场上进行投资，等等。 然而，如果将筹措借款返还的新机构换成中国通商银行的话，它就占据了外国银行既得领域的一部分。关于第（2）点，盛宣怀接着陈述道：

此义关系通商银行之兴衰，亦关系国债民债之权舆，乞中堂世伯（李鸿章）即与仪相预为筹商。此系户部拨款自主之权，不过以通商银行当作上海道库而已。虽狡狠如汇丰，亦难禁我不如此也。

他认为，通商银行不过是户部设在上海的金库，只限定其银行的作用，令狡猾的汇丰银行不能插手，这实际上是自我防卫的政策。但是，如果鉴于当时的还款要在上海集中的事实，上海道台金库作用的代替，也意味着其发挥了中国对外国银行的窗口作用。特别是，对与海关制度密切相关的外国银行而言，通商银行有可能获得主张“自主”的立场。在与弗利·杰米逊的借款交涉过程中，就充分显示了通商银行与汇丰银行相互竞争的特征。这一借款交涉，是以支付对日本赔款的名义开始的。此前，最初的赔款是1895年7月从俄法借款的5000万两（辽东半岛返还费共3000万两），第二次是1896年3月第一次从英德借款（汇丰银行及德华银行）的1600万镑，折合白银7000万两。 有关此后的事情，李鸿章作了如下记述：

查日款尚有未交银约一万万两。若不如期交清，于国体利权均有损碍。然除续借洋债更无别法，而借款之难多方勒磕。本月（1897年8月）初间据盛宣怀电称，有英商呼利詹悟生公司（Hooley Jamieson Syndicate）遣来董事加尔福禄受（Karl Frossel）称允借银一千六百万镑，周息五厘，九五扣，五十一年还清。

对日赔款若在期限内不能返还的话，有损于国体、利权，为此，除再借外债之外别无其他方法。然而这一借款也很困难。当时由盛宣怀联络英商弗利·杰米逊商讨提供借款1600万镑的事宜。

弗利·杰米逊那时参与了铁道建设的开发公司，同时也参加了盛宣怀的芦汉铁道建设工作。 另一方面，李鸿章在以媾和条约第4条的规定偿付赔款之际，惟恐遇到银价下跌使还款额增大的危险，不是按8年时间的分期支付，而是想在免除利息的批准交换后3年内还清。 因此，通过盛宣怀，他与弗利·杰米逊于1897年8月缔结了借款协定。第4条是关于担保的规定，该条款规定以剩余的海关税及被初次充作借款还款的厘金、盐税为其返还源。第5条规定，中国银行（中国通商银行）将中国政府每月收到的资金，在上海或在伦敦，每半年一次返还于辛迪加（银行团贷款）。

关于这一借款协定，盛宣怀的评价如下：

该公司（Hooley Jamieson Syndicate）视通商银行一如汇丰、德华也。彼面子上颇助通商银行。谓我国家当无不愿移外国银行所侵之利益归诸通商银行。实则彼恐盐课、厘金临时延误，要由通商银行保其收付。

弗利·杰米逊表面上将通商银行与汇丰银行、德华银行置于并列的地位，要求将被外国银行侵占的利益交给通商银行，实际上，却是要在盐税、厘金迟付的情况下，以通商银行为担保。盛宣怀的评价客观地描绘出了当时尽管通商银行所要发挥的作用在于收复主权，但在现实的利害关系上却存在着某种差距。我以为，收复利权的现实，如实地揭示了在错综复杂中应该如何处理好利害关系这一个历史性问题上的认识。

但是，对此次借款持反对态度者，以英国方面最为激烈，其结果便以失败而告终。如盛宣怀在给李鸿章的信中所报告的：

福禄受（Frossel）交阅洋报载明中国允将盐课、厘金悉归税司经管，乃可抵借字样。上海汇丰又告知，内地课厘若不归洋人兼管，必靠不住几至溃散。

《泰晤士报》和汇丰银行以厘金、盐税作借款担保的时候，如果不是处于外国人税务司或外国人的管理之下，是根本没有保证的。李鸿章对此也特别指出：“在中国的英国公使、海关税务司都有汇丰银行的参与” 等，英国方面的利害关系者被集中了起来。结果，弗利·杰米逊没有在伦敦筹集到资金，以用于支付对日赔款的最后（第三次）借款，翌年即1898年2月的英德续借款，则由汇丰银行和德华银行担当，而且担保就是厘金和盐税。 从这点来考虑的话，对弗利·杰米逊所提担保的批判，实际上是原有势力对于围绕铁道权利的弗利·杰米逊和中国通商银行的结合这种新势力的批判，别无其他。中国通商银行在初期活动（至1911年辛亥革命前后）中，作为外国借款的中介有两次，一次是1898年6月的芦汉铁路借款，由比利时铁道公司（Société d' tudes des Chemins de Fer en Chine）借1.125亿法郎；第二次是1900年7月的粤汉铁路借款，从美中开发公司（American China Development Company）借入700万美元，两次借款的共同担保仅仅停留于该铁路的财产及其收入。 围绕借款中介所产生的利害对立，是在中国通商银行与外国银行（特别是汇丰银行）之间产生的，于是，在外国诸势力的一致防卫政策下，中国通商银行只能以退出而告终。而外国银行团也只有团结一致集中向清朝政府进行交涉，才取得了政权从资金方面给予支持政策的结果。

三　财政整理与海关税

（一）财政收支与财政改革

在外国借款增加的状况下，清朝财政发生了什么样的变化呢？而清朝政府对此又采取了一些怎样的对策呢？首先，让我们将1885年至1894年10年间的岁入额与岁出额加以比较，如表1-13所示。

岁入年平均约8360万两，岁出年平均约7760万两。两项相减约有600万两的岁入超出，而这一时期一直就是以岁入超出为特点的。

另外，虽然岁入、岁出两部分各出现了几个新的项目，但是过去中央财政的收支平衡政策是力保入超的状况。但到清末，这一情况发生了变化，开始显现出急剧的岁入、岁出共同膨胀的情况。

把清末约10年间的收支，根据《光绪会计录》、英国领事杰米逊的推计和度支部的决算、预算额等相比较，做出表1-14。

通过上表，可以看出，自从进入20世纪开始，岁入、岁出的规模便开始急剧扩大，并转变为岁出超过了岁入状态，与此相伴随，也开始出现财政整顿的动向。

对财政所作的组织性、制度性整顿，表现为中央财政机构的改编。其一，就是1906年（光绪三十二年）改编户部，在其中编入了“省财政处”。而以设置的度支部代替作为中央财政中心的户部的职能，并且着手改编地方的财政。其二，1909年（宣统元年），设立了清理财政处，将其作为地方财政整顿机关。正监理官20名被分置于20个省（奉天、直隶、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、新疆、福建、浙江、江西、湖北、湖南、四川、广东、广西、云南、贵州），副监视官24名除到上述20省外，还被派往了吉林、黑龙江、江宁、两淮四个地方。

清理财政处所进行的财政整理，包括经费项目改变、预算制度导入、记录方法统一和地方财政的实际情况调查等等。首先，是将经费项目以及收入项目重新作了如下编组。

［经费项目］

岁出经常门

第1类解款　第8类教育费

第2类协款第9类司法费

第3类行政经费第10类军政费

第4类交涉费第11类实业费

第5类民政费第12类交通费

第6类财政费第13类工程费

第7类典礼费第14类官业支出

临时门

第1类解款第6类典礼费

第2类协款第7类军政费

第3类交涉费第8类工程费

第4类财政费第9类公债费

第5类民政费第10类预备金

［收入项目］

第1类田赋第6类厘金

第2类盐课税厘第7类正杂各捐

第3类关税第8类捐输

第4类正杂各税第9类官业收入

第5类土药税第10类杂收入

就其经费项目来说，行政经费独立成项，教育、司法、军政、实业、交通、工程、官业等当时制度改革的重要项目也全都独立出来，与新的支出相对应。另外，在收入项目中，财政整顿的力度明确地被放在了鸦片税、厘金和捐税上。关于清末赋税项目的整体结构如图1-1所示，从项目数上来看，消费税部分占了多数，这是一个相当突出的特征。这种状况可作如下概括：

资料来源：陈秀夔《中国财政制度史》，正中书局1973年版，第326页。

庚子以后新增之征收者，大端为粮捐，如按粮加捐、规复征收丁漕钱价、规复差徭、加收耗羡之类；盐捐如盐斤加价、盐引加课、土盐加税、行盐口捐之类；官捐如官员报效、酌提丁漕盈余、酌提优欠盈余之类；加厘加税如烟酒土药之加厘税、百货税之改统捐，税契加征之类；杂捐如彩票捐、房铺捐、渔户捐、乐户捐之类；节省如裁节绿营俸饷、节省河工经费、核扣驿站经费、节省各署局经费之类；实业如铁路、电局、邮政收入及银行、银铜元局、官办工厂商局余利之类。出款自赔款，练兵费、学、警、司法诸费外，各官署新增费亦为大端。

正如上图所示，即使在实际征税中，1902年的中英通商条约以降，为了支付战争赔款，为了充当军事、教育、警察、司法等经费，政府一方面节约河工、驿站、行政经费，另一方面，规定了新的捐税和所增加的征收额。

财政改革的目的，在于理清并弥补官方由中央所把握的税额和中央财政支出，与实际上征收到的税额和地方财政支出之间存在巨大差距。这种差距表明，存在着地方财政不向中央报告而私自运营的部分；另外也存在着虽然向中央报告了，但中央在收支账目上却不能掌握地方实际动态的情况，尤其是根本不知道其与邻省或他省之间在财源上的融通情况；存在着地方在中央不知情的情况下动用税收等事态。因而，中央对这种状态的危机感成为要进行财政改革的强烈动机。在中央直接掌握的可能性财源中，海关税的重要性更为增强，从海关组织的中央集中性方面，从税额的巨额化方面，都表现出了这一必然动向。

海关征收的税额要解缴中央。这里讲的中央，1887年以降是指解缴总理衙门。总理衙门在把海关税用于江南制造局、同文馆等实业投资之外，还充作海关运营经费。此外，总税务司直接管理的资金是全部吨税（商船进港时以吨为单位征税）的10%，它用于港湾整顿等项支出。而各海关税务司，则把其海关征收的罚金中的一部分归于自己手下管理，其中粤海关占了40%。另外，海关监督负责把这些资金送缴上去，粤海关到1908年改革之际，海关监督管理着罚金收入的30%，充作报偿。 据上面分析，海关税收具体可分为以下几部分：

（1）直接交给中央的部分；

（2）给总税务司的部分；

（3）税务司管理的部分；

（4）海关监督管理的部分。

上述这些部分，不是按定额分配，而是按实际征额的多少依一定比率加以分配的。政府对海关税的征收、送缴、用途，都作了极为明确的规定。我认为，它作为财政改革的一种模式而占有重要地位。

强力推进财政整顿的理由，主要是要掌握税额及其移动的实际状态，与此同时，在其他方面，也有着一些制度上改革的需要。如广东省所指出的，与财政问题相关联的弊害有以下诸点：

（1）秤量使用的不确定性。由于度量衡有着地方性差异，致使出入额难以测定。

（2）由于币制混乱，致使纳税、收税不能顺利进行。广东铸造流通的银币中加入了外省和外国的银币，而且铜钱、铜元并用。尤其是纹银交易过程中，手续费计算烦琐。

（3）税和捐的名目复杂。对同一物品的课税名目有税、捐、厘、饷，而且税率也不一样。另外，还有地域差异。因此，税的名称应该统一，税率也应该划一。

（4）商人承包各项饷、捐的现象极为流行，成为财政上的一大污点。商人因承包而获利，它以官吏为背景向民众巧取豪夺。官吏亦利用它严厉征收，弊害甚重。

（5）征税机关不统一。征收机关本不该在州县的管辖之下运营，然而各道府竟然也有征收项目的存在。而且同一税目，竟有多个征收机关并存的情形。

（6）财政上公与私的部分界限繁杂。在州县衙门之中，钱粮征收的杂费变成了私费。税捐票费也同样如此。不仅私自收入的部分被乱用，征收上也存在着公私混乱的弊害。

（7）征税项目过多，而且性质也过于复杂。地丁税等等并无什么变化，而关税、盐课、厘金等项目每年竟有内容变动。经费增大，与之相伴随的必然是国民负担的加重。而中国的财政改革，有必要遵守量入为出的传统。

如上所述，由于征税制度与度量衡、通货、特别是商业机构等地域经济、地域市场特征相对应并发挥作用的，便可预测到由中央开始进行的改革的困难性。同时，也使“改革”的过程呈现出地域经济的特征。关于这方面的内容，将在第四章中论述。

（二）海关总税务司罗伯特·赫德的财政改革方案

由外国观察者洞察中国社会经济的内在逻辑，并试图有意识地引导它的时期，始于19世纪末到20世纪初。在那以前，外国观察者主要关注的是清政府对条约的违反，社会经济关系中违反契约的行为以及清朝中央政府对地方统制不周等问题。对此，他们一方面批判地方官吏恣意妄为或个别行动，另一方面则强调强有力的中央集权政府的必要性。但是，到了上面所说的时期，这些观察者的认识发生了转换，他们开始立足于中国现状并面向将来，他们提出的各种改革方案也就纷纷出台了。

海关总税务司罗伯特·赫德提议中国应该采用对金货（具体的镑=英镑）具有一定比价的统一货币。他的金本位制的提案，首先是确定金银的一定比价，以此为基础，进一步提出，把海关两也改作以金为单位，并为实现这个主张而提案。其内容典型地表现出来的，是他对中国经济的把握方法与通常的海关行政密切结合了起来。 可以看出，对于作为中央集权的国家机关而产生的海关制度，赫德并不满足于其单纯的征税机关的作用，他还想把它变成统一货币以及实行对外调整的机关。

1902年缔结的有关义和团运动的议定书，记载着中国应对列强诸国支付的赔款数额，但支付方法却成了悬案。赫德在回答有关外交团的质问时，显示出了他对中国政府财政问题的相关见解。外交团的质问有以下4点：

（1）中国到底具有多大程度的支付能力？

（2）什么样的支付方法才是适当的？

（3）什么样的税赋最为容易支付？

（4）什么样的管理是必要的？

赫德针对第一个问题作了如下分析，他首先展示了中国政府的年收支一览表（参见表1-15），可知中国既没有储蓄金，也没有用于支付的现金。而且他认为如果进一步从税金中抽取资金的话，只会造成财源更加不足，因负债累积导致的借款增多，最终必然使国家走向破产。如上所示，赫德以此为前提，提出了中国国民经济实际上相当于由中央政府所管理的财政领域的构想。如果根据表1-15所表现的，税收的1/4以上是用于支付返还借款的，而不足额部分也即收支上的差额依然存在。

中国近代财政史上，太平天国运动以降，主要的税收开始由直接的土地税向间接的流通税转变，与此同时，中央政府财政在实质上可以被看做宫廷财政，这是以来自地方各省的粮食贡纳为基础的。从名义上来说，在各省征收的税款，由中央政府按各支出项目加以分配。但是，与赫德的理解正好相反，这一税收额并不是被送进国库的数额，而是按着以下顺序分配后的余额：首先，留下各省所用的支出（存留）；其次，根据中央的指示满足相邻各省的需要（协饷）。 因而，实质上是用于地方支出后的余额才向中央送缴的。所以，实际税收的送缴额，与赫德所依据的户部的收入统计完全不同。实际上，税金流动是受各省财政情况所左右的，因此，所谓中国的国家财政，并不能说具有统一的机能或有中央集权的机能，我们可以认为，它实质上只不过是各省财政或各地方财政的集合。

资料来源：China，Maritime Customs.Documents Illustrative of Origin，Development，and Activities of the Chinese Customs Service，1940.Vol.Ⅵ，p.605.

赫德作为海关总税务司，与政府财政有着极深的关系，但他在这里只是从财政收支总和的角度反映了中国国民经济的一个侧面。

对于第二个有关支付方法的问题，赫德的解答是，外国政府应该同意中国政府以年赋的方式来返还借款。他在从外国银行借钱来支付赔款的问题上，以中介费过高为理由而持反对态度。 在甲午战争后对日赔偿问题上，赫德的提案与中国政府的方法完全不同，中国政府意在从外国银行借入资金，在指定的期限内完全还清。1902年，列国外交团根据赫德的方案来决定赔款的返还方法时，指定代表各国利益的驻中国的外国银行作为中国政府与列国政府之间的金融中介机关。其具体方法是，中国政府每月向在上海的外国银行支付款项，银行再把那些钱交给列国。 其结果是，外国银行与中国中央政府的财政运营被密切地联系在一起了。

对于第三个问题，赫德提出异议：他认为以盐税充当赔款为期尚早，虽然盐税是现行借款的抵押，但他认为没有比土地税、厘金、海关税更为稳定的税种了。

最后，在赔款返还的管理与监督问题上，赫德作了如下提案：其一，他认为应该仿照1900年汇丰银行与湖广总督张之洞之间签订的数额为7.5万英镑、利率为4.5%的借款合同中所规定的厘金事项，进一步扩大对此的监督权；其二，他认为应该插手盐税的管理；其三，应该与海关以及开放口岸的常关（中国所管辖的关税）联手。 ^[1] 总之，通过对海关极端的中央集权化构想的表述，我们看到了赫德企图强化国家财政（亦即赫德的中央财政）的意图。

（三）　小结——新的财政原理的采用

清朝财政经过1894—1895年的甲午战争、1900—1901年的义和团运动、1911—1912年的辛亥革命时期，发生了急剧的变化。在这个过程中产生的主要问题，不仅仅是累积了外债及赔款以及增大了清朝政府的财政负担，还带来了对开放口岸的金融市场特别是对上海金融市场的影响。 与此同时，这个问题也受到了从中日甲午战争前后到第一次世界大战期间的银价变动的影响。作为影响中国对外经济关系变动的主要因素的金银比价的变动，也因为这些政治上的变化而进一步加剧。 中国政府所面对的最大财政问题，就是如何偿还高达年度经常支出约50倍的赔款以及战争关联外债。在危机变动期的1896—1916年期间，不论对外国还是对中国，尤其是与财政相关者来说，都要面临的问题就是负债返还与财政改革。 当时大家争论的返还源筹措手段问题，首先从增税案开始，最后发展到以统一货币制度为主干的财政制度的改革问题。 ^[2] 在研究史上，以往一般把研究的重点放在了围绕列强借款的竞争关系和利权获得的竞争关系的分析上。 但现在，如果我们把着眼点放在对向中国提供借款的外国银行而言的价值上，主要是返还保证的有利性和确实性这一好处之上，那么，海关所发挥的确保外债返还和赔偿资金的作用将会具有更为重要的意义。 这意味着海关在中国财政制度的内部，不仅仅是对外，在对内的财政上也发挥着作用。其结果是，海关通过关税业务与外国银行相联系，增强了其作为财政中介者的作用。

反言之，应该指出的是，从清朝政府方面来考虑的话，在19世纪后半期设置海关（洋关）的主要理由之一，是清朝中央需要能够由自己直接支配的新财源。而1853年在海关中采用外国人税务司制度，主要是因为当时正值太平天国运动最乱之际，以往征税项目下的课税处于极为困难的境地。另一方面，由于军费处在不断增加的过程中，以往的定额税征收原理也现出了危机。出于这种原因，政府开始全力增加海关税，以期作为中央能够直接管理的财源，于是海关税具有了新的作用。当时财政的一个变化就是，原来从中原（土地）得到的财源枯竭了，必须试图从周边来获取新的财政来源。但相对于支出来说，财政收入的规模缩小了，收支的平衡性也不能得到确保，所以如何解决不足便成了急迫问题。另外关税在此时的出现，也适应于商业这种私人性的经济领域迫切需要在地域经济的形式上予以再建的客观要求。海关银号的利用、钱庄的利用（上海道台的存款），就很好地表明了这种情况。

与此同时，这也意味着，在与市场和贸易的关系上，我们需要对土地和农业进行重新审视。经济活动的重心在向沿海地区的广东或福建、上海移动，而且它与移民问题成为一体同时进行。

从整体上来说，清朝为了处理这种财政上的困难，采用了与往常不同的财政运用原则。若概括这些项目，即：

（1）开始重视周边和周缘地区，并征集海关税；

（2）开始重视收取国内实际物流上的厘金税；

（3）确保来自外国借款的资金。

以上所概括的三项，有着不同的方向性，如：（1）是从中心向周边；（2）是从官员向民众；（3）是从内部向外部。可以认为这与以往财政运作有着原则上的不同。

从光绪末年到宣统年间，在财政整顿的名义下，中央政府为了恢复财政上的中央集权而进行了各种改革，其主要支柱就是强化海关税。同时，整顿地方税，试图把它再吸引进中央来。例如，从1902年的《中英通商条约》开始的一系列与外国谈判中，清朝政府试图通过外国这一途径，把地方财政的几个部分重新收归中央。同时，中央财政也向进一步强化自身的方向发展。它表现为“裁厘加税”，也就是说，撤废分散性收课的厘金税，取而代之以增加进出口税率的方针政策。实施这一方案的理由，从贸易上说，在于批判由于多重内地税而使贸易商品的流通受到阻害的弊端，但它却未必反映实际状况。如果从这一点来看，它的真正的目的应该在于中央、地方财政的划分——将地方财政重新编入中央。

[1] 基于罗伯特·赫德的提案，海关（开放口岸）50里以内的常关，1902年移交海关管理。罗伯特·赫德以回信形式发出以下指示：
当地海关，无论它们的地方性称呼是什么——无论是Ch'ang关、Chang关、Ch'ao关、Fu关，或者其他名称——长期以来都为很多人提供了就业机会，而这些海关中的绝大多数每年只需向国库上缴固定数额的税金，之后，便可自主调拨和分配超过该数额之上的所征税金。因此，在海关中存在着所谓的既得利益集团，以及各种实际的惯例，所有这些由来已久，不得不被考虑在内。于是，新来的人（new-comer-ourselves）自然不受欢迎，并且处处碰壁。（《关于中国海关起源、发展及海关人员活动的说明性文件》，第2卷，第288页。）

[2] 关于清末中国财政问题有以下各种各样分析：
“罗伯特·赫德在关于中国赔款的备忘录中，向外交使团任命的委员会建议，应该考虑中国依靠何种资源来支付义和团赔款。”（1901年）
“罗伯特·赫德建议将海关银两变为黄金单位的备忘录，该备忘录于1901年5月30日被提交给上海的国际关税委员会。”
《土地税：总税务司建议汇编》，1904年。
《关于中国在国际贸易中商业债务和资产的调查报告》，作者H.B.马士。
《中国1903年对外贸易报告》，作者是J.W.詹姆森，北京公使团的商业大使，参见《年度外交及领事报告》，3280号。
约瑟夫·爱德肯：《中华帝国的岁入与税收》，上海，1903年。
罗慧民（Lo Hui-Min）主编：《G.E.莫里森通信集》，第1、2卷，剑桥，1976、1978年。
斯伦尼瓦斯R.瓦格尔，中国财政，上海，1914年。 7GaHjRZrUPiP0abSgr99fVKNi7OAMMd3PRQT1YLEEpg90nzCK6EPglDfAc/Roemx