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对中国的国有企业改革而言，最难的问题一直是“钱从哪里来、人往哪里去”。其中人员的分流安置问题尤其棘手，因为涉及社会的稳定。国企改革和结构调整能走多快、能走多远，很大程度上取决于这个制约的因素。
在国有企业三年改革脱困时期，人的问题尤为突出。当时的情况是：国有企业人浮于事非常普遍，即使经营情况尚好的企业，也有减少富余人员的迫切要求；国有中小企业改革和国有企业政策性关闭破产工作已经全面展开，大量职工下岗已不可避免；我国农村剩余劳动力正在大规模进入城市寻找工作，国有企业的富余人员、下岗职工在就业成本上完全没有竞争力；由于配套的体制建设远远不到位，企业之外缺乏一个有效的社会保障系统作为安全网。
在改革之前，国有企业内部的富余人员究竟占多大比例无法统计，也没有准确的说法，一般估计在40%左右。几个典型企业的例子是：中石化分拆上市时股份公司进入了51万人，存续企业（非上市部分）有70万人；中石油分拆上市时股份公司有48万人，存续企业有100万人。当然，存续企业中并不都是富余人员，还有非主业资产和办社会机构。另一方面，股份公司的用工也绝非精干，这两家公司可比产品的人均产出与国外石油公司相比都相差甚多。
富余人员过多造成的问题首先是人工成本过高。单一员工的成本并不高，但加总的人工成本很高，很大程度上抵消了我国人工成本低的竞争优势。其造成的另一个问题是企业难于管理。由于人浮于事，而且能进不能出，定岗定员难以做到，劳动纪律不好执行，很多管理制度不能真正落地。因此，减少企业富余人员一直是中国国有企业改革的一个重要内容。1991年未能成功的“破三铁”主要就是想解决这个问题；之后的一系列改革政策也大都包含了减员的内容，如纺织压锭、企业兼并、减员增效等，都有非常具体的减员要求。
富余人员出不去有观念上的障碍，更大的问题在于当时在企业之外没有一个社会保障的安全网。那些年，即使一些企业通过内部改革硬化了用工机制，富余人员也只能在企业内部自行消化。
如果从更大的时间跨度上看，国有企业三年改革脱困正好处在我国社会保障制度转型的空档期。
在计划经济时期，我们对国有企业职工实际上有一套保障制度，但性质是单位保障制。职工的保障责任由其工作的企业来承担，除正常的工资发放外，还包括退休金、公费医疗和住房分配等。因此，当时的国有企业职工都是“单位人”，离开了工作单位，所有的保障都会悬空。这种单位保障制度契合于计划经济的运行，国有企业与政府在财务上直接联通，企业的保障支出多了，利润上交就会少一些，保障支出不够政府有责任给予补贴。
改革后国有企业进入了市场，在市场竞争中也要优胜劣汰，企业自身没有了保障，政府与国有企业的财务补助关系也被切断。一个自身没有了安全保障的主体，已经不可能再为职工承担保障责任。于是人们看到，大量的困难企业发不出工资、发不出退休金、公费医疗无法报销，职工的生活陷入了困境。
市场经济中的社会保障必须是社会化的。更准确地讲，市场化改革把我国原有的单位保障制度“废”掉了，但社会化的保障制度还没有建立起来。国有企业改革不得不在没有社会安全网的状态下推进。
面对越来越大的职工下岗压力，各地政府发挥了极大的主动性和创造性，尤其是第一批18个优化资本结构的试点城市。这些城市要率先试点国有困难企业的破产，也就要率先想办法去破解职工分流安置这个大难题。
青岛市在1995年前后在全市实施了“双优工程”，力图使优化资本结构的试点与优化劳动力资源配置相结合。主体性的做法是以行业管理部门为主体，把所属的破产、停产企业分流下来的职工，成建制地安排到本行业的新项目、新企业中重新就业。青岛市还出台了一些现在看起来不太讲道理的规定。比如，明确一些特殊工种不准使用外来劳动力，非特殊工种使用外来劳动力的单位也要按30%的比例安置富余职工，达不到规定比例的每少接收一人企业要缴纳5000元的富余职工安置费，等等。
上海市的探索则是日后推广到全国的再就业服务中心。当时上海市属国有企业分流安置职工的压力非常大。作为全国最重要的老工业基地，上海市属国有企业的数量多、职工人数多，而且有相当多的劳动密集型企业，如上海国有纺织工业系统有职工55万人，国有轻工业系统有职工40万人。这两个系统的国有企业历史上贡献很大，曾经创造出众多的国内知名品牌，但在农村低成本企业的冲击下已处于非常困难的境地。
1996年初，再就业中心在上海纺织控股公司和上海仪电控股公司率先成立。建立再就业中心在当时有着非常现实的迫切需求。之前，上海纺织控股公司下属12家国有纺织企业准备破产，但因为职工无法安置一直不能实施；再就业中心建立后，先把职工托管出去，企业才得以进入破产程序。
上海市对再就业中心进行了一套比较完备的制度设计。再就业中心的基本职能是：对下岗职工进行管理，发放下岗职工的基本生活费，为下岗职工办理各种社会保险，进行多种形式的转岗培训，组织下岗职工搞劳务输出，进行就业指导和工作介绍等。再就业中心运转所需经费由政府、社保系统、控股公司各负担三分之一，其他方向资金不足时由财政托底；再就业中心工作人员所需费用由原单位负责，不得动用再就业资金。
对进入再就业中心的下岗职工，上海市明确不仅要“管”起来，还要想办法“流”起来，使其尽快走出中心实现再就业。为此上海市对下岗职工进行了大规模的再就业培训。上海纺织控股公司、上海仪电控股公司两个再就业中心开办了计算机操作、会计、家电维修、厨师、物业管理等各种培训班，帮助下岗职工提高再就业技能。上海市规定，全市各行各业需要招工的，都要先去再就业中心招聘下岗职工，其中就包括当时闻名全国的“空嫂”。上海市还规定，对于提前离开再就业中心的下岗职工，其生活保障费可以提前发放
。
由于多方面的支持和扶持政策，走出再就业中心、实现再就业的下岗职工比重越来越高。在实际工作中，进入再就业中心实际上是一种“托底性”的安排，有了这个“底”，就可以采取更多的方式分流安置职工，如提前退休、自谋职业、停薪留职等。例如，上海纺织控股公司下属的12家企业破产时，原计划由再就业中心托管2.24万人，但是通过多种途径分流，最后实际进入中心的职工人数为1.54万人，减轻了再就业中心的压力。
对上海市建立再就业中心的成功实践，中国人民银行、财政部、国家经贸委和劳动部等部门及时进行了调研和总结并上报，受到了党中央和国务院领导的高度重视。1997年1月，党中央、国务院召开了全国再就业工作会议，会上充分肯定了上海市建立再就业中心的做法，决定在全国国有企业广泛建立下岗职工再就业中心，并明确了建立“三条保障线”的任务。
1998年5月，党中央、国务院再次召开全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。会后下发了《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，即“中发〔1998〕10号”文件。这个文件对再就业中心建设和相关工作提出了更加明确和具体的要求。
所谓“三条保障线”是指：下岗职工由再就业中心管理并保障基本生活；进入再就业中心三年后仍未就业的，转到社会保险机构领取失业保险金；享受失业保险两年后仍未就业的，转到民政部门享受城镇居民最低生活保障。“三条保障线”是中央政府为下岗职工进入再就业中心之后的基本生活保障问题做出的制度性安排，这种安排是地方政府层面无法做到的。
两次全国再就业工作会议后，各地再就业中心建设明显加快。到1998年底，全国各城市的再就业中心已经基本形成网络。
依托再就业中心平台，各地政府根据国务院的要求，结合本地实际又进行了多方面的探索，主要方向是促进下岗职工再就业。很多地方出台了针对下岗职工再就业的专项扶持政策，如对招用下岗职工的企业或下岗职工进行个体经营的，实行多种形式的税费减免；对其中的困难群体，如“40、50”人员
，一些地方采取政府出资设立公益性岗位安排的办法，如很多中心城市的“交通协管员”。对东北等困难较大的地区，中央政府给予了专项政策支持。
再就业中心安置的主要是破产企业或困难企业的下岗职工。在三年改革脱困期间，一些经营状况比较好的国有大型企业也在想方设法减少企业内部的富余人员，主要方式是“内部退养”和“协议解除劳动关系”。
“内部退养”政策是1993年国务院发布的《国有企业富余职工安置规定》所明确的：距法定退休年龄不足5年的职工，经本人申请，企业领导批准，可以退出工作岗位休养，退养期间由企业发生活费、缴纳社会保险，直至达到退休年龄时正式办理退休手续；对东北地区的国有企业，政策放宽到工龄满30年。这种减员方式的代表性群体是鞍钢的“离岗居家休息职工”。
“协议解除劳动关系”是按《劳动法》等法律法规，在用人单位和劳动者协商一致的基础上，依法解除职工与企业的劳动关系，并根据其在岗工作的年限计发经济补偿金。这种减员方式的代表性群体是中石油和中石化的“有偿解除劳动关系人员”。
这两种减员方式都有政策或法律依据，都基于职工的自愿，但其结果如何往往取决于母体企业的经营状态。如果母体企业持续困难，一般不会出大的问题；如果母体企业经营状况好转，尤其是在岗职工增加了工资，往往就要出事了。鞍钢“离岗居家休息职工”长时间出现不稳定的情况，要求提高待遇、分享企业发展的成果；中石油的大庆油田、中石化的胜利油田都曾发生重大群体性事件。这些事件的发生从另外一个侧面反映了中国国有企业改革之艰难。
在依靠再就业中心分流、安置、管理下岗职工的同时，我国新的社会保障制度的建设也在加快。2001年国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系试点方案》，决定从当年7月起在辽宁省开始进行试点。辽宁省的国有企业多、困难企业多、下岗职工多、社会保障欠账多，是工作难度最大的地区，选择辽宁省进行试点可以实现重点突破、带动全局。
辽宁省的试点工作开始之后，国务院下发了一系列有关社会保障制度建设的基础性文件，涉及养老保险、失业保险、基本医疗保险、城市居民最低生活保障等多个方面，构建出新的社会保障制度体系基本的政策框架。
从2003年开始，根据国务院的统一部署，各地陆续开始撤销再就业中心。此后国有企业的下岗职工不再进入再就业中心，而是直接进入社会保障系统；仍滞留在再就业中心的下岗职工，尽快与企业解除劳动关系后转入社会保障系统。由此实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的“并轨”。
“再就业中心”已经成为一个历史名词，但它标志着一段特殊的改革历史。在国有企业改革脱困任务非常紧迫的形势下，建立一个完整有效的社会保障系统无论如何也来不及。党中央、国务院发现和肯定了地方建立再就业中心的成功经验，并在全国进行推广。这是意义重大、非常及时的决策。
在1997—2003年期间，国有企业累计有2700多万名下岗职工进入了再就业中心，得到了有效管理并保障了基本生活，其中有1850万人通过多种渠道和方式实现了再就业。作为社会保障制度临时性的替代物，再就业中心直接支持了当年的改革和结构调整，缓解了国有企业职工大规模下岗对社会稳定的冲击，为新的社会保障制度的建设赢得了宝贵的时间。没有再就业中心提供的社会支撑，国有企业改革攻坚阶段的各项工作都无法持续地推进下去。再就业中心圆满地完成了自己的历史使命。