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中国的国有企业改革从1978年扩大企业自主权开始，目的是打破计划经济体制对企业的束缚，调动企业和职工发展生产的积极性。
国有企业改革值得记叙的历史事件包括：1978年10月，经国务院批准，四川省选择了重庆钢铁公司、宁江机械厂等6家国营工业企业开始扩大企业自主权试点；1979年4月，国家经委等6部门发出通知，在全国选出8户工业企业进行扩大企业经营自主权改革试点；1979年7月，国务院印发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，一年后全国试点工业企业达到6000多户；1984年5月，国务院印发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、物资选购、资金使用、工资奖金等10个方面进一步扩大企业经营管理权限。
这一轮扩权基本是在计划体制之外的增量部分进行的。企业在完成国家的指令性计划后，可以根据国家和市场的需要，自主安排生产、在市场上销售产品；在利益分配上，企业可以按照国家规定的比例提取企业基金，大部分用于发展生产，少部分可用于职工奖励。“保计划内、放计划外、利润少量分享”，这样的调整并未伤及计划体制，但是却在计划管理把企业完全管死的状态中打开了一个面向市场的口子，立竿见影地调动了企业和职工发展生产的积极性。
放权让利的改革措施在当时是一个热点，地方政府和企业参与的积极性都很高。但是随着改革试点的面不断扩大，另一个问题却日益凸显，最直接的矛盾是蛋糕做大的速度低于企业留利份额的增长速度，财政承受的压力越来越大，以致国家不得不要求限制试点企业的数量进一步扩大。这样的局面让大家认识到，单向、无限制地让利是不可持续的，需要规范国家和企业的财务关系。同时，也要加大企业方的责任，平衡好国家、企业和职工在利益分配上的关系。
利改税将原先国营企业向国家上交利润的制度改为征收企业所得税，是规范国家与企业分配关系的一项重大改革。1983年1月，第一步利改税改革出台，主要是对盈利的国营大中型企业征收企业所得税，税率为利润的55%，税后利润再在国家和企业之间进行分配。1984年10月开始实施第二步利改税，进一步细化了税种税制，对企业缴纳所得税后的利润开征调节税，税率一户一定，调节税征收后的利润将为企业留利。分两步走的利改税对于规范国家和企业的分配关系意义重大，但由于税率过高，企业大部分利润都上交给了国家，一度争议很大，也挫伤了企业的积极性。但这项改革确实为我国的财政体制改革打下了最初的基础。
“拨改贷”政策在相当大的程度上也是为了缓解财政的压力，当然也希望借此给企业施压，以提高建设资金的使用效益。1980年，国家开始对独立核算、有还贷能力的基本建设项目由财政拨款改为建行贷款，并于1985年在全国推开。“拨改贷”的办法改变了财政资金无偿使用、投资效率低下、建设项目吃国家投资“大锅饭”的弊端，减轻了财政负担。但这项政策客观上也切断了国家对国有企业注入资本金的制度渠道，以致一些由基本建设项目竣工投产转成的国有企业完全没有国家资本金，成为负债率畸高、难以生存的企业。
从1981年开始，国有企业改革从扩大企业自主权的方向转为实行经济责任制。1981年11月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，要求全面实行经济责任制。文件强调，工业生产经济责任制是国家计划指导下以提高经济效益为目的，责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。
经济责任制更多地强调了企业一方的责任，基本原则是国家、集体、个人利益相统一。企业实行经济责任制后，必须保证全面完成国家计划，首先要保证完成财政上交任务。应该说，实行经济责任制是对过往企业单方向放权让利的一种政策回调，力图在扩大自主权与承担经济责任之间取得平衡。
受到农村家庭联产承包责任制成功经验的影响和启发，实行经济责任制的改革在实践中不断改进、完善，最终演进成为国有企业承包经营责任制，时称“包字进城”。其中，首钢公司的承包制全国闻名，成为那个时期国有企业改革的一面旗帜。
1981年，首钢第一次实行上交利润定额包干的制度，原则是包死基数、确保上交、超包全留、欠收自负；当年在实现上交利润基数2.7亿元后，获得留利4600万元。1982年，首钢开始实行上交利润递增包干，即以1981年上交利润2.7亿元为基数，每年上交利润递增6%。1983年，首钢主动把递增率提高到每年7.2%，超额利润由首钢自主支配；超额利润中60%用于发展生产、20%用于集体福利、20%用于职工工资奖励，承包期到1995年。
除了促进生产发展、确保财政增收外，首钢承包制的试点还产生两个非常有价值的改革效应。第一，企业有了投资的自主权。首钢用留利进行的技术改造项目不需要层层报批，可以自主地、根据企业发展的需要进行装备改造或扩大生产能力。这对于当时投资审批的管理体制是一个很大的突破。第二，企业内部的管理机制实现了重大转变。为实现承包指标，企业内部建立了一整套层层责、权、利相结合的内部承包体系，并通过“包、保、核”落实到位，每个职工的收入按照承包任务的完成情况分配，实行多劳多得。首钢的承包制改革极大地调动了企业和职工发展生产的积极性，降低了成本、提高了效率，企业的技术装备水平不断提高，产量实现了大幅度增长。
首钢承包制的成功经验在全国形成了很大影响，国有企业纷纷学习效仿，1983年国家开始在全国工业企业中推广首钢经验。1987年8月，国家经委、国家体改委印发了《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》。1988年2月，国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（以下简称《暂行条例》），承包制的全面推行有了明确的政策依据。
《暂行条例》明确提出：承包经营责任制，是按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业的责权利关系，使企业做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度。实行承包经营责任制，按照包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补的原则，确定国家与企业的分配关系。承包经营责任制的主要内容是：包上交国家利润，包完成技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。
这个《暂行条例》的正式发布极大地促进了承包制的推行，国有大中型工业企业实行承包制的比例很快就超过了80%。企业承包经营责任制成为这一阶段国有企业改革的主要模式。
企业承包经营责任制的一大特点是多种形式，因而适应性比较强。《暂行条例》直接列举了几种具体形式：对生产状态比较好的盈利企业可实行上交利润递增包干或上交利润基数包干、超收分成的办法，对微利企业可实行上交利润定额包干，对亏损企业可实行减亏包干或补贴包干。在实际工作中，各地根据不同企业的情况，创造出许多衍生的承包形式。例如，对实行厂长负责制的企业实行厂长任期目标承包责任制，结合经营者选聘机制改革的招标承包制，加大风险约束的全员风险抵押承包制，对小型企业或集体企业实行租赁承包经营责任制，对外贸企业实行出口创汇基数承包经营责任制，等等。
企业的承包指标也日益丰富，除了上交利润、技术改造投资等基本指标外，很多地方加入了经济效益指标、发展后劲指标、企业管理指标等方面的要求。基本上是政府认为某家企业应该加强哪个方面的工作，就可以设置某一方面的指标，以致企业承包指标过多、过杂成为当时出现的一个问题。企业承包经营责任制的实施范围也在不断扩大，从一开始的国有工业企业扩展到交通企业、建筑施工企业、商贸企业，甚至科研机构等。
在国有企业改革启步的阶段中，企业承包经营责任制的全面推行具有重要的积极意义。
第一，实现了企业从计划导向转向市场导向。企业承包经济责任制的核心指标由以往完成国家的产品计划逐步转为实现利润，随着国家指令性计划的不断缩减，利润指标在承包中的位置日益重要。这就促使企业的关注点从国家计划转向市场，生产市场所需要的产品。
第二，有利于实现政企分开，保障企业的生产经营自主权。承包制以合同的形式来明确政府与企业间的权责利关系。承包合同一旦签订，在承包期内政府部门很难再对企业的生产经营活动进行干预，企业具有了承包合同所规定的一系列自主权。
第三，短期内有利于保证财政收入的稳定和增长。无论什么形式的承包制，包死基数、确保上交都是一个最重要的前提；财政收入由此相对有所保障，因而促进了当时各级政府财政收入的增长。
第四，推动了企业内部经营机制的改革。承包合同签订后，所有企业都会把承包指标在内部层层分解，对下属单位直至职工考核使奖惩到位，以传递责任的压力、确保承包指标的完成。这方面的实践成为我国企业内部经营管理机制改革的开始。
上述具有积极意义的改革实践对于当时国有企业的管理体制和内部机制而言，都是重大的突破和进步。
企业承包经营责任制作为国有企业改革启步阶段最具典型意义的改革形式，并没有改变大的体制格局；改变的只是政府对国有企业的管理办法，属于在原有体制框架内的改革，因而自身的局限性也很明显。操作层面大致是以下这样几个方面的问题。
一是承包指标很难做到科学公正。签订承包合同是政府和企业间一对一的谈判、讨价还价的结果，这对于双方都是巨大的工作量。由于信息不对称，双方利益诉求的强度不一样，承包指标要做到科学公正非常困难，实行中老实人吃亏、鞭打快牛的情况很难避免。
二是企业的经营行为期限化。为避免承包主体的短期行为，《暂行条例》明确企业的承包期限一般不得少于三年。但三年或以上也是有期限的，承包者按期限经营是很自然的选择。有的企业在一个承包期结束时，已经是吃干榨净、弹尽粮绝，很难再有持续发展的能力。
三是承包合同难以适应市场的变化。承包合同签订之时很难预测到市场可能出现的变化，承包期限越长则受到市场变化的影响越大。一些企业由于原材料大幅度涨价或市场需求变化要求调整承包指标，在这种情况下，调整与不调整都是非常困难的选择。此外，在一些大型企业内部，层层承包形成了众多的利益主体，相互之间利益矛盾和冲突不断，大企业内部原有的协同性被切割破坏，管理的难度大大增加。
除了在操作层面遇到的难题外，企业承包经营责任制还面临两个更根本性的问题。
第一，企业不可能自负盈亏，政府仍要兜底。尽管正式文件一直强调，企业承包经营责任制是企业自主经营、自负盈亏的一条重要途径，承包制的一条基本原则也是企业“欠收自补”。但企业亏损了只能由其所有者承担损失，企业自身和承包者都不具备经济赔偿的能力。《暂行条例》对此也只能规定：完不成承包经营合同时，应当扣减企业经营者的收入，直至只保留其基本工资的一半。因此承包制的结果必然是：企业完成了承包指标皆大欢喜，财政增收、经营者和职工得益；企业完不成承包指标或是亏损了，政府仍不得不出手收拾残局，兜底的责任仍然解除不掉。
其二，承包制难以适应结构调整的要求。企业承包经营责任制特别适合于短缺经济，市场是现成的、产品基本不变，努力增加生产就可以了。承包制客观上把每一个企业的结构都包死了，一旦国民经济整体或是某个行业转入买方市场，社会需求发生变化，承包体制很难做出相应的调整。生产可以承包，结构调整无法承包。这一点决定了，企业承包经营责任制能够适应国民经济发展的时间段是有限的。
企业承包经营责任制的全面推行是中国国有企业改革一个重要的标志性阶段。承包制对国有企业改革的推动效应巨大，自身的局限性也十分明显。在大的体制格局没有改变、大的结构调整没有展开、大量历史问题完全没有触及的现实条件下，承包制尽可能地调动企业和职工的积极性，并通过多种形式尽可能适应各类企业的不同情况。在原有的体制、结构和社会定位的框架内，承包制已把能做的改革做到了极致。企业承包经营责任制是中国国有企业改革启步阶段所能达到的顶峰，也是中国国有企业改革历史进程中的一座里程碑。
在1998年之前，中国国有企业改革主导的形式是企业承包经营责任制，但这一时期也进行了多项改革的试点和探索。这些试点和探索有些是中央政府组织的，更多的是地方政府自发进行的。这些改革的探索性实践虽然范围都不是很大，但为之后改革的大规模推进提供了宝贵的实践基础。