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自 1988 年我国建设工程监理制度实施以来，对加快建设管理方式向社会化、专业化方向发展，促进工程建设管理水平和投资效益的提高发挥了重要作用。建设工程监理制与项目法人责任制、招标投标制、合同管理制等共同构成了工程建设领域的重要管理制度体系。
建设工程监理是指工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、造价、进度进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。
建设单位（业主、项目法人）是工程监理任务的委托方，工程监理单位是监理任务的受托方。工程监理单位在建设单位的委托授权范围内从事专业化服务活动。与国际上一般的工程咨询服务不同，工程监理是一项具有中国特色的工程建设管理制度。目前的工程监理不仅定位于工程施工阶段，而且法律法规将工程质量、安全生产管理方面的责任赋予工程监理单位。
工程监理含义可从以下几方面理解：
（1）建设工程监理行为主体
《中华人民共和国建筑法》（2019 年修正）（以下简称《建筑法》）第三十一条明确规定，实行监理的工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位实施监理。工程监理的行为主体是工程监理单位。
工程监理不同于政府主管部门的监督管理。后者属于行政性监督管理，其行为主体是政府主管部门。同样，建设单位自行管理、工程总承包单位或施工总承包单位对分包单位的监督管理都不是工程监理。
（2）建设工程监理实施前提
《建筑法》第三十一条明确规定，建设单位与其委托的工程监理单位应当以书面形式订立建设工程监理合同，即工程监理的实施需要建设单位的委托和授权。工程监理单位只有与建设单位以书面形式订立建设工程监理合同，明确监理工作的范围、内容、服务期限和酬金，以及双方义务、违约责任后，才能在规定的范围内实施监理。工程监理单位在委托监理的工程中拥有一定的管理权限，是建设单位授权的结果。
（3）建设工程监理实施依据
建设工程监理实施依据包括法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同。
①法律法规。包括：《建筑法》《中华人民共和国民法典》第三编合同（以下简称《民法典》第三编合同）、《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《中华人民共和国招标投标法》（2017 年修正）（以下简称《招标投标法》），《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标实施条例》）等法律法规，以及地方性法规等。
②工程建设标准。包括有关工程技术标准、规范、规程及《建设工程监理规范》等。
③勘察设计文件及合同。包括批准的初步设计文件、施工图设计文件，建设工程监理合同以及与工程相关的施工合同、材料设备采购合同等。
（4）建设工程监理实施范围
建设工程监理定位于工程施工阶段，工程监理单位受建设单位委托，按照建设工程监理合同约定，在工程勘察、设计、保修等阶段提供的服务活动均为相关服务。工程监理单位可以拓展自身的经营范围，为建设单位提供投资决策综合性咨询、工程建设全过程咨询甚至全过程工程咨询。
（5）建设工程监理基本职责
工程监理单位的基本职责是在建设单位委托授权范围内，通过合同管理和信息管理，以及协调工程建设相关方关系，控制建设工程质量、造价和进度三大目标，即“三控两管一协调”。此外，还需履行建设工程安全生产管理的法定职责，这是《建设工程安全生产管理条例》赋予工程监理单位的社会责任。
建设工程监理性质可概括为服务性、科学性、独立性和公平性四个方面。
（1）服务性
在工程建设中，工程监理人员利用自身的知识、技能和经验以及必要的试验、检测手段，为建设单位提供管理和技术服务。但不能完全取代建设单位的管理活动。工程监理单位不具有工程建设重大问题的决策权，只能在建设单位授权范围内采用规划、控制、协调等方法，控制建设工程质量、造价和进度，并履行建设工程安全生产管理的监理职责，协助建设单位在计划目标内完成工程建设任务。
（2）科学性
工程监理单位以协助建设单位实现其投资目的为己任，力求在计划目标内完成工程建设任务。由于工程建设规模日趋庞大，建设环境日益复杂，新技术、新工艺、新材料、新设备不断涌现，工程风险日渐增加，工程监理单位只有采用科学的思想、理论、方法和手段，才能驾驭工程建设过程中的管理工作。
为了满足建设工程监理实际工作需求，工程监理单位应由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员担任领导；应有足够数量的、有丰富管理经验和较强应变能力的监理工程师组成的骨干队伍；应有健全的管理制度、科学的管理方法和手段；应积累丰富的技术、经济资料和数据；应有科学的工作态度和严谨的工作作风，能够创造性地开展工作。
（3）独立性
《建设工程监理规范》（GB ／ T 50319—2013）明确要求，工程监理单位应公平、独立、诚信、科学地开展建设工程监理与相关服务活动。独立是工程监理单位公平实施监理的基本前提。为此，《建筑法》第三十四条规定，工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。
按照独立性要求，工程监理单位应严格按照法律法规、工程建设标准、勘察设计文件、建设工程监理合同及有关建设工程合同等实施监理。在建设工程监理工作过程中，必须建立项目监理机构，按照自身的工作计划和程序，根据自身的判断，采用科学的方法和手段，独立地开展工作。
（4）公平性
国际咨询工程师联合会（FIDIC）《土木工程施工合同条件》（红皮书）自 1957 年第一版发布以来，一直都保持一个重要原则，要求（咨询）工程师“公正”。我国工程监理制度建立初期，也曾把“公正”作为重要原则。然而，在FIDIC《土木工程施工合同条件》（1999 年第 1 版）中，（咨询）工程师的公正性要求不复存在，而只要求“公平”（Fair）。（咨询）工程师不充当调解人或仲裁人的角色，只是接受业主委托负责进行施工合同管理。
公平性是建设工程监理行业能够长期生存和发展的基本职业道德准则。特别是当建设单位与施工单位发生利益冲突或矛盾时，工程监理单位应以事实为依据，以法律法规和有关合同为准绳，在维护建设单位合法权益的同时，不损害施工单位的合法权益。例如，在调解建设单位与施工单位之间争议，处理费用索赔和工程延期、进行工程款支付控制及结算时，应客观、公平地对待建设单位和施工单位。
（1）明确了强制实施监理的工程范围
《建筑法》第三十条规定，国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。《建设工程质量管理条例》第十二条规定，五类工程必须实行监理，即：①国家重点建设工程；②大中型公用事业工程；③成片开发建设的住宅小区工程；④利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程；⑤国家规定必须实行监理的其他工程。
《建设工程监理范围和规模标准规定》（原建设部令第 86 号）又进一步细化了必须实行监理的工程范围和规模标准：
①国家重点建设工程。包括：
a.基础设施、基础产业和支柱产业中的大型项目；
b.高科技并能带动行业技术进步的项目；
c.跨地区并对全国经济发展或者区域经济发展有重大影响的项目；
d.对社会发展有重大影响的项目；
e.其他骨干项目。
②大中型公用事业工程。指项目总投资额在 3 000 万元以上的下列工程项目：
a.供水、供电、供气、供热等市政工程项目；
b.科技、教育、文化等项目；
c.体育、旅游、商业等项目；
d.卫生、社会福利等项目；
e.其他公用事业项目。
③成片开发建设的住宅小区工程。建筑面积在 5 万m 2 以上的住宅建设工程必须实行监理；5万m 2 以下的住宅建设工程，可以实行监理，具体范围和规模标准由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门规定。
为了保证住宅质量，对高层住宅及地基、结构复杂的多层住宅应当实行监理。
④利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程。包括：
a.使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；
b.使用国外政府及其机构贷款资金的项目；
c.使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。
⑤国家规定必须实行监理的其他工程。是指：
a.项目总投资额在 3 000 万元以上关系社会公共利益、公众安全的下列基础设施项目：
•煤炭、石油、化工、天然气、电力、新能源等项目；
•铁路、公路、管道、水运、民航以及其他交通运输业等项目；
•邮政、电信枢纽、通信、信息网络等项目；
•道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市基础设施项目；
•防洪、灌溉、排涝、发电、引（供）水、滩涂治理、水资源保护、水土保持等水利建设项目；
•生态环境保护项目；
•其他基础设施项目。
b.学校、影剧院、体育场馆项目。
（2）明确了建设单位的委托职责
《建筑法》第三十一条规定：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。”
《建设工程质量管理条例》第十二条规定：“实行监理的建设工程，建设单位应当委托具有相应资质等级的工程监理单位进行监理，也可以委托具有工程监理相应资质等级并与被监理工程的施工承包单位没有隶属关系或者其他利害关系的该工程的设计单位进行监理。”
（3）明确了工程监理单位的职责
《建筑法》第三十四条规定：“工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。”《建设工程质量管理条例》第三十七条规定：“工程监理单位应当选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场。”“未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。”
《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。”“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。”
（4）明确了工程监理人员的职责
《建筑法》第三十二条规定：“工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。”“工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。”
《建设工程质量管理条例》第三十八条规定：“监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。”
（1）工程监理单位的法律责任
《建筑法》第三十五条规定：“工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。”《建筑法》第六十九条规定：“工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”“工程监理单位转让监理业务的，责令改正，没收违法所得，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。”
《建设工程质量管理条例》第六十条和第六十一条规定，工程监理单位有下列行为的，责令停止违法行为或改正，处合同约定的监理酬金 1 倍以上 2 倍以下的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书：
①超越本单位资质等级承揽工程的；
②允许其他单位或者个人以本单位名义承揽工程的。
《建设工程质量管理条例》第六十二条规定：“工程监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处合同约定的监理酬金 25％以上 50％以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。”
《建设工程质量管理条例》第六十七条规定：“工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处 50 万元以上 100 万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任：
①与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；
②将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。”
《建设工程质量管理条例》第六十八条规定：“工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系承担该项建设工程的监理业务的，责令改正，处 5 万元以上 10 万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。”
《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定：“工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处 10 万元以上 30 万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：
①未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；
②发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；
③施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；
④未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”
《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第一百三十七条规定：“工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”
（2）监理工程师的法律责任
工程监理单位是订立工程监理合同的当事人。监理工程师一般受聘于工程监理单位，代表工程监理单位从事建设工程监理工作。工程监理单位在履行工程监理合同时，是由具体的监理工程师实现的，因此，如果监理工程师出现工作过错，其行为将被视为工程监理单位违约，应承担相应的违约责任。工程监理单位在承担违约赔偿责任后，有权在企业内部向有过错行为的监理工程师追偿损失。因此，由监理工程师个人过失引发的合同违约行为，监理工程师必然要与工程监理单位承担一定的连带责任。
《建设工程质量管理条例》第七十二条规定：“监理工程师因过错造成质量事故的，责令停止执业 1 年；造成重大质量事故的，吊销执业资格证书，5 年以内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册。”《建设工程质量管理条例》第七十四条规定：“工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”
《建设工程安全生产管理条例》第五十八条规定：“注册执行人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业 3 个月以上 1 年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”
我国工程建设应实行项目法人责任制、招标投标制和合同管理制。这些制度相互关联、相互支持，共同构成了我国工程建设管理基本制度。
为了建立投资约束机制，规范建设单位行为，对于经营性政府投资工程需实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。项目法人责任制的核心内容是明确由项目法人承担投资风险，项目法人要对工程项目的建设及建成后的生产经营实行“一条龙”管理和全面负责。
新建项目在项目建议书被批准后，应由项目投资方派代表组成项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案，否则，其可行性研究报告将不予审批。在项目可行性研究报告被批准后，应正式成立项目法人。按有关规定确保资金按时到位，并及时办理公司设立登记。项目公司可以是有限责任公司（包括国有独资公司），也可以是股份有限公司。
由原有企业负责建设的大中型基建项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人；只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人，原企业法人应向分公司或分厂派遣专职管理人员，并实行专项考核。
（1）项目董事会的职权
建设项目董事会的职权有：负责筹措建设资金；审核、上报项目初步设计和概算文件；审核、上报年度投资计划并落实年度资金；提出项目开工报告；研究解决建设过程中出现的重大问题；负责提出项目竣工验收申请报告；审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员。
（2）项目总经理的职权
项目总经理的职权有：组织编制项目初步设计文件，对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总图布置提出意见，提交项目董事会审查；组织工程设计、施工监理、施工队伍和设备材料采购的招标工作，编制和确定招标方案、标底和评标标准，评选和确定投标、中标单位；编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划、建设进度计划；编制项目财务预算、决算；编制并组织实施归还贷款和其他债务计划；组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量；在项目建设过程中，在批准的概算范围内对单项工程的设计进行局部调整（凡引起生产性质、能力、产品品种和标准变化的设计调整以及概算调整，需经项目董事会决定并报原审批单位批准）；根据项目董事会授权，处理项目实施中的重大紧急事件，并及时向项目董事会报告；负责生产准备工作和培训有关人员；负责组织项目试生产和单项工程预验收；拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员定额方案及工资福利方案；组织项目后评价，提出项目后评价报告；按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料；提请项目董事会聘任或解聘项目高级管理人员。
①项目法人责任制是实行工程监理制的必要条件。项目法人责任制的核心是落实“谁投资，谁决策，谁承担风险”的基本原则。实行项目法人责任制，必然使项目法人面临一个重要问题：如何做好投资决策和风险承担。项目法人为了切实承担其职责，必然需要社会化、专业化机构为其提供服务。这种需求为工程监理的发展提供了坚实基础。
②工程监理制是实行项目法人责任制的基本保障。实行工程监理制，项目法人可以依据自身需求和有关规定委托监理，在工程监理单位的协助下，进行建设工程质量、造价、进度目标的有效控制，从而为在计划目标内完成工程建设提供了基本保证。
为了保护国家利益、社会公共利益，提高经济效益，保证工程项目质量，《招标投标法》规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：①大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；②全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；③使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
国家发展改革委相关文件明确了必须招标的工程范围。
（1）必须招标的工程项目
根据《必须招标的工程项目规定》（国家发展和改革委员会令第 16 号），下列工程必须招标：
①全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：
a.使用预算资金 200 万元人民币以上，且该资金占投资额 10％以上的项目；
b.使用国有企业事业单位资金，且该资金占控股或者主导地位的项目。
②使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括：
a.使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；
b.使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。
（2）必须招标的基础设施和公用事业项目
根据《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843 号），不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：
①煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；
②铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1 级通用机场等交通运输基础设施项目；
③电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；
④防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；
⑤城市轨道交通等城建项目。
（3）必须招标的单项合同估算价标准
根据《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第 16 号），对于上述（1）（2）规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：
①施工单项合同估算价在 400 万元人民币以上；
②重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在 200 万元人民币以上；
③勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在 100 万元人民币以上。
同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到上述规定标准的，必须招标。
（4）必须招标的工程总承包项目
发包人依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包发包的，总承包中施工、货物、服务等各部分的估算价中，只要有一项达到相应标准，即：施工部分估算价达到 400 万元以上，或者货物部分达到 200 万元以上，或者服务部分达到 100 万元以上，则整个总承包发包应当招标。
①招标投标制是实行工程监理制的重要保证。对于法律法规规定必须招标的监理项目，建设单位需要按规定采用招标方式选择工程监理单位。工程监理招标，有利于建设单位优选高水平工程监理单位，确保工程监理效果。
②工程监理制是落实招标投标制的重要手段。实行工程监理制，建设单位可以通过委托工程监理单位做好招标工作，更好地选择施工单位和材料设备供应单位。
《民法典》第三编合同，明确了合同的订立、效力、履行、变更与转让、终止、违约责任等有关内容以及包括建设工程合同、委托合同在内的 19 类典型合同，为实行合同管理制提供了重要的法律依据。
在工程项目合同体系中，建设单位和施工单位是两个最主要的节点。
①建设单位的主要合同关系。为实现工程项目总目标，建设单位可通过签订合同将工程项目有关活动委托给相应的专业承包单位或专业服务机构，相应的合同有：工程承包（总承包、施工承包）合同、工程勘察合同、工程设计合同、材料设备采购合同、工程咨询（可行性研究、技术咨询、造价咨询）合同、工程监理合同、工程项目管理服务合同、工程保险合同、贷款合同等。
②施工单位的主要合同关系。施工单位作为工程承包合同的履行者，也可通过签订合同将工程承包合同中所确定的工程设计、施工、材料设备采购等部分任务委托给其他相关单位完成。相应的合同有：工程分包合同、材料设备采购合同、运输合同、加工合同、租赁合同、劳务分包合同、保险合同等。
①合同管理制是实行工程监理制的重要保证。建设单位委托监理时，需要与工程监理单位建立合同关系，明确双方的义务和责任。工程监理单位实施监理时，需要通过合同管理控制工程质量、造价和进度目标。合同管理制的实施，为工程监理单位开展合同管理工作提供了法律和制度支持。
②工程监理制是落实合同管理制的重要保障。实行工程监理制，建设单位可以通过委托工程监理单位做好合同管理工作，更好地实现建设工程项目的目标。
1.简述对建设工程监理的理解。
2.简述必须招标的工程项目。
3.简述必须招标的单项合同估算价标准。
4.简述必须实行监理的工程。
5.体现建设工程监理法律地位的有哪些方面？
6.简述现阶段我国建设工程监理的特点。
7.建设工程监理有哪些作用？