三、国有中小企业改革

在20世纪90年代初，由于多种所有制经济快速发展的冲击，国有中小企业的问题已经开始爆发。1994年，全国国有中小企业盈亏相抵第一次出现了2.4亿元的净亏损，而后企业的经营状态进一步恶化，1996年净亏损158亿元，1997年净亏损204亿元，已经出现了整体性、系统性的风险和危机。

当时全国各地已有大量国有中小企业停工停产，职工拿不到工资，退休人员领不到退休金，公费医疗报销更没有着落，由此引发了大量的不稳定问题。国有企业的困难已成为当时各地政府最为头疼的事，政府不得不四处救火、疲于应付。在巨大的经济压力、社会压力和财政压力之下，一些地方政府自发地探索通过改革解决问题的办法，同时也期待着国有企业改革能有一个新的突破。

1995年7月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中明确提出，要着眼于搞好国有经济，对国有企业实施战略性改组，搞好大的，放活小的，优化国有资产分布结构。

1996年3月，全国人大通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要中更明确地指出，要区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革步伐。这是中央文件和国家发展规划中，对“抓大放小”方针最初的说法，也是第一次把国有小企业改革从国有企业改革这个大概念中单独提示出来。

根据中央的部署和“九五”计划纲要的要求，国家体改委和国家经贸委在1996年分别发出了《关于加快国有小企业改革的若干意见》和《关于放开搞活国有小型企业的意见》两份操作性文件。

两份文件在方向和内容上基本一致：在统一的企业划型标准之下，都强调根据企业的具体情况，选择适合企业生产力水平的改制方式，形式多样，不搞一个模式；都强调改制过程中要落实企业的债务责任，防止逃债，要做好国有资产的评估，防止国有资产流失；都强调要处理好改制后职工的分流安置和离退休职工的生活保障问题。国家体改委的文件专门强调，“对于国有小企业，各地可以区别不同情况，加快改革和改组的步伐，特别是县属企业，可以更加放开一些”。国家经贸委的文件则明确提出，“把放开搞活小企业的权利和责任主要放在地方政府，加强领导，统筹规划，稳步推进”。

需要说明的是，至少在1997年之前，无论中央文件还是部门文件，正式的提法都是“国有小企业改革”，并不包含国有中型企业。但是随着其他所有制经济在企业规模上越做越大，国有中型企业在当时也陷入了困境。

以独立核算国有工业企业的统计口径，1996年小型企业盈亏相抵净亏损80.9亿元，中型企业净亏损77.5亿元；1997年小型企业净亏损100.8亿元，中型企业净亏损103.3亿元。国有中型工业企业的增亏幅度比国有小型企业还要高一些。在以后的几年中，随着国有小企业改革初步缓解了矛盾，各地自发地把相关政策向国有中型企业延伸，于是便有了“国有中小企业改革”的概念。

国有小企业改革之门已经打开，地方政府被赋予了改革的权利和责任。在国有企业三年改革脱困已创造出改革氛围的大环境下，被亏损企业压得不堪重负、被职工上访和群体性事件搞得焦头烂额的地方政府，开始以空前的力度推动国有中小企业改革。1996年之后，全国各省市都发布了推动国有小企业改革的政策文件，一些市县级政府还制定了更具体的操作细则。这些文件与中央的要求一致，都体现了一个“放”的思路，追求一个“活”的结果，希望通过“放开搞活”解决国有小企业的生存危机。

在具体的改革形式上，各地根据企业的不同情况，创造出多种模式，当时归纳出的有十余种之多。一是股份制改革。初期借鉴了诸城经验，主要是面向内部人改制，由企业经营者和职工出资买断国有净资产。二是企业兼并。吸引优势大企业承债式兼并国有中小企业，通过外部资金、技术、人才注入带动被兼并企业的发展。三是整体出售。拟出售企业以资产评估价为基准，在市场上公开竞价或协议定价，综合考虑职工就业、新增投资等因素，向法人或自然人出售，资不抵债的企业也有零价格出售的。四是租赁经营。将企业资产的经营权出租或承包给法人或自然人，按协议收取费用，类似的方式还有托管经营等。五是剥离分离。对整体已难以盘活、但局部还有希望的企业，在债权人同意并合理承担债务的前提下实行分立，分块搞活。六是破产重组。企业破产后的剩余资产重组成新企业，安排部分职工就业。同时，各地把大量“二国有”的集体企业也纳入了改制范围，城镇集体企业的改革也迈出了大的步伐。

很多企业的改制不是一步完成的，有些企业经过了几轮改制才逐步调整到位。调整的方向一般都是初期股权分布平均、分散，调整过程中逐步向经营者和骨干员工集中，以加大对企业关键人员激励和约束的强度。

无论什么样的改制形式，在实际操作中遇到的难题都是职工问题和改制成本问题。在这一轮国有中小企业改革中，职工一般都进行了“身份置换”，这应该是地方政府为推动改革创造出的一个办法。具体的操作一般是，国有企业改制前先与职工解除劳动关系，这样就需要依法对职工进行经济补偿；职工拿到了经济补偿金也就失去了国有企业职工的身份，之后可以与改制后的企业重新签订劳动合同上岗就业，也可以到市场上自谋职业。

所谓国有企业职工的“身份”并没有明确的法律依据，实际上是传统国有企业体制对职工承担无限责任的一种隐性承诺。“买断”身份的做法后来引发的争议很大，但从计划经济转向市场经济的背景下，自身面临着残酷的市场竞争、有可能停产破产的企业已经没有能力再对职工承担无限责任，职工与企业的关系客观上需要进行转换。从无限责任转换到有限责任，进行补偿是必要的，既是对职工原有权益的一种认可，也减少了改革推进的当期阻力。当然，由于当时相当多的企业拿不出现金，一些企业给了职工改制企业的股份作为经济补偿，这就有很大的不确定性，日后因此造成的纠纷也很多。

“身份置换”使大量国有中小企业职工由企业人变成了社会人，这是当年徐州市“破三铁”时想做而没有做到的事。企业改制要对职工进行身份置换，改革的成本因此大大增加。到1997年，全国国有中小企业账面的资产负债率已接近80%，扣除对职工的身份补偿款、清偿对职工的历史欠账后，很多企业已经处于负资产的状态。为了推动这类资不抵债的企业也能够进行改制，各地政府想了很多办法，采取了很多措施。

对于银行债务，政府向金融资产管理公司打包买断是最普遍的办法，如湖北省宜昌市用3.4亿元买断了信达公司在宜昌的23亿元的不良债权。为减少当期支付的改制成本，一些地方对改制后仍在原企业就业的职工采取经济补偿金暂不发放，由企业开出“欠条”，以后如解除劳动关系时再给予兑现的办法，当然这种方式需要当地政府有兜底性承诺。对一些资不抵债企业的净资产差额，一些地方经当地财政、税务部门批准，在一定时期内，对改制后的企业通过免缴应纳所得税和增值税地方留成部分来逐年弥补。这些解决问题的具体办法在各地之间广泛交流、借鉴，可以说，为推进国有中小企业尽快改制，各地政府动足了脑筋、想尽了办法。

这一轮国有中小企业改革主要由市、县两级政府推动，操作主体众多，改革的面非常大。从改革的动因上讲，地方政府为了尽快甩掉国有中小企业的包袱，工作推动得非常急，也相当粗糙。但另一方面，地方政府的出发点都是希望通过改制能让企业发展好。如果企业改制后发展状态仍然不佳，当地政府不但没有就业和税收，职工的上访也不会停止，政府的麻烦仍然甩不掉，改革的效果对地方政府来说是一个非常直接的约束。这也就可以理解，为什么很多地方政府热衷于管理层收购的改制方式。

当然，由于各地经济发展的基础、企业的状态、政府的政策水平和控制能力的差异很大，改革过程中确实出现了一些不规范行为。对此中央政府都及时出面进行了纠正。

例如，针对一些地方企业改制悬空了银行债权的情况，1998年6月，国务院发出了《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》。文件强调企业在改制过程中，必须依法落实金融债务，金融债权债务未落实的企业不得进行改制，已发生逃废金融债务的改制企业必须立即纠正，并重新确立金融债权债务关系。文件还要求金融机构积极参与企业改制的工作，对悬空、逃废金融债务严重的地区，各债权金融机构应降低对该地区分支机构的授信等级。这个文件还对改制企业的资产评估和产权登记工作提出了具体要求。

再如，当年在全国影响很大的长沙市“两个置换”的改革在产权界定上出现了严重偏差。1999年长沙市委、市政府发出正式文件，把1984年的“拨改贷”作为分界线，将国有企业1984年前形成的净资产确定为国有性质，把1984年以后形成的净资产界定为企业集体资产。长沙的做法事出有因，主要是政府没有钱支付职工的经济补偿金，若用国有净资产支付又担心国有资产流失的责任，于是在一些专家学者论证后，想通过将其界定为集体资产的办法用于职工补偿。对这种违反政策的做法，国务院要求国家经贸委在组织调研后进行纠正，已违规划为集体资产的重新确权为国有资产。之后全国各地再未出现类似问题。

这一轮国有中小企业改革日后一直饱受各方面的批评。比较集中的是两个问题：意识形态方面是私有化问题，经济方面是国有资产流失问题。

国有中小企业改制后一般都不再是国有企业了，国有中小企业改革实际上是国有经济从中小企业层面主动退出的过程。但这种退出不是一个意识形态问题，而是一个企业发展规律的问题。

在世界各国，中小企业都是私人作为股东直接经营的；只有当企业规模大到一定程度，单一股东难以筹资也难于管理时，才出现通过委托代理关系进行治理的大公司。股东直接经营的企业盈亏自负，因而经营者对企业的关切度非常之高。国有企业必然是层层委托代理关系，即使国有资产出资人到位，委托代理关系多一层，关切度也会多一分衰减。当带着多层次委托代理关系的国有中小企业与那些股东直接经营的企业面对面竞争时，国有企业在治理效率上就处于劣势，且不说还有历史负担沉重、体制机制僵化等一系列问题。

在中小企业层面存在大量国有企业是我国计划经济时期形成的格局。在中国通过改革开放进入社会主义市场经济体制后，国有经济必须进行布局结构的再调整，退出不具备竞争优势的经济层面，集中到能发挥更大作用、具有比较优势的重要行业和关键领域，这是国家改革与发展的内在要求。另一方面，20世纪90年代国有中小企业越来越严重的净亏损表明，政府已经无力维持国有经济这么大的摊子、这么长的战线，必须主动进行调整。

因此，中央提出通过“抓大放小”对国有经济进行战略性调整的方针是正确的。这个方针符合企业发展的规律，也符合建立社会主义市场经济体制的要求。当然从另外一个角度讲，虽然“抓大放小”是中央文件提出的方针，但实际上是中央对地方改革的一种认可。在这种需要动手解决问题的领域，人们对在第一线的同志应多一些理解。在国有中小企业全面陷入危局时，有些方面可以不说话，或者只说几句原则性的话，但地方党委和政府不行，他们的机关门口可能就围着上访职工，他们身上背负着所有的压力和后果。在一些重大的实践问题上，人们应该更多地理解责任承担者的选择。

企业改制时国有资产有没有流失，涉及许多非常复杂的专业问题。在上一轮国有中小企业改革的过程中，有几个影响因素非常重要，有正面的，也有反面的。

第一，地方政府主观上在努力防止国有资产流失。企业改制是需要成本的。对于地方政府而言，财政没有钱、银行不给钱，能够直接用于企业改制成本的只有企业的国有净资产。如果让这部分国有净资产轻易地流失，政府推动企业的改制会更加困难。因此，除了一些腐败性质的案例外，地方政府都会努力把本已不多的国有净资产保护好、使用好，并没有放任国有资产流失的动机。

第二，一些企业改制形式存在重大隐患，尤其是管理层收购。这种改制形式一度为各方面所推崇，原因是管理层对本企业的产品和市场都比较了解，接手后往往可以很快把企业搞好，比其他改制形式的成功率更高、见效更快。但同时，这种改制形式存在着严重的信息不对称，先把企业经营亏损了然后再低价收购，管理者很容易操作，政府也很难防范，由此造成国有资产的流失。对这种改制形式需要进行非常严格的控制和规范，这就需要有效的国有资产管理。

第三，企业国有资产管理体制并不完善。按照当时的政府职能分工，负责企业国有资产管理的是财政部下属的国有资产管理局，但其职能和权力非常有限。在地方的实际工作中，负责推动改革的是各地的经贸委和体改委，在第一线实际操作的是各主管工业局，财政局下属的一个二级机构很难发挥实质性作用，尤其在地方党政主要领导直接上阵推动改革的时候。这一点可能是日后国家要改革企业国有资产管理体制的一个重要原因。

综合这几方面因素，在上一轮大规模的国有中小企业改革的过程中，国有资产流失的情况肯定存在，尤其是企业国有资产管理责任不清晰体制下的管理层收购方式。但另一方面，当时国有中小企业的资产质量总体上很差，其净资产只有一个笼统的统计数字，也没有一个能反映其市场真实价值的资产评估机制。这些国有净资产在支付了职工的经济补偿金、还清了对职工的历史欠账后，剩余部分真实的市场价值还有多少、国有资产到底流失了多少，恐怕永远没有人能够说清楚。

国有中小企业改革从1996年下半年正式启动，1998年前后达到高潮，2003年之后逐步进入了扫尾阶段。这项改革是中国国有企业改革进程中操作主体最多、涉及的企业数量和职工人数最多的改革，其规模之大、范围之广、影响之深是空前的。

这项改革事先并没有顶层的整体设计和规划，而是在国有中小企业严重亏损、职工的生活极度困难，已经出现了整体性、系统性危机的背景之下，由直接承受压力的地方政府自发推动起来并进行操作的。国有中小企业改革是一场典型的倒逼出来的改革。

由于操作主体众多、涉及的企业数量和职工人数众多，而相关的管理体制和操作政策都不完备，因而在国有中小企业改革过程中出现了各种各样的状况，不规范的行为、浑水摸鱼的情况都有。找几个具体案例深入剖析一下，都可以得出有说服力的结论，而且这些结论会很不一样。正因为如此，这一轮国有中小企业改革在我国国有企业整体改革中争议最大，尤其是对地方政府改革行为的批评，直到现在仍是如此。

国有中小企业当时陷入困境的直接原因，是其他所有制低成本新建企业的崛起和冲击；国有中小企业都是地方管理的企业，地方政府在第一线承受着极大的经济和社会压力。对地方政府而言，他们需要的是真正能够解决问题的办法，或是能够维持企业运转和职工生活的资金。在办法和资金两个方面都悬空的状态下，我们很难责备地方政府。试想，如果当年地方政府不去主动应对，而是坐等中央拿出办法，将会是一个非常危险的局面。

国有中小企业改革中一些具体的运作情况和其中的是非曲直可能永远众说纷纭。但如果我们从历史的跨度、宏观的角度，看一看这场改革的经济和社会效应，将会有助于我们更客观地评估和理解这项改革的意义和价值。

第一，在这轮改革之前，我们维持着国有企业、集体企业这条庞大的战线。为维持住这条战线、修补好这条战线中不断出现的缺口和漏洞，各级政府左扑右挡、心力交瘁，也并未能缓解企业的生存危机。在国有中小企业改革之后，国有经济的战线已经被大大收缩，国有企业的经营状态和经济效益明显改善，政府身上的压力骤然减轻，可以集中精力和资源去解决国有大企业的问题，可以开始去讨论如何发挥国有经济的影响力和控制力了。这种变化可能是国有经济布局结构调整优化最生动的案例之一。

第二，在这项改革之时，全国的国有中小企业、城镇集体企业已连续多年净亏损，企业改造不足、装备严重老化、产品没有竞争力，还有富余人员、离退休职工等一系列负担。在正常情况下，要把这个庞大的经济系统整顿好、改造好，需要巨额资金投入。通过国有中小企业改革，各级政府尤其是中央政府并没有付出很多的改革成本，这个系统内大量历史的、现实的问题靠着有限的国有净资产“原汤化原食”地消化掉了。尽管改革过程中出现了不少问题，但对于国家整体而言，这样的投入产出比应该是很高了。

第三，国有中小企业在改革过程中面对着一个数千万人的、生活已经非常困难的职工群体，改革面临的社会风险巨大。对于职工来说，改革非常痛苦，很多人做出了牺牲、付出了代价，改革过程中也出现许多摩擦、争议和社会冲突。但这些问题都被各地政府主动地、分散地化解掉了。尽管解决社会矛盾、化解群体性事件非常艰难，但这些矛盾没有上交给中央，也没有出现集中的、大规模的系统性风险。如果当年国有中小企业的问题没有及时解决，再拖上一段时间，矛盾汇聚起来的后果将不堪设想，搞不好会出现难以收拾的局面。 Nv6iQVHurU86igcanXWyZPpCxrVH39DNZX2V6JT78Blu4E8Q6VjdADfvdfnYL2Fm