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出现困难企业是市场竞争的必然结果。让那些因经营不善造成严重亏损、不能清偿到期债务的企业通过破产退出，是市场经济通行的做法，是每天都在发生的事情，也是一个经济系统自我更新和结构优化的需要。但在很长的一段时间中，我国企业的破产，尤其是国有企业的破产，是各方面都在刻意回避的问题。
我国第一部企业破产法于1986年12月公布。在这之前的1986年8月，沈阳市一家小型集体企业“沈阳市防爆器械厂”成为新中国第一家破产企业。这个企业破产案曾在全国引起轰动，成为中国经济体制改革进程中的一个历史性事件，也使这家名不见经传的小企业留名青史。但在这之后，企业破产工作实际上处于停顿的状态，尤其是国有企业的破产几乎完全没有进行。
国有困难企业破产的停滞，源于一系列很难解决的现实问题。
一是职工的抵制。企业破产会使所有职工失去工作岗位和生活来源，他们是最直接的受损群体。一家国有企业之所以要破产，可能源于几十年前的历史问题，或是经营管理方面的问题，而职工往往是没有直接责任的。因而，国有企业职工对企业破产有极大的抵触情绪，出现反弹几乎不可避免。
二是缺乏社会保障制度的支撑。计划经济体制下，国有企业、集体企业职工的生活保障完全是由其工作单位承担的，除保证工资发放外，还有退休金、公费医疗、住房分配等。企业破产后工作单位消失了，职工的管理主体、保障主体都不存在了。要保障职工的基本生活，不但需要有新的载体，而且需要大量的保障资金。
三是再就业困难。当时我国农村的剩余劳动力正在大规模进入城市寻找工作。国有企业的职工一旦因为企业破产而失去岗位，其年龄、观念、就业成本完全没有竞争优势，在市场上找到新的工作非常困难，这会造成很大的社会问题。
我国第一部企业破产法主要着眼于规范企业破产相关的司法程序，这方面内容显然大量借鉴了其他国家的法律；法条中对职工保障方面的规定甚少，是因为这方面内容其他国家的破产法中基本没有，即使有也无法照抄照搬。因而1986年的企业破产法只是在第四条提出了原则性的要求，“国家通过各种途径，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要”。这样的原则性要求在实际工作中要能够落地实施，还需要解决许多非常具体的问题。
沈阳市防爆器械厂是一家规模很小的集体企业，在职职工只有71个人，除破产前自行调离和办理了提前退休手续的职工外，企业破产后只有29名职工领取了破产救济金。此后这些职工被转入沈阳市的劳动部门按待业人员管理，并安排他们重新就业。这种职工人数不多的小企业在沈阳市尚可消化，大一些的企业就很难承受了。正因为如此，各地都把国有企业破产看成一个火药桶，绕着走、别给自己找麻烦是一个很自然的选择。
当时各地不愿操作国有企业的破产还有一个重要的背景。维持一家困难企业不破产需要大量资金，并且地方政府拿不出这笔钱。但是当时国有银行还没有开始改革，如果当地政府的级别足够高、影响足够大，还是可以向银行施压，并晓以维护社会稳定的政治责任。在这种情况下，尽管不愿意，但银行对“父母官”也不能完全没有表示，贷一点款让企业发工资也算是尽到了责任。从地方官员的角度，有人出钱企业就可以不破产，问题就可以拖下去，最好能拖过自己的任期。
困难企业无法通过破产退出市场，不但使中国的市场经济体制建设缺少了一块重要的内容和机制，而且随着困难企业越来越多，困难企业和困难职工已经成为各级政府最为头疼的经济和社会难题。
1993年8月，时任国务院副总理的朱镕基同志要求国家经贸委就《企业破产法》实施的有关问题进行研究。经过对多省市的调研和座谈，国家经贸委起草了《关于企业破产实施的若干规定（初稿）》，并提出选择一些城市进行“优化资本结构”的试点，试点的主要内容是“增资、改造、分离、破产”。这个文件经反复修改后，形成了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，由国务院于1994年10月下发，即“国发〔1994〕59号”文件（以下简称“国发59号文件”）。第一批“优化资本结构”试点城市确定为18个。
国发59号文件是国务院关于国有企业破产问题发布的第一个政策文件。文件第一条就明确提出，实施企业破产必须首先安置好破产企业职工。对职工安置所需费用，文件明确企业土地使用权拍卖或转让收入首先用于职工安置，不足部分从处置其他破产财产所得中拨付，仍然不足的由所在地市、县人民政府负担。破产企业职工由企业所在地市、县人民政府通过转业培训、介绍就业、生产自救、劳动输出等措施帮助重新就业，并保证他们在重新就业前的基本生活需要；对自谋职业的职工由政府发放一次性安置费，破产企业职工失业期间享受失业保险待遇。
为做好国有企业破产的组织工作，由试点城市一名政府负责人牵头、相关部门组成工作机构，负责组织、协调和解决问题。文件还对企业向职工借款的处理、企业担保的处理、银行贷款损失的处理、企业离退休职工的管理及相关费用发放等问题作了规定。
国发59号文件明确了国有企业破产工作最初的政策框架。由于企业破产涉及的问题非常之多、非常具体和复杂，这个文件不可能是完备的。但有了这个文件，国有企业的破产工作至少具备国家认可的启动条件了。
优化资本结构的城市试点工作开始后，尽管国务院反复强调要有领导、有组织、有步骤地按照法律程序进行，但试点不久就出现了问题。银行方面反映，各地出现了不规范行为，一些地方在刮“破产风”，一些所谓的企业破产实际上是为了逃债。国务院高度重视银行系统反映的问题，要求国家经贸委会同有关部门进行一次全面深入的调查研究，实事求是地提出调查报告。国务院领导同志强调：要刹住这股歪风，否则会扰乱企业间正常的经济关系和市场秩序，是很危险的。
这次国有企业破产工作的调研从1996年8月开始，发现存在的问题确实很多。一是，一些非试点地区擅自使用了试点城市的破产政策，而且破产企业的数量很多；二是，一些企业操作破产后，企业领导班子没有变、职工身份没有变、厂房装备没有变，只是在继续生产经营中换了一块牌子，具有明显逃债的特征；三是，一些企业在破产前，未经债权银行同意，将有效存量资产分离出去重组独立法人，致使原企业的银行债权悬空等。调研中还发现，即使是破产操作比较规范的试点城市，也存在着资产变现难、职工安置难、银行呆坏账冲销难等现实问题，工作的推进十分艰难。
出现这些问题在某种程度上具有必然性。当时企业的融资渠道单一，国有企业破产主要是破银行的产；无债一身轻，企业方面有减少负债的内在动力。地方政府为支持本地企业的发展，也往往默许甚至纵容企业的逃债行为，因为银行的损失是中央政府的事，与地方政府无关。国有企业破产的口子不开则已，一开就可能泥沙俱下，这样的利益博弈格局使国有困难企业的破产工作面临极大的考验。如果不能加强对工作过程的控制、有效抑制住各种不规范的行为，势必引发其他方面更加严重的问题，这项工作很可能要半途而废。
1997年1月，国务院召开了全国国有企业职工再就业工作会议，就国有企业破产的相关工作进行了部署。1997年3月，国务院下发了《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，即“国发〔1997〕10号文件”（以下简称“国发10号文件”）。
国发10号文件的要点包括：成立由国家经贸委任组长单位的全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组，负责全国工作的组织领导和协调；各省（区、市）及试点城市成立协调小组，负责本地工作的组织实施。全国领导小组负责编制年度“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”，主要的控制指标是预分配的银行呆坏账准备金核销规模，经国务院审批后下达。试点城市协调小组要在债权银行的参与下编制本市的工作计划，提出对应的破产企业名单并组织实施。非试点城市擅自使用试点城市破产政策的要依法纠正，其形成的呆坏账损失银行不予核销。文件还对企业破产预案的制定、破产财产的处置、妥善安置破产企业职工及相关费用的筹集使用、简化银行呆坏账核销手续等相关问题做出了比较具体的规定。
国发10号文件的总体精神，是强化对工作过程的规范和管控，提高债权人的参与程度。这个文件的发布实施，标志着国有企业的破产工作进入了一个相对可控、比较规范的阶段。
从1994年开始的“优化资本结构”城市试点，在中国国有企业改革的进程中有着重大的突破性意义。在需要破产的困难企业已经积累了很多，社会稳定的压力极大、各方面的利益关系非常复杂的背景下，能够使国有困难企业的破产工作相对规范和可控地启动起来，这本身就是一个了不得的贡献。
通过这项试点，我们打通了国有困难企业通过破产机制退出市场的通道。这个通道如果打不开，不但市场竞争优胜劣汰的机制无法形成、国家的产业结构无法优化，而且随着市场竞争的日益激化，困难企业会越积越多，由此形成一个巨大而危险的“堰塞湖”。这个“堰塞湖”一旦决口，经济、社会和政治后果不堪设想。这项试点的启动无异于开拓了一条疏通导渠，实现了“堰塞湖”的成功引流，避免了一场国家和社会难以承受的次生灾害。