四、国有困难企业的政策性关闭破产

国有困难企业的政策性关闭破产工作，是从1994年由国家经贸委组织的“优化资本结构”城市试点开始起步的。最初的试点城市是18个，1996年经国务院批准扩大到58个，1997年继续扩大到111个，基本已经扩展到全国。试点范围的迅速扩大反映出改革一线对试点政策的高度认同和渴求，这项艰难的探索性工作为国有企业的改革脱困准备好了一把真正的“撒手锏”。

国有困难企业的关闭破产是一场大规模的结构调整，最直接的目的是让资不抵债、扭亏无望的国有企业有可能通过破产机制退出市场。这个目标本身意义重大，只有困难企业能够正常退出，市场竞争优胜劣汰的机制才能发挥作用，国家的产业结构才可能优化。后面更深层次的价值在于，通过这种方式来化解在经济转轨中必然带来的结构性矛盾，这对于中国的经济体制改革来说意义更加重大。

我国的国有企业大部分是在计划经济时期建立的，即使在改革开放之后，在相当长的一段时间内也是按照计划经济的模式建设的。计划经济配置资源的出发点与市场经济完全不同，经济发展的环境也不一样。计划经济时期建设的企业转轨到市场经济后不一定能适应，有些甚至难以生存。由此形成了由于经济转轨造成的结构性矛盾。一个原计划经济国家要顺利实现向市场经济的转轨，就必须正视这种特殊的结构性矛盾，并进行主动、有效的调整，这是我国经济体制改革面临的最大挑战之一。国有困难企业的政策性关闭破产工作，就成为我国改革过程中最重要也是最彻底的调整方式。

国有困难企业政策性关闭破产工作的正式提法为“国有企业兼并破产和职工再就业工作”。除了企业破产之外，国家当时提倡的还有企业兼并和减员增效两种方式。

1997年的国发10号文件明确：国家鼓励优势企业兼并困难企业；兼并企业承担被兼并企业的全部债务，其中银行债务可按有关规定享受免除利息、分年还本的优惠；免除利息造成的损失，在银行提取的呆坏账准备金中核销。同时要求，被兼并企业的富余职工也要下岗分流，进入兼并企业的再就业服务中心。

国发10号文件同时明确：对那些产品有市场、企业经营管理比较好，但债务负担较重、又缺乏兼并破产条件的亏损企业，也要列入“企业兼并破产和职工再就业工作计划”，采取在一定期限内不同程度地减免银行贷款利息、实施再就业工程的办法，缓解企业的困难。当然，在具体操作中减息和减员是需要挂钩的。

当时国家之所以还提倡企业兼并和减员增效两种方式，是因为社会承受能力不足，担心企业破产过于集中而影响社会的稳定，有一段时间在政策上还强调“多兼并，少破产”。因此，1997年和1998年实施的项目分布是：企业破产1031户、企业兼并2540户、减员增效1494户。但是，企业兼并和减员增效两种方式的实施效果有很大的不确定性。

减员增效企业虽然大部分减少了亏损，但真正实现了扭亏的很少，1998年实施的减员增效项目中只有5.5%的企业实现了扭亏。企业兼并有一些成功的案例，但出现的问题也很多。一些地方政府操作“拉郎配”，强令本地优质企业去兼并困难企业以享受政策，但结果往往很不理想；也有一些企业利用兼并政策盲目进行“低成本扩张”，使自身背上了沉重的包袱，甚至最终把自己拖垮。

直到1999年，随着再就业中心在全国城市中形成了网络，社会的承受力提升，这项工作才逐渐调整到以企业破产为主。从1999年开始，年度工作计划中已严格控制企业兼并项目，并不再列入减员增效项目。2000年以后，企业兼并项目也不再安排了。

国有企业破产工作最大的难题，一是如何筹集改革成本，二是如何安置职工。企业破产后要向职工支付安置费，国发10号文件明确的安置费标准是：破产企业所在城市企业职工上年平均工资收入的三倍。这笔费用在企业破产后，从企业破产财产拍卖收入和土地使用权转让收入中支付，收入不足的按照企业的隶属关系由同级政府的财政负担。银行由于企业破产形成的贷款本金、利息损失，在国务院确定的银行呆坏账准备金总规模内核销。

破产企业职工安置费用通过优先清偿给予保障，是国有企业政策性关闭破产与按1986年《破产法》依法破产之间的最大区别，这就解决了企业破产在成本支付方面最大的一个难题。由于优先保障了职工的安置费用，企业破产后债权银行的清偿率都非常低，一般在5%上下，实际上是用银行的资金补了社会保障，各国有商业银行为此付出了巨大代价。银行方面对这一点意见很大，积极性始终不高，由此增加了部门之间工作协调的难度。

这在当时也属无奈之举。因为职工安置费等方面的成本不可能减少，而当时各级财政都很困难，保证公务员和教师的工资发放已经很吃力，拿不出更多的资金来支付破产企业职工的安置费，这应该是国务院从全局着眼权衡后的一个结果。企业破产后对下岗职工如何管理在工作初期也是个难题，1997年全国开始筹建再就业服务中心后，这项工作才有了一个较稳定的依托。

国有企业政策性关闭破产工作建立了严密的工作组织体系，实行了严格的计划管理。1997年3月，国务院决定成立全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组，由国家经贸委为组长单位，国家体改委、财政部、劳动部、中国人民银行、国家土地局、国资局等部门组成，并邀请全国人大常委会法工委、最高人民法院参加。全国领导小组的日常工作由国家经贸委负责。领导小组负责编制“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”，报国务院批准后监督执行。

在1999年之前，全国计划的编制是将银行核销呆坏账准备金规模预分配到各试点城市，由试点城市选定企业，经审批后汇总上报国务院。1999年起，随着企业兼并破产工作在全国展开，不再向试点城市分配核销规模指标，改由全国领导小组办公室在充分听取各省市意见的基础上，直接提出项目名单，送财政部和中国人民银行审核，再由中国人民银行组织相关金融机构提出意见后，报国务院批准下达。工作的重点也越来越突出，主要推进纺织、煤炭、有色、冶金、军工、制糖等困难行业国有大中型亏损企业的破产。

这样一套组织体系和计划管理方式非常必要。

其一，这项工作涉及多个部门。全国计划的控制指标实际上是预核销的银行呆坏账准备金规模，这是国有商业银行的业务；财政系统要负责职工安置费用不足部分的兜底资金安排；劳动部门要考虑破产企业职工下岗后的管理和再就业；国土部门要操作破产企业土地使用权的拍卖或转让；法院系统要安排好企业破产的相关司法程序。这些部门需要协同一致、相互衔接，才能推进工作。

其二，各相关主体的利益诉求并不一致，有很多复杂的关系需要处理。国有商业银行自身也有很多呆坏账需要核销，并不希望把有限的核销规模过多地用于国有企业的破产；财政系统都想尽可能减少本级财政的支出责任。由于银行系统属于中央，银行的损失由中央政府承担，地方政府都倾向于扩大破产的规模，尽可能把本地企业的债务甩掉，无论这些企业是不是真正资不抵债；即使实行了规模控制，地方政府也想方设法把破产指标用于本级企业，而把中央企业的硬缺口留给国家。

其三，由于当时需要破产的企业太多，大家一起操作，银行没有足够的呆坏账准备金可供核销，财政拿不出足够的职工安置费用兜底资金，对社会稳定的冲击也太大。这也是一个非常现实的限制性因素，只能通过计划控制的方式逐年操作。

当然，这种工作的组织形式和计划管理方式确实行政色彩很重，学者们也有一些批评和非议，但这种模式很可能是在当时条件下能保证工作有序推进的唯一办法。

国有困难企业的政策性关闭破产，是整个国有企业改革中推进最为艰难、社会风险最大的工作。在推进过程中发生了大量的群体性事件，如破产企业的职工封堵铁路和公路主干道、围困地方政府等。群体性事件频发成为这项工作一个最突出的外在特征。

企业破产引发群体性事件很难完全避免。企业破产使职工失去了工作岗位，这是让职工最难以接受的事情，而企业之所以要破产与职工基本没有关系。尤其是一些老工业基地的大型国有企业，往往是一家人、几代人都在同一家企业工作。虽然政府为下岗职工支付了经济补偿金，还会通过再就业等方式给下岗职工以帮助，但企业破产对职工切身利益的实时冲击实在太直接也太大了，以致在破产工作初期几乎是“破一户”就“闹一户”。化解群体性事件几乎成为国有企业关闭破产工作中一个标配的任务。

当时为缓解企业破产对社会稳定的冲击，地方政府想了各种各样的办法。一种相当普遍的做法是，用破产剩余资产先重组出一家新企业，安排一部分下岗职工再就业，部分缓解一些矛盾。这种做法一开始并未得到高层的认可，因为没有实现“厂销人散、关门走人”的要求，但最后也被默许了，底线是再就业的职工必须转换身份、重组出的企业不能仍然是国有企业。这个底线至少能够保证新重组的企业不会再作为国有企业第二次破产。

由于地方党委、政府要对本地的社会稳定负总责，在当地有国有企业操作破产时，政府都要组织几十人甚至上百人的清算组进入企业，主要是做稳定职工的工作。当时提出的口号是“无情破产，有情操作”。一旦有群体性事件发生，负责破产操作的政府部门——主要是地方经贸委和行业管理局，要在第一时间组织工作组上去做工作。第一批上去的工作组基本都会被围困，多少个小时不让吃饭、不让上厕所；工作组成员打不能还手、骂不能还口，只能耐心做政策解释工作，直到警察把他们救出来；解救出来后，往往还要再次返回继续做工作，直至事态平息。很多省市工业系统负责国有企业改革的同志大都有这样不堪回首的经历。

1998年为解决煤炭和有色金属行业的困难，中央向地方政府下放了一批中央直属企业。这些企业中有一些是资源枯竭的矿山和需要破产退出的困难企业，它们的破产是工作中的难点。

一是作为中央下放的企业，各项破产成本的支出责任往往并不十分清晰，经常造成不同层级政府部门之间的讨价还价和推诿扯皮，而企业和职工都拖不起，工作稍有迟缓就会出事。二是其中有不少资源枯竭的矿山企业，地处偏远、缺乏社会依托，职工再就业的机会很少，处置起来面临一些特殊的困难。三是这些企业的规模都比较大，职工人数很多、聚集程度较高，非常容易出现群体性事件。如中央下放的有色金属企业中，需要破产的有198户，涉及职工61万人；1999年在国有重点煤矿中，资源已枯竭的煤矿有124处，涉及职工88万人。

为明确中央下放企业破产相关费用的支出责任，国务院于1999年5月下发了《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》，即“国阅〔1999〕33号”文件（以下简称“33号文件”）。

33号文件对职工安置的经费来源、离退休人员养老金拖欠、公共设施移交地方后的补偿等问题做出了比较具体的规定，划分了中央与地方的支出责任。例如，对拖欠的离退休人员养老金，在养老保险行业统筹移交地方之前拖欠的由中央财政解决，之后拖欠的由地方社保机构解决；破产企业所办的学校、医院等单位成建制移交当地政府管理，其费用由中央财政给予3年的一次性补助，但企业供水、供电、供暖发生变化所需的调整费用，中央财政不予补助；职工安置费用在土地作价、资产变现后仍然不足的，由中央财政给予补助；等等。

33号文件明确了中央下放企业破产所涉及的大部分费用的支出责任，但也留下了一些隐患。例如，对破产企业中的集体职工，包括与正式职工混岗的集体职工，要求当地政府“按有关法规负责安置”。“按有关法规”是一个非常不清晰的概念，因为以往从未做过类似的工作，也不可能有相关规定。这种模糊说法的背后是各方面不同的认识。

中央财政部门认为，企业的集体招工指标是地方政府审批的，中央政府不能为地方政府的行为买单；地方政府认为，这些集体职工都是企业自己招用的，而这些企业当时都是中央企业，地方政府不应该也没有钱来解决中央下放企业的问题。两方面意见都不是没有道理的，最后只能用模糊的办法来搁置争议，否则文件就发不出去。而这一点，正是日后本溪煤炭实业有限公司（以下简称本煤公司）整体破产中出现大规模群体性事件的主要原因之一。

资源枯竭矿山的转型处置是世界各国都遇到过的难题。发达国家一般的做法是：制定中长期调整规划，逐步关闭矿山，多渠道安置员工；同时，投入资金、制定优惠政策，帮助当地逐步实现产业转型。这个过程一般都很长，法国关闭国内煤矿历时20年，日本关闭本国煤矿用了30年。按理说，资源枯竭矿山的关闭和企业因经营不善而破产在性质上完全不同，但当时由于没有专门制定的政策，除了国有企业政策性关闭破产之外找不到别的处置方式。

与一般的国有企业破产相比，资源枯竭的矿山企业破产的难度要大很多。一是干部职工的抵触心理极大，资源枯竭与企业的经营无关，更与职工无关，因此干部和职工更加难以接受企业要破产、职工要下岗的结果。二是这些矿山企业大都是独立工矿区，区域内几乎所有产业都依附于主业生存，主业一垮则众业俱垮，再就业的渠道非常狭窄；三是矿山企业职工人数多，动辄几千人甚至上万人，而且年龄普遍偏大、文化水平偏低、技能单一，再就业能力很差；四是矿山设备的专用性很强，而且相当部分深埋地下，很难变现，土地也不值钱，加之办社会负担沉重，因而此类企业破产的成本巨大。

本煤公司是全国第一家实施整体破产的大型国有煤炭企业，是中央下放企业之一。本煤公司有90多年的开采历史，进入20世纪80年代后资源逐渐枯竭，开采成本越来越高，煤矿进入了衰老报废期，企业开始出现亏损。到1998年底，企业累计亏损近6亿元，累计欠发职工工资1亿多元，实际资产负债率达到114%。此时，企业还有全民所有制在职职工1.5万人，全民离退休职工2.1万人，集体所有制在职职工1.6万人，集体离退休职工2000多人。

1999年7月，本煤公司的破产进入了法律程序，由本溪市负责操作。由于当时对资源枯竭矿山企业的破产政策还不完备，破产过程中出现了大量群体性事件。职工累计上访、信访达到10万人/件次，上访人员堵塞铁路15次、阻断公路28次、冲击省市两级党政机关上百次，最多时聚集了近万人。其中上访最激烈的是企业中的混岗集体工，因为当时的政策并没有明确他们能够拿到经济补偿金。

事件发生后，国务院立即派出由国家经贸委牵头、有关部门组成的工作组到沈阳、本溪研究解决问题。工作组在现场深入研究了有关的政策问题，听取了企业和地方政府的意见，形成了《关于研究本溪煤炭实业公司破产有关问题会议纪要》，对相关政策进行了调整完善，这个纪要后来被称为“本煤政策”。这次政策调整对本煤公司破产的继续实施和事件的逐步平息起到了关键作用。

在此基础上，由中央财经领导小组办公室牵头，组织有关部门对涉及的政策问题进行了深入调研。2000年6月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》出台，即“中办发〔2000〕11号”文件（以下简称“11号文件”）。11号文件的内容比“本煤政策”更加规范和全面，在职工安置政策方面有新的突破。

如11号文件规定：全民职工执行提前5年退休的政策，从事井下、有毒、有害工种的职工可提前10年退休；属于城市居民的混岗集体工比照合同制职工的政策安置，属于农村居民的混岗集体工也发给经济补偿金。矿山关闭破产后，可将部分有效资产适当作价，重组企业安置职工；关闭破产矿山企业拖欠的职工工资等应予补发，所需资金从企业资产变现中解决，不足的部分经核实后由中央财政补足；进入关闭破产程序后，矿山可安排少量职工骨干组成专门机构负责离退休人员的管理，所需经费由中央财政负担。

这些新的政策适合资源枯竭矿山企业的实际，体现了国家对这类特殊企业和职工应尽的责任。11号文件日后成为资源枯竭的矿山企业实施政策性破产的主要政策依据，这个文件的制订和发布对于我国解决资源枯竭矿山问题具有重要意义。

2001年之后，随着相关政策不断完善、各地的操作办法不断改进，虽然仍然不时出现不稳定事件，但国有企业政策性关闭破产工作一直按照既定的节奏向前推进，每年都有一批国有大中型困难企业通过这种方式退出了市场。2003年初，国家经贸委在国务院机构改革中被撤销，负责国有企业政策性关闭破产的机构和人员整体转入新成立的国务院国资委，继续牵头组织实施。

此时，新的一轮金融体制改革正在酝酿，新修订的《企业破产法》已经开始征求意见，这都预示着这种特殊时期的企业退出方式最终要向规范的依法破产过渡。在这样的形势下，国务院国资委经报国务院同意，开始安排编制“全国国有企业政策性关闭破产工作总体规划”。

编制这个规划的意图是，对全国国有大中型困难企业进行一次全面的摸底，梳理出那些应该破产而未能实施的企业集中进行处理，为最终转向依法破产做好准备。在各个省（区、市）、中央企业和各相关政府部门的通力合作下，总体规划于2005年12月编制完毕，并上报国务院同意。

2006年1月，国务院办公厅转发了全国领导小组《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》，即“国办发〔2006〕3号”文件（以下简称“3号文件”）。3号文件高度肯定了国有企业政策性关闭破产工作所取得的成效，明确了总体规划的实施范围：共计2116户企业，涉及国有金融机构债权2271.6亿元，职工351万人；工作的区域重点是东北地区等老工业基地和中西部地区，行业重点是军工企业、资源枯竭的矿山企业和有色金属困难企业。3号文件明确，总体规划的实施期限为2005—2008年，2008年以后不再实施政策性关闭破产。

2006年8月，新修订的《中华人民共和国企业破产法》正式发布。这部法律在修订过程中大量研究、借鉴了国有企业政策性关闭破产工作的实践，法律的严密程度和可操作性有了很大提高。

新的《企业破产法》在企业进入破产程序后增加了一个重整的程序，为困难企业的处置提供了更多的选择。新的《企业破产法》把破产企业对职工所欠的工资、保险费和应当支付的经济补偿金都列为破产财产清偿的第一顺序。这一改变无疑会增加债权人的损失，但对破产实施的可操作性非常重要。新《企业破产法》的发布实施，为日后国有困难企业进行依法破产打好了基础。

到2008年底，在国务院规定的期限内，总体规划中的2116户企业全部完成了审核工作，并开始进入破产的操作程序。

在2008年之后，国务院国资委对相关历史数据进行了汇总。从1994年18个优化资本结构城市试点开始，通过国有企业政策性关闭破产的途径，一共有5010户国有大中型困难企业退出了市场，涉及在职职工和离退休职工共984万人。

国有企业政策性关闭破产是一项在特定时期、用特定方式、帮助特定企业退出市场的专项工作，是一场规模空前、难度空前的结构调整。在国有企业改革的攻坚阶段，这项工作为实现国有企业的改革脱困目标发挥了极其重要的作用。

国有企业政策性关闭破产工作的重大意义主要在于：

第一，通过这项工作，突破了长期以来国有企业不能够破产的观念障碍，解决了以往国有企业难以破产所涉及的大量复杂问题，制订完善了一系列非常具体的操作性政策。由此，在国有企业中初步建立起优胜劣汰的机制。

第二，通过这项工作，化解了大量经济转轨国家必然会产生，也必须解决的结构性矛盾，甚至与经济体制转轨并无直接关系的资源枯竭矿山、军队所办企业等问题也纳入这种方式解决。由此，国有经济的结构得以优化。

第三，这是一项国有企业改革中对社会稳定冲击最大、最为惊心动魄的工作。改革中的利益调整和社会冲突不可避免，通过这项工作的持续推进和各级政府的艰苦努力，中国的经济体制改革挺过了社会风险最高的阶段。

还有一点可能也需要强调，从1994年18个优化资本结构城市试点开始，到2008年总体规划执行完毕为止，这项工作有头有尾、有始有终。在14年极为艰难的改革推进过程中，面对大量复杂的具体问题、尖锐的利益冲突、多方向的博弈，相关的政策和工作方法在不断调整和完善，但始终没有放弃，并最终实现了既定的目标。这对于一直在摸着石头过河、在探索中推进的国有企业改革来说，是非常不容易做到的事。 bhgeb9Ib59N4wXwPRImC47PRJeZJNsmq9JvrMZP6k5rP7KU80MhYXnW9hHRA9lPd